羅亞娟，陳阿江

(1.湖州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 湖州 313100；2.河海大學(xué) 社會學(xué)系，南京 211100)

一、導(dǎo)言

近年來，全國環(huán)境治理呈現(xiàn)出總體性改善與空間結(jié)構(gòu)性不均衡并存的格局。一方面，政府高度重視環(huán)境治理，生態(tài)文明制度體系日趨完善，環(huán)保高壓成為發(fā)展新常態(tài)，環(huán)境質(zhì)量獲得總體性改善；另一方面，從空間結(jié)構(gòu)的角度看，區(qū)域間環(huán)境污染狀況出現(xiàn)了“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。雖然一部分省市環(huán)境治理成效突出，但另一些地區(qū)工業(yè)污染有所加重，污染問題在不同區(qū)域間此消彼長，并未得到根本性解決。究其緣由，污染企業(yè)的區(qū)際轉(zhuǎn)移是一個不容忽視的重要原因。

污染企業(yè)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移是一個基本事實(shí)?；诋a(chǎn)業(yè)集中率等指標(biāo)考察污染產(chǎn)業(yè)分布的時空結(jié)構(gòu)，2000年以來多數(shù)污染產(chǎn)業(yè)的省域分布呈現(xiàn)出從集中到分散、從東部省份向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的總體特征[1]。重、中、輕度污染產(chǎn)業(yè)均發(fā)生不同程度的轉(zhuǎn)移，其中重污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)入地相對分散，具有去中心化的特征，中度及輕度污染產(chǎn)業(yè)的輸入地相對集聚，中部地區(qū)是主要的輸入地[2]。在江蘇省，污染企業(yè)從蘇南向蘇北轉(zhuǎn)移已持續(xù)多年。

污染企業(yè)遷移問題何以發(fā)生？理解污染企業(yè)遷移問題發(fā)生的社會機(jī)制，是有效應(yīng)對這一問題的基本前提。國外關(guān)于污染企業(yè)遷移形成的污染避難所假設(shè)、生態(tài)不平等交換理論及公害輸出論等重要理論框架，對中國發(fā)生的污染企業(yè)遷移問題雖有一定的解釋力但總體有限。

本研究基于本土經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建“空間失范”解釋框架，用以闡釋污染遷移問題的社會邏輯。失范概念來自涂爾干的社會失范理論。涂爾干觀察到，在急劇的社會變遷期，社會規(guī)范的變革跟不上經(jīng)濟(jì)分化和社會重組的速度，從而出現(xiàn)新舊規(guī)范的差異、沖突、混亂以及有效規(guī)范缺場的現(xiàn)象。因此，他將失范界定為社會變革期舊有社會規(guī)范喪失其影響力，而新規(guī)范又沒有形成的狀況[3]。事實(shí)上，涂爾干所闡述的失范是時序性的，是在包括中國在內(nèi)的世界各國現(xiàn)代化過程中普遍存在的現(xiàn)象。中國因地域廣大，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會文化具有顯著的差異性，因此還存在空間性的規(guī)范差異。我們認(rèn)為,這種空間性的規(guī)范差異，是理解環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的重要視角,因此，在涂爾干失范概念的基礎(chǔ)上，提出“空間失范”這一拓展性概念，以解釋污染企業(yè)遷移現(xiàn)象。所謂空間失范是指不同地區(qū)社會規(guī)范存在差異、沖突，從而造成某一社會領(lǐng)域規(guī)制失效的情形。

在污染企業(yè)遷移問題上，空間失范主要表現(xiàn)為企業(yè)遷出地與遷入地的產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境監(jiān)管兩方面的空間性差異。產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)、布局等多方面內(nèi)容，對污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定也包含于其中。環(huán)境監(jiān)管規(guī)范是政府部門為保障環(huán)境質(zhì)量設(shè)置的專門性規(guī)范，內(nèi)容涉及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任主體及權(quán)責(zé)范圍、環(huán)境監(jiān)管手段等。產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范及環(huán)境監(jiān)管規(guī)范均包括國家及地方標(biāo)準(zhǔn)兩個層面。理論上地方標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置需以國家標(biāo)準(zhǔn)為參照，一般不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)實(shí)中地方標(biāo)準(zhǔn)可能高于國家標(biāo)準(zhǔn)，也可能低于國家標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)間的文本規(guī)范常常存在顯著的差異。另一方面，文本規(guī)范與實(shí)踐規(guī)范相分離的現(xiàn)象時常發(fā)生[4]，即使地區(qū)間文本規(guī)范是一致的，實(shí)踐性的規(guī)范也可能存在差異。環(huán)境規(guī)范的這種空間結(jié)構(gòu)性差異，于污染企業(yè)而言意味著不同的生存及贏利空間，直接影響污染企業(yè)經(jīng)營者對生存地的選擇。

