張峰玲

青田縣林業(yè)局，浙江青田323900

生態(tài)公益林是以為社會提供生態(tài)效益為主要目的，對社會提供生態(tài)屏障、維護生物多樣性的防護林體系。1997 年青田縣開始實施封山育林，并且將其作為發(fā)展山區(qū)經(jīng)濟，改善生態(tài)環(huán)境、改善整體投資環(huán)境的重要舉措。2004 年開始，實行森林生態(tài)效益補償機制，將重點公益林補償納入政府公共預算。2021 年省級以上公益林總面積增加到了14.28 萬hm2，占全縣林地總面積的68.76%，分布在32 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2個林場、322 個村，主要涉及分布在水源保護地的水源涵養(yǎng)林，連片的農(nóng)田防護林等33hm2以上的闊葉林、混交林，有效保護了重要生態(tài)防護區(qū)域[1]。

18 年來，青田縣積極推進森林管護公益林護林員建設(shè)，強力推進護林管護。目前全縣落實了護林員管護制度，每個林區(qū)都按照屬地管理的原則，劃定了管護區(qū)，聘用了對應的管護人員，一一簽訂了護林員管護協(xié)議，出臺了對應的管理辦法，通過年度培訓、日常網(wǎng)絡(luò)發(fā)送短信的方法，加強了日常護林員、監(jiān)管員的業(yè)務培訓，同時考核和績效相結(jié)合，把護林員的管護績效跟年底績效相結(jié)合，實行制度管理以及嚴格的考核管理和績效評價。

1 青田縣自然情況概述

青田縣地處浙江東南部，為甌江的中下游縣，屬浙江省麗水市，東臨溫州、西接麗水、北臨縉云縣、南鄰瑞安，總面積24.8 萬hm2，其中林業(yè)用地20.77萬hm2，占土地總面積的83.75%，森林覆蓋率81.56%，森林蓄積量1076.11 萬m3，有“九山半水半分田”之稱。青田縣區(qū)域?qū)儆趤啛釒Ъ撅L氣候，年無霜期256d，年平均溫度18.1℃[1]，四季分明，雨量充沛，年平均降水1800mm，丘陵較多，地帶性植被的垂直分布較為明顯，植被主要為闊葉林，生物多樣性豐富，森林植被種類多樣，動植物鳥類兩棲類豐富度較好。

2 青田縣公益林現(xiàn)狀

2.1 青田縣公益林情況

近年來青田縣以建設(shè)美麗青田、森林青田為主要突破口，重點防治水土流失，開展水源涵養(yǎng)防護，加快沿海防護林、甌江綠色長廊、生物防護林帶、惠民建設(shè)四大生態(tài)建設(shè)體系[1]，以甌江兩岸為中軸，重點打造景觀生態(tài)林、涵養(yǎng)林，大力選用鄉(xiāng)土樹種，如杜英、楓香、木蘭等鄉(xiāng)土樹種開展植樹造林。形成了生態(tài)良好、質(zhì)量優(yōu)秀、單位蓄積量大的闊葉混交林，形成了極為良好的生態(tài)公益林。通過18 年來的生態(tài)公益林建設(shè)，青田縣打造了質(zhì)量高、樹種結(jié)構(gòu)合理、森林季相美觀、生物多樣性豐富、防護效果優(yōu)良的生態(tài)公益林，為青田縣的生態(tài)建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。

青田縣公益林面積共有142849.00hm2，具體占比見表2。

表1 青田縣公益林按權(quán)屬分布情況Tab.1 Statistics of distribution of public welfare forest by ownership in Qingtian County單位：hm2