本研究以“空間失范”為分析框架，基于經(jīng)驗(yàn)材料回答兩個問題。其一，產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境監(jiān)管規(guī)范的空間失范，分別是如何為污染企業(yè)遷移提供社會空間的？其二，追根溯源，環(huán)境規(guī)制層面空間失范的社會根源是什么？在具體的闡述中，筆者以蘇南地區(qū)的J縣(1)本文將縣級及以下行政區(qū)和企業(yè)作匿名處理。本文探討一般性、普遍性的社會現(xiàn)象及理論命題，而不拘泥于案例的個體性特征。為企業(yè)遷出地代表，以蘇北地區(qū)的X縣為企業(yè)遷入地代表。21世紀(jì)初至今，蘇南與蘇北是國內(nèi)污染企業(yè)遷移問題較為集中和典型的地區(qū)之一，J縣是典型的污染企業(yè)遷出地，X縣則是典型的污染企業(yè)遷入地。本文的經(jīng)驗(yàn)資料主要來源于筆者長期以來關(guān)于工業(yè)污染及遷移問題的調(diào)研。

二、“南禁北引”：產(chǎn)業(yè)政策的空間差異

產(chǎn)業(yè)政策是決定污染產(chǎn)業(yè)在特定區(qū)域生存及發(fā)展空間大小的重要規(guī)范。雖然在理想層面上各地通常都希望發(fā)展清潔的高端產(chǎn)業(yè)，但在實(shí)踐層面地方政府定位區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策需要基于地方發(fā)展階段、市場信息、產(chǎn)業(yè)鏈中的勞動分工地位等因素作研判，地方主政官員作為政策制定者其環(huán)境意識及產(chǎn)業(yè)偏好也不可避免地?fù)诫s其中。不同區(qū)域地方政府在產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃中對污染產(chǎn)業(yè)的態(tài)度因之有所不同，污染企業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移的社會空間也由此生成。

21世紀(jì)初，在蘇南、蘇北地區(qū)差異性產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，化工企業(yè)大量北遷。江蘇省是化工大省，2004年全國第一次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，全國化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)法人單位數(shù)7.98萬，江蘇省的同類法人單位數(shù)高達(dá)1.28萬，占全國1/6還多，在全國各省份中位居第一。(2)數(shù)據(jù)來源： http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/1jp/indexch.htm。在江蘇省內(nèi)，化工企業(yè)最初大多集中于蘇南。得益于上海經(jīng)濟(jì)的輻射以及上?！靶瞧谔旃こ處煛钡募夹g(shù)幫扶，蘇南化工產(chǎn)業(yè)自20世紀(jì)80年代便開始蓬勃發(fā)展。20世紀(jì)90年代，伴隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制，蘇南化工產(chǎn)業(yè)快速擴(kuò)張，在帶動經(jīng)濟(jì)騰飛的同時也造成嚴(yán)重的污染問題。20世紀(jì)90年代末及21世紀(jì)初，蘇南地區(qū)的工業(yè)污染問題已非常嚴(yán)峻，因污染引發(fā)的社會沖突層出迭見。

在此背景下，2000年以來J縣及其周邊地區(qū)地方政府開始自主地規(guī)范化工產(chǎn)業(yè)，化工產(chǎn)業(yè)政策日趨嚴(yán)格。2004年，J縣所隸屬的無錫市出臺江蘇省內(nèi)第一本規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)書《無錫市制造業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄》，明確地方產(chǎn)業(yè)取舍的基本原則，將高污染風(fēng)險的化工項(xiàng)目列入禁止發(fā)展類。2006年，無錫市地方政府出臺更為明晰、嚴(yán)格的化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，將所有化工項(xiàng)目列入限制發(fā)展及禁止發(fā)展類，增設(shè)化工企業(yè)投資額門檻，全市范圍內(nèi)嚴(yán)禁新建一次性固定資產(chǎn)投資額在3000萬元以下的任何化工企業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策遠(yuǎn)高于同時段的國家標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。2006年底，無錫市依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策對化工產(chǎn)業(yè)實(shí)施深度整治，對全市2955家化工企業(yè)逐一排查，將1942家污染重、技術(shù)落后的規(guī)下企業(yè)列入關(guān)閉名單，淘汰率高達(dá)65.7%。