2.2 林分生態(tài)區(qū)位情況

根據(jù)最新區(qū)劃要求和標準，結(jié)合青田縣實際，針對生態(tài)區(qū)位重要性和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，公益林和商品林之間的不同經(jīng)營模式，經(jīng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林業(yè)局三級審核后確定公益林生態(tài)區(qū)位，全縣公益林生態(tài)區(qū)位有7 類，分別為飲用水源保護地、連片闊葉或針闊混交林、重要水庫（灘坑水庫）、江河兩岸（甌江）、主要河流源頭及兩岸（甌江）、大中型水庫湖泊（灘坑水庫）、下山移民區(qū)。其中飲用水源保護地82881.73hm2，占58.02%；連片闊葉或針闊混交林20924.60hm2，占14.65%；重要水庫18824.33hm2，占13.17%；江河兩岸17700.73hm2，占12.39%；主要河流源頭及兩岸1382.93hm2，占0.97%；大中型水庫湖泊995.53hm2，占0.70%；下山移民區(qū)139.13hm2，占0.10%。公益林生態(tài)區(qū)位按事權(quán)等級統(tǒng)計見表2。

表2 青田縣公益林生態(tài)區(qū)位分布情況Tab.2 Statistics of ecological location distribution ofpublic welfare forest in Qingtian County單位：hm2、%

2.3 林分林種情況

全縣公益林按林種分：防護林面積為140056.33hm2，占98.05%；水源涵養(yǎng)林面積為85902.33hm2，占60.14%；水土保持林面積為54154.00hm2，占37.91%；特用林面積為5.60hm2，占0.004%；環(huán)境保護林面積為4.93hm2，占0.003%；名勝古跡和革命紀念林面積為0.67hm2，占0.005%；其它面積為2787.07hm2，占1.95%。公益林按林種面積比例統(tǒng)計見表3。

表3 青田縣公益林林種分布情況Tab.3 Statistics of forest species distribution of public welfare forest in Qingtian County

2.4 林分地類情況

全縣公益林面積142849.0hm2，根據(jù)地類劃分，喬木林地面積為128390.9hm2，占公益林面積的89.88%；竹林地面積為5328.4hm2，占3.73%；疏林地面積為367.5hm2，占0.26%；灌木林地面積為5975.1hm2，占4.18%，其中特殊灌木林地4754.7hm2、一般灌木林地1220.3hm；未成林造林地面積為195.6hm2，占0.14%；跡地面積為417.7hm2，占0.29%，其中采伐跡地3.9hm2，火燒跡地413.7hm2；宜林地面積為2173.8hm2，占1.52%，其中造林失敗地17.9hm2、規(guī)劃造林地1859.9hm2、其它宜林地296.1hm2。

2.5 林分起源情況

全縣公益林林木資源面積142849.0hm2。天然林資源面積為125115.13hm2，占公益林林木資源面積的89.20%。其中：國家級33249.67hm2，占天然林面積的26.58%；省級91865.47hm2，占73.42%。人工林資源面積為15142.40hm2，占公益林林木資源面積的10.80%。其中國家級3275.40hm2，占人工林面積的21.63%；省級11867.00hm2，占78.37%。

2.6 分權(quán)屬情況

（1）按林地所有權(quán)分。全縣公益林林地所有權(quán)以集體為主，集體面積134939.53hm2，占公益林總面積的94.46%；國有面積7909.47hm2，占公益林總面積5.54%。

（2）按林木使用權(quán)分。全縣公益林林木使用權(quán)以集體為主，集體面積82849.07hm2，占公益林總面積的58.00%；個人面積51916.67hm2，占36.34%；國有7908.60hm2，占5.54%；其它174.67hm2，占0.12%。

3 青田縣公益林存在問題

3.1 部分林分結(jié)構(gòu)不合理，防護功能有待提高

在全縣公益林防護效果良好、林分質(zhì)量優(yōu)秀的同時，林業(yè)部門注意到有部分林分遭到了病蟲害襲擊后，演替成為單一群落，部分林相冬季效果較差，而且呈現(xiàn)出分布不均、效果不強的現(xiàn)狀。同時，該部分的森林群落結(jié)構(gòu)層次較為簡單，總體生態(tài)防護效果較差，和青田縣當前的生態(tài)景觀、生態(tài)功能、生態(tài)防護效果沒有形成配套。