表1 2006年無錫市與國家化工產(chǎn)業(yè)政策對比

表2 J縣及X縣化工產(chǎn)業(yè)政策對比

在無錫下轄的部分市縣，化工產(chǎn)業(yè)政策的嚴(yán)格程度及化工企業(yè)整治力度甚至超出了無錫市設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。在J縣，自2003年初便對農(nóng)藥生產(chǎn)、染料及染料中間體生產(chǎn)等項(xiàng)目采取一律不予批準(zhǔn)的態(tài)度。(3)資料來源：《J縣人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的意見》(J政發(fā)〔2003〕13號)。自2005年起便已禁止新建一次性固定投資額在5000萬元以下的化工企業(yè)。(4)資料來源：《J縣重視環(huán)境改造提升城市競爭力》，http://www.js.chinanews.com/news/2005/2005-10-18/1/16145.html，2019年9月15日。污染重、能耗高的中小型化工企業(yè)在J縣幾無生存空間。

同時段的X縣及其周邊地區(qū)是另一番景象，化工是各市縣競相鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在擁有江蘇省最長海岸線、最大沿海灘涂、最廣海域面積的鹽城市，近海環(huán)境容量被地方政府看作發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。鹽城市政府在“十五”規(guī)劃(2001—2005年)中將化工確立為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2002年至2003年，在鹽城市下轄區(qū)縣中，包括X縣在內(nèi)相繼成立了7家大型化工園區(qū)，以蘇南等地化工企業(yè)為招商目標(biāo)。

X縣政府表現(xiàn)出以“化工立縣”的強(qiáng)烈愿望。在該縣“十一五”規(guī)劃(2006—2010年)中，地方政府明確提出將以優(yōu)惠的政策激勵化工產(chǎn)業(yè)的集聚和擴(kuò)張，降低門檻及投資成本，力爭在“十一五”末化工產(chǎn)業(yè)新增固定資產(chǎn)投入40億元以上、化工產(chǎn)品主營業(yè)務(wù)收入達(dá)100億元、利稅達(dá)10億元、經(jīng)濟(jì)總量占全縣25%以上，使化工成為全縣最大的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。(5)①② 參見《X縣經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》2008年01期。實(shí)際上，到“十一五”末，各項(xiàng)指標(biāo)已超出預(yù)期，2010年X縣化工產(chǎn)品主營業(yè)收入達(dá)到141.4億元、利稅為18.2億元，分別占全縣規(guī)模的53.8%、58.0%，成為X縣第一支柱產(chǎn)業(yè)[5]。

在如此產(chǎn)業(yè)定位下，X縣化工產(chǎn)業(yè)政策的一系列具體規(guī)范相比蘇南形成明顯的“洼地”效應(yīng)。將X縣化工產(chǎn)業(yè)政策與J縣作對比可直觀地看到諸多差異：其一，農(nóng)藥、染料及醫(yī)藥中間體等2003年在J縣便被列為一律不批范圍的重污染化工項(xiàng)目，直到2006年仍被X縣政府作為化工行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向。(6)①② 參見《X縣經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》2008年01期。其二，在投資規(guī)模準(zhǔn)入層面，雖然省政府在相關(guān)化工產(chǎn)業(yè)政策文件中要求蘇北地區(qū)禁止新建單個項(xiàng)目一次性固定投資額在2000萬元(不含土地費(fèi)用)以下的所有化工項(xiàng)目，但實(shí)踐中X縣實(shí)行“大中小項(xiàng)目一起上”，部分化工項(xiàng)目的投資額在500萬～1000萬元之間，低于省定標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于J縣的地方標(biāo)準(zhǔn)。其三，在環(huán)評審批及“三同時”驗(yàn)收等環(huán)境準(zhǔn)入重要環(huán)節(jié)的規(guī)制上，與J縣從高從嚴(yán)原則相比，X縣呈現(xiàn)出松弛、失守的特征。地方環(huán)保局處于一個較為尷尬的境地，對污染企業(yè)的審批和驗(yàn)收受到干擾，對不符合環(huán)境準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目不能予以否決。許多存在高污染風(fēng)險的化工項(xiàng)目在沒有獲得環(huán)保許可證、試生產(chǎn)許可證或者并沒有通過試生產(chǎn)驗(yàn)收便開始正式生產(chǎn)。地方環(huán)保局的工作人員將這一情況稱作“邊上車邊買票”。

X縣化工產(chǎn)業(yè)政策以及準(zhǔn)入機(jī)制不完善的情形并非個例，蘇北大部分地區(qū)存在與此類似的情形。為規(guī)制這一問題，江蘇省專門發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)蘇北地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入管理的通知》(蘇環(huán)委〔2006〕11號)，批評蘇北地區(qū)“擅自降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻，出臺違背環(huán)保法律法規(guī)的所謂‘優(yōu)惠’政策，使得一些不符合產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目借機(jī)轉(zhuǎn)移”，要求蘇北地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策、嚴(yán)格設(shè)立項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件。

蘇南與蘇北在化工產(chǎn)業(yè)政策上“南禁”而“北引”，形成了空間失范的格局，為污染企業(yè)的遷移創(chuàng)造了特定的社會空間。倘若地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范不存在如此顯著的差異，在各地污染產(chǎn)業(yè)政策普遍嚴(yán)格的情景下，一些有能力轉(zhuǎn)型的企業(yè)則會考慮就地轉(zhuǎn)型升級而不是遷移，另一些污染嚴(yán)重但沒有能力轉(zhuǎn)型的企業(yè)則將被淘汰出局。

三、“南透北捂”：環(huán)境監(jiān)管的空間差異

環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度小則影響到企業(yè)的贏利水平、大則影響企業(yè)的生存狀況。對大部分技術(shù)落后的小型污染企業(yè)而言，如果做到達(dá)標(biāo)排放，則可能無利可圖。對一部分中大型污染企業(yè)而言，環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度則會影響其市場競爭力，如果這些企業(yè)相比同行競爭對手處于環(huán)境監(jiān)管更松的地區(qū)，則可能在成本及贏利上獲得更強(qiáng)勁的競爭力。因此，地方環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度往往是企業(yè)制定遷移決策時重點(diǎn)考慮的因素。如果地區(qū)間環(huán)境監(jiān)管差別較大，則可能引發(fā)污染企業(yè)遷移。環(huán)境信息機(jī)制是否健全，是影響地方環(huán)境監(jiān)管效力的重要因素。行政監(jiān)管、社會監(jiān)管以及市場監(jiān)管是當(dāng)前中國環(huán)境監(jiān)管體系中互為補(bǔ)充的三個重要方面。實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管，需要政府、社會及市場三方形成合力，這又在較大程度上取決于環(huán)境信息機(jī)制的完善程度。地方政府居主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)排污單位污染物排放的監(jiān)督檢查及環(huán)境行政處罰，掌握最權(quán)威的企業(yè)環(huán)境信息。公眾、媒體等主體以及市場主體對污染企業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)管，在信息獲取渠道上對地方政府有較強(qiáng)的依賴。

21世紀(jì)初以來，蘇南與蘇北地區(qū)在環(huán)境監(jiān)管層面也存在顯著的不同。在J縣，地方政府總體而言較為重視環(huán)境監(jiān)管，不斷探索完善環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的路徑，以促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管效能的提升。在X縣，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管尚未進(jìn)入政府核心工作范圍，環(huán)境監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)失衡、監(jiān)管機(jī)制建設(shè)滯后等問題普遍存在。在環(huán)境信息公開上，大相徑庭的“J縣經(jīng)驗(yàn)”及“X縣經(jīng)驗(yàn)”較為直觀地展現(xiàn)了蘇南與蘇北地區(qū)環(huán)境監(jiān)管上的鮮明差異。

2002年，J縣主政官員敏銳地察覺到公開企業(yè)環(huán)境行為信息對提升環(huán)境監(jiān)管效能的效應(yīng)，積極響應(yīng)省政府號召，將建立企業(yè)環(huán)境行為信息公開化制度納入當(dāng)年縣長環(huán)保工作目錄核心內(nèi)容，率先推行該項(xiàng)制度。J縣出臺《J縣企業(yè)環(huán)境行為公開化制度實(shí)施辦法(暫行)》，將企業(yè)的環(huán)境行為量化為分值，從高到低劃分為5個等級：綠色、藍(lán)色、黃色、紅色以及黑色。將達(dá)標(biāo)排放、民眾上訪等11項(xiàng)內(nèi)容作為評價企業(yè)環(huán)境行為的核心指標(biāo)。企業(yè)環(huán)境行為評定結(jié)果由J縣環(huán)保局通過政府網(wǎng)站、J縣電視臺、J縣日報等媒體平臺向社會公布。

企業(yè)環(huán)境行為信息公開化和透明化，解決了過去環(huán)境信息在企業(yè)、政府、公眾之間分布不對稱的問題。環(huán)境信息越充分，公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益的可能性及有效性越高。企業(yè)環(huán)境行為信息的公開，為污染企業(yè)周邊社區(qū)向問題企業(yè)施壓提供了依據(jù)。J縣政府對公眾參與環(huán)境監(jiān)管持開放態(tài)度，在公開企業(yè)環(huán)境行為的同時，采取一系列措施動員公眾力量參與環(huán)境監(jiān)管。例如，推動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建由普通民眾及老黨員等人員組成的環(huán)保巡查志愿者隊(duì)伍，每日巡查企業(yè)是否存在偷排行為。再如，推動工業(yè)村成立村環(huán)保辦，將農(nóng)村社區(qū)民眾力量吸納進(jìn)環(huán)境監(jiān)管組織體系之中，形成“縣環(huán)保局—環(huán)保分局—鎮(zhèn)環(huán)保所—村環(huán)保辦”四級環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)。公眾的參與對政府環(huán)境監(jiān)管起到重要的補(bǔ)充作用，有利于減輕地方環(huán)境監(jiān)管部門的負(fù)擔(dān)，也有助于地方政府獲得并向社會公布更為全面的企業(yè)環(huán)境行為信息。公眾與政府之間因之形成了良性互動。

環(huán)境信息公開亦為相關(guān)市場主體的投資決策提供根據(jù)，使市場主體與地方政府形成監(jiān)管合力。企業(yè)環(huán)境行為信息公開化制度實(shí)施后，J縣各銀行“看色”放貸，對黑色、紅色及黃色企業(yè)的放貸持較為審慎的態(tài)度，黑色、紅色及黃色企業(yè)增加貸款，均需向銀行提供由環(huán)保局簽署認(rèn)可技術(shù)改造或整改達(dá)標(biāo)的文件[6]。具有不良環(huán)境行為的黑色、紅色、黃色企業(yè)因此面臨資金鏈危機(jī)。

可見，基于企業(yè)環(huán)境行為公開化制度的實(shí)施，以及地方政府主動納入公眾力量參與環(huán)境監(jiān)管的努力，J縣地方政府與社會公眾、相關(guān)市場主體形成協(xié)同監(jiān)管的格局。政府、企業(yè)周邊社區(qū)力量、市場力量的合力監(jiān)管，對促成污染企業(yè)環(huán)境自律起到了積極作用。為避免被強(qiáng)制關(guān)?；蛘咭?yàn)榕c公眾的沖突、信貸危機(jī)等原因難以為繼，絕大部分企業(yè)環(huán)境行為評價等級不高的企業(yè)努力“摘帽”，改善環(huán)境行為，向“綠色”企業(yè)轉(zhuǎn)化。

在J縣地方政府致力于環(huán)境信息公開化、透明化的同時，X縣地方政府卻竭力阻礙環(huán)境信息向社會公眾的傳播，對社會參與環(huán)境監(jiān)管持排斥、提防態(tài)度。2007年“11·27”重大爆炸事件發(fā)生后，X縣委縣政府阻止媒體進(jìn)入是典型的事例。2007年11月27日，自浙江臺州遷移而來的一家化工企業(yè)發(fā)生爆炸。事發(fā)后，X縣委宣傳部迅速啟動突發(fā)事件新聞宣傳工作應(yīng)急預(yù)案，安排記者住在統(tǒng)一的接待點(diǎn)，派駐政府工作人員每天24小時掌握記者行蹤，規(guī)定記者未經(jīng)地方宣傳部門同意不得進(jìn)入采訪拍照，在事故現(xiàn)場派駐政府工作人員晝夜巡邏、堅(jiān)決勸阻記者私自采訪，X縣還將其總結(jié)為“X縣經(jīng)驗(yàn)”。

從X縣委縣政府對媒體的“嚴(yán)防死守”，可窺見其不愿將環(huán)境信息傳播至公眾、不愿將企業(yè)環(huán)境行為及政府環(huán)境監(jiān)管置于社會監(jiān)督之下的基本態(tài)度。地方政府牢牢“捂”住環(huán)境信息，使得公眾及媒體因?yàn)槿狈τ行У沫h(huán)境信息對污染者的監(jiān)管、對環(huán)境執(zhí)法者的監(jiān)管大打折扣，相關(guān)市場主體通過投資決策對污染者的間接監(jiān)管也無從發(fā)生。

綜上可見，環(huán)境信息公開機(jī)制是否健全，直接影響地方環(huán)境監(jiān)管體系的完備程度、環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度。雖然在文本規(guī)范的層面，2007年國家環(huán)?？偩值谝淮尉謩?wù)會議通過《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，開啟中國環(huán)境信息公開的法制化，但在地方實(shí)踐層面，基于J縣與X縣的對比可以看到公眾等主體能否獲得充分的環(huán)境信息取決于地方政府的態(tài)度。J縣與X縣“南透”而“北捂”，地方實(shí)踐性規(guī)范差別較大。在X縣周邊一些地區(qū)，對環(huán)境信息的“捂”不僅針對公眾，甚至發(fā)生在政府環(huán)境監(jiān)管體系內(nèi)部，比如規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對企業(yè)實(shí)施檢查必須由分管縣長批準(zhǔn)獲得《準(zhǔn)檢證》后方可進(jìn)行。此類做法，無疑為企業(yè)違法排污營造出空間。

污染產(chǎn)業(yè)政策上“南禁北引”，環(huán)境監(jiān)管層面“南透北捂”，兩個層面的空間失范相疊加，刺激大量在蘇南生存及獲利空間受壓縮的污染企業(yè)遷向蘇北。這些企業(yè)進(jìn)入蘇北地區(qū)后，因?yàn)楸O(jiān)管相對松弛造成更為嚴(yán)重的環(huán)境及社會問題。2018年國家安監(jiān)總局通報的蘇北五市具有重大安全隱患的化工企業(yè)中，有1/3的企業(yè)其大股東均來自蘇南。2019年X縣發(fā)生的造成巨大損失的“3·21”特大爆炸事故，肇事企業(yè)也正是由J縣遷移而來的。

四、空間失范的成因分析

(一)環(huán)境容量之辯

進(jìn)入21世紀(jì)以來，環(huán)境容量在蘇南、蘇北的地方官員口中儼然已成為一個熱門詞匯。“環(huán)境容量已接近飽和”，是蘇南各地官員面對媒體談及地方環(huán)境治理時頻繁使用的一句話。就我們比較的案例縣看，J縣并不天然地比X縣環(huán)境容量小，只是污染累積更為嚴(yán)重。不過這不意味著高污染風(fēng)險的企業(yè)不能在此生存。歐洲萊茵河畔保留大型化工和醫(yī)藥企業(yè)的事實(shí)說明，環(huán)境容量似乎與產(chǎn)業(yè)布局無必然關(guān)系。歐洲總體上比蘇南、上海更為發(fā)達(dá)，但拜耳、巴斯夫等著名的大型化工和醫(yī)藥企業(yè)就在萊茵河畔，在嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)范規(guī)制之下，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)流程的再循環(huán)及廢物零排放。

在蘇北地區(qū)，“環(huán)境容量大”是地方官員招商引資的招牌。X縣在外地化工企業(yè)遷入之前，工業(yè)總體上不發(fā)達(dá)，化工類企業(yè)較少，已有的污染物累積量相比蘇南較少。此外，X縣東臨大海，似乎比一般的地方更有條件“藏垢納污”。但事實(shí)上，如果化工企業(yè)不受約束地排放污染，即使一個縣域只有一家小化工企業(yè)，也足以讓該縣大部分地區(qū)遭受危害。在2009年江蘇鹽城的“2·20”事件中，一家小微企業(yè)的污水偷排使鹽城市整個亭湖及鹽都兩區(qū)民眾無水可喝。

誠然，環(huán)境容量是一個科學(xué)概念，但如何恰當(dāng)?shù)厥褂眠@一概念，恰恰是一種社會選擇。假如在某縣范圍內(nèi)理論上可以有一萬噸的COD排放量，然而，企業(yè)只是一個點(diǎn)位，理論上一萬噸的COD排放量很難均衡分布在全縣范圍內(nèi)，因此從實(shí)踐層面看，環(huán)境容量是沒有實(shí)際意義的。另外，像有些污染物，如重金屬等具有累積效應(yīng)，原則上應(yīng)該是零排放的，因而環(huán)境容量的意義也十分有限。

(二)經(jīng)濟(jì)政治動因

環(huán)境規(guī)制上的空間失范，與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異存在重要關(guān)聯(lián)。承接污染企業(yè)遷移的地區(qū)一般也是經(jīng)濟(jì)水平相對落后的地區(qū)，與企業(yè)遷出地之間有顯著的經(jīng)濟(jì)差距。以X縣為例，在大量承接蘇南企業(yè)前，X縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，工業(yè)貧弱，與J縣相比差距懸殊。2000年，X縣國內(nèi)生產(chǎn)總值為21億元，工業(yè)總產(chǎn)值僅22.1億元，財政收入0.9億元。J縣國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、財政收入分別高出X縣307.0億元、162.2億元、24.1億元。隨著時間推移，南北兩縣的經(jīng)濟(jì)差距在持續(xù)擴(kuò)大(見下頁表3)。

“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”[7]。地方政府對促進(jìn)工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長既有強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，同時也面臨著自上而下的經(jīng)濟(jì)政績考核壓力。一方面，地方政府自身的運(yùn)行，回應(yīng)教育、醫(yī)療等各種民生需求，促進(jìn)民眾充分就業(yè)，都對地方政府提出發(fā)展工業(yè)、增加稅源的要求。另一方面，在以“政經(jīng)一體化”[8]為特征的“壓力型體制”[9]之下，地方政府需要應(yīng)對以經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增速為中心的政績考核壓力，與周邊同級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭的壓力，在“晉升錦標(biāo)賽”[10]中保障自身的政治前途。同時地方政府還面臨一些現(xiàn)實(shí)困境：本地工業(yè)基礎(chǔ)落后，受本地資本、人才、市場、信息等一系列因素的制約，本地工業(yè)很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破。如此情境下，引入先發(fā)地區(qū)壓縮淘汰的化工企業(yè)則是工業(yè)快速發(fā)展的捷徑，故而地方政府為這些企業(yè)留出了發(fā)展空間。在X縣“十五”計(jì)劃中，可清楚地看到X縣政府承接外來企業(yè)、擴(kuò)大工業(yè)稅源的發(fā)展思路。

表3 J縣與X縣重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)同樣面臨著很大的經(jīng)濟(jì)增長壓力。上級政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保持“領(lǐng)跑”給予很高的期望。先發(fā)地區(qū)需要把握時機(jī)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新興產(chǎn)業(yè)，保持競爭優(yōu)勢。在J縣“十五”計(jì)劃中，地方政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)加快工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)筑新的競爭優(yōu)勢的急迫性，并在接下來的實(shí)踐中強(qiáng)勢推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的淘汰和改造提升。對高污染風(fēng)險企業(yè)的壓縮和淘汰正是在此過程中發(fā)生的。

為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)考核壓力，蘇南與蘇北地區(qū)還形成一種以經(jīng)濟(jì)共贏為目標(biāo)的企業(yè)轉(zhuǎn)移。為避免出現(xiàn)壓縮高污染風(fēng)險企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)大幅下滑，而新興產(chǎn)業(yè)又未能獲得快速發(fā)展的局面，蘇南一些市縣采取在本地保留公司總部、將在本地相對嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)范下沒有生存余地的生產(chǎn)線遷往蘇北地區(qū)設(shè)立子公司的做法，通過向分公司購買產(chǎn)品再出售的形式，使得企業(yè)對兩地GDP增長都做出貢獻(xiàn)。同時，兩地政府均為企業(yè)減稅，以保證企業(yè)生存。

(三)地域社會文化心態(tài)

蘇南與蘇北之“南北”，具有豐厚的歷史文化意涵，兩地官員及民眾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化的社會文化心態(tài)差別較大，對污染企業(yè)的容忍度因之不同，影響到“南北”環(huán)境規(guī)范差異的生成。

蘇北地區(qū)環(huán)境規(guī)范的設(shè)置相比蘇南更為寬松，與當(dāng)?shù)鼐哂袣v史淵源的社會性焦慮亦有關(guān)聯(lián)。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、趕超蘇南，蘇北地區(qū)從官方到民間具有一種獨(dú)特的社會心態(tài)，其源頭可追溯到歷史上蘇北地區(qū)的貧困化及污名化際遇。以黃河奪淮為歷史開端，蘇北地區(qū)遭遇數(shù)百年災(zāi)難，水系變遷，農(nóng)耕系統(tǒng)遭到破壞，鹽場衰敗，使得這一地區(qū)從繁榮富足走向貧窮。大量蘇北人被迫流向江南從事最底層的職業(yè)，被貼上“江北人”“江北佬”等標(biāo)簽，由此產(chǎn)生廣泛的生存焦慮、尊嚴(yán)焦慮。新中國成立后，雖然蘇北農(nóng)業(yè)得到恢復(fù)，但面對蘇南社隊(duì)工業(yè)的快速發(fā)展以及與蘇南的經(jīng)濟(jì)差距日益增大，蘇北人的發(fā)展焦慮有增無減[11]。深重的歷史性焦慮，使得蘇北官員及民眾具有迫切的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追趕蘇南渴求，并傾向于以蘇南為榜樣將蘇南早期高污染的工業(yè)化方式合理化，將承接蘇南污染企業(yè)轉(zhuǎn)移這樣一種急進(jìn)式的發(fā)展路徑合理化。

五、余論

從社會整體的角度看，不可能把存在污染風(fēng)險的企業(yè)全部關(guān)停，因?yàn)榇嬖诂F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，徹底杜絕有污染風(fēng)險的化工類產(chǎn)品的生產(chǎn)，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。從市場的角度看，只要產(chǎn)品有需求，就一定會有廠家去生產(chǎn)。歷年出現(xiàn)的豬肉供應(yīng)短缺問題，或許有助于我們對這個問題的反思。豬肉供應(yīng)短缺雖然是多種因素疊加的結(jié)果，但毫無疑問，它與最近幾年因環(huán)保而出現(xiàn)的禁養(yǎng)、限養(yǎng)政策有關(guān)聯(lián)。因?yàn)樨i每天都要排泄，存在污染風(fēng)險?！安粶?zhǔn)養(yǎng)豬”可以從根本上杜絕養(yǎng)豬業(yè)的污染問題。一些先富起來的縣、市，覺得本縣、本市根本沒有養(yǎng)豬的必要，從外地購買甚至從外國進(jìn)口就可以解決需求問題。誠然，一縣、一市可以出臺禁止養(yǎng)豬一類的極端政策，但如果其他地區(qū)普遍仿效，那就會造成普遍的供應(yīng)短缺。中國是一個大國，任何一類大宗產(chǎn)品自己有能力卻不生產(chǎn)而全部依賴進(jìn)口，都是不符合國情的。同理，存在污染風(fēng)險的化工類產(chǎn)品，從日常生活到工業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都需要它們，在中國這樣的大國如果杜絕有污染風(fēng)險的化工類產(chǎn)品的生產(chǎn)，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。因此，必定會有企業(yè)去生產(chǎn)諸如此類的產(chǎn)品。當(dāng)一個地區(qū)規(guī)范趨緊的時候，企業(yè)一定會尋找一個規(guī)范相對寬松的地方生存下來。

一些后發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇確有其無奈的一面。比如X縣選擇發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)，雖然不是一個優(yōu)選方案，也是發(fā)展的無奈之舉，除非選擇不發(fā)展工業(yè)，否則像蘇南化工企業(yè)的北上現(xiàn)象很難阻止。但是，地區(qū)性的規(guī)范差異恰恰是環(huán)境風(fēng)險的所在。由于大量承接先發(fā)展地區(qū)的污染企業(yè)，像蘇北這樣的后發(fā)展地區(qū)已經(jīng)成為一個化工及其他高污染風(fēng)險行業(yè)集中的地區(qū)，過去十余年間陸續(xù)爆出的震驚全國的污染事件也充分說明了這一點(diǎn)。

那么，在“大開發(fā)”與“全面關(guān)?！敝g是否可以找到有效的應(yīng)對之舉呢？首先，地方的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該更好地兼顧短期和中長期利益。地方政府通過平衡短期與中長期利益，可以抑制企業(yè)的短期行為沖動，從而避免“大開發(fā)”“大污染”再到“大關(guān)?！钡姆抢硇缘臎_動模式。其次，需要努力推進(jìn)環(huán)境信息的公開、透明機(jī)制建設(shè)。最近幾年，城市空氣質(zhì)量得到明顯改善，其中的一個重要經(jīng)驗(yàn)是，把空氣質(zhì)量的實(shí)際狀態(tài)像天氣情況一樣公開，讓市民知曉。知情是參與的第一步，也是公眾監(jiān)督的基礎(chǔ)。引進(jìn)的企業(yè)是否有污染風(fēng)險、風(fēng)險情況，其又會給當(dāng)?shù)貛碓鯓拥陌l(fā)展機(jī)遇等信息，應(yīng)讓當(dāng)?shù)厝罕娭獣圆⑴c討論，這樣有助于平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，平衡企業(yè)、政府與民眾的利益。最后，促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，是減少空間失范的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。隨著地區(qū)發(fā)展的差距逐步縮小，應(yīng)逐步建立起相同行業(yè)相同的標(biāo)準(zhǔn)并需嚴(yán