3.2 社會重視不足，管理有待加強

通過18 年的建設(shè)，青田縣的生態(tài)公益林建設(shè)取得了較好的效果，但生態(tài)公益林社會重視還不夠，由于缺乏宣傳等諸多因素的影響，個別村干部認識不到位，對于生態(tài)公益林建設(shè)只停留在林業(yè)部門的建設(shè)表面，有些部門即使有護林員，但經(jīng)營管理困難，工作難以落實，護林工作有點沒有面的現(xiàn)象依然突出，部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身情況，將部分林分并入了重點生態(tài)公益林管護范圍，但由于公益林管護屬性的特性，達不到當前經(jīng)濟、社會的主流認同，只能較多地在林業(yè)部門的體系內(nèi)開展生態(tài)公益林的管理工作。同時，由于生態(tài)公益林上需要開展年度撫育更新，林分監(jiān)測等建設(shè)工作開展是到位了，后續(xù)的監(jiān)測管護工作還需要進一步努力。

3.3 公益林補償制度尚需改善

全縣大部分森林被區(qū)劃為生態(tài)功能后，經(jīng)營活動受到限制，除森林內(nèi)必要的撫育管理措施外，主要森林的采伐被停止。原有的利用采伐獲得收入的集體和個人，收入也受到了影響。雖然從2004 年起按照生態(tài)效益補償標準開展補償，而且補償標準逐次提高，每年都有財政的大量資金投入效益補償，資金已達到600 元/hm2。由于補償資金較少，除管護人員工資和對應的森林資源管護、林分監(jiān)測、防治防護等幾項費用之外，村級集體得到的補償資金較為有限，導致村民對于重點生態(tài)公益林管護不重視。尤其是經(jīng)濟條件較弱的村鎮(zhèn)，對于生態(tài)公益林的管護更是流于表面，很難有充足的資金開展公益林的管護、病蟲害、防火更新等。生態(tài)公益林的補償制度還有待進一步的改善。

3.4 護林員總體隊伍水平不高

由于重點生態(tài)的自身屬性問題，我們主要采取護林員固定管護片區(qū)制度，2004 年開始，全省協(xié)同開展了公益林專職制度。但是由于資金的影響，護林員的報酬普遍不高，難以支付較高的護林員工資，保障護林行動。當前大多數(shù)護林員年紀平均年齡在60歲左右，文化程度難以適應新的形勢需要，然而在基層，文化水平高、體力好的不愿意從事相關(guān)的護林員工作，但在日常的生態(tài)公益林維護中需要大量精力投入公益林的管護防火工作，尤其是生態(tài)公益林保護工作需要開展日常巡護、保障森林火災打小打了。青田縣目前的森林護林員隊伍難以適應規(guī)模龐大的生態(tài)公益林管護需求。

4 公益林建設(shè)對策

4.1 建立健全管理制度

制度是一切管理的基礎(chǔ)，如何在生態(tài)公益林建設(shè)的制度上加以創(chuàng)新是擺在當前青田縣生態(tài)公益林建設(shè)的主要難題，借助林長制的需求，開展日常的維護巡邏督察、年度考核以及獎金激勵等，都需要形成切實可行、行之有效、上下一心的基礎(chǔ)制度。借助生態(tài)公益林資金保障制度重點解決補償資金不足的問題，利用財政轉(zhuǎn)移支付渠道保障每年不斷提高的補償資金[2-5]，通過開展宣傳，提高群眾的護林主動性，保障生態(tài)公益林的監(jiān)管和維護。利用多層次多角度的全媒體宣傳，廣泛宣傳生態(tài)公益林的重要性。利用好各種的載體，如生態(tài)文化基地、生態(tài)康養(yǎng)基地，發(fā)展生態(tài)文化，充分發(fā)揮好利用好生態(tài)公益林的生態(tài)示范效果[5-7]。

4.2 完善和健全生態(tài)公益林補償制度

生態(tài)公益林補償制度作為青田縣生態(tài)公益林管理中極為重要的一部分，如何讓其發(fā)揮好核心作用，發(fā)揮好主體作用，是擺在我們當前的重要課題，部署好、發(fā)揮好生態(tài)公益林的補償機制，是重中之重，保障群眾在對生態(tài)效果的認同上、認可上，有了全局性的認識。才能夠徹底改變生態(tài)森林、生態(tài)效果被無償使用，森林經(jīng)營者、維護者只有投入無回報的尷尬境地。同時在審計上計算生態(tài)公益補償?shù)耐瑫r，適當?shù)亻_展市縣級公益林的劃定、給予適當補充，對于生態(tài)公益林占比大的經(jīng)濟條件薄弱村，進行縣級財政的相對補充，同時開展生態(tài)公益林在相關(guān)村鎮(zhèn)的進一步整合，并開展政策性補償和定向范圍的勞務補償政策，形成多重經(jīng)濟補償，將生態(tài)效益進一步轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益，進一步落實到村民本身、落實到生態(tài)公益林建設(shè)的實處[8-9]。

4.3 加強護林員隊伍建設(shè)

護林員在生態(tài)公益林維護中發(fā)揮著極為重要的核心作用。護林員自身的素質(zhì)直接關(guān)系到生態(tài)公益林隊伍的戰(zhàn)斗力，如何建設(shè)一支強有力的護林員隊伍，一直是青田縣生態(tài)公益林建設(shè)的重要難題。整合現(xiàn)有資源不斷開展護林員的培訓，同時提高護林員的準入門檻，在現(xiàn)有護林員隊伍的基礎(chǔ)上，將護林員平均年齡控制在60 周歲以下。對于身體素質(zhì)，更要開展從嚴從緊的年度體檢工作，保障相關(guān)護林員工作的順利進行。借助當前的護林員專用手機傳遞巡護信息，及時建立起森林資源的日常維護監(jiān)管數(shù)據(jù)庫體系，同時通過APP 掌握護林員的出勤情況，加強護林員日常的巡護監(jiān)管。開展系統(tǒng)培訓，不斷提高整體隊伍水平，建立起適合青田本地的護林員綜合考核制度。做到月度考核和年度考核相結(jié)合，年度生態(tài)效益跟年度質(zhì)量體系相結(jié)合，真正建立起一支能夠切實維護生態(tài)公益林管護效果，提高生態(tài)公益林管護效益的管護隊伍，同時也要不斷爭取提高護林員的總體工資水平，保障工作積極性[10]。

4.4 建立起適合本地的生態(tài)公益林管理模式

采用森林資源“一張圖”管理生態(tài)公益林開始成為公益林建設(shè)的重要保障，但是現(xiàn)有的模式落地到現(xiàn)場，仍然顯得傳統(tǒng)、滯后。在重要的生態(tài)公益林建設(shè)中，往往采用自主管護為主，專業(yè)管護為輔。建立適合青田生態(tài)公益林的管理模式，就需要針對當前的問題，針對現(xiàn)有不足開展在林長制框架下的一系列生態(tài)公益林管理模式創(chuàng)新，對于青田縣的生態(tài)公益林制度進行進一步的優(yōu)化，同時參照附近縣區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗，對本縣的生態(tài)公益林建設(shè)制度建設(shè)開展進一步的提升。

4.5 優(yōu)化生態(tài)公益林資金渠道

當前，青田縣四大領(lǐng)域重點工作項目資金缺口較大，生態(tài)公益林管護難度也隨之加大。生態(tài)公益林建設(shè)的同時也要逐步開放利用生態(tài)公益林開展森林生態(tài)旅游，發(fā)展當?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢，吸引工商資本投入，大力發(fā)展森林旅游項目。使得周圍群眾享受到生態(tài)公益林建設(shè)的優(yōu)勢，對維護生態(tài)公益林、建設(shè)生態(tài)公益林更有動力。

4.6 加強監(jiān)督保障資金發(fā)放

青田縣林業(yè)部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)定，逐步完善生態(tài)公益林的管護制度，落實好資金保障制度，在日常和年度開展不定時督查，維護好林農(nóng)權(quán)益，堅持公平、公正、公開，建立專款專用、定期督查方式，建立起村定清冊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、林業(yè)局雙重審核，縣財政局共同監(jiān)管，第三方不定期開展績效評價綜合管理資金模式，并采用大數(shù)據(jù)開展雙隨機抽查，確保資金發(fā)放到位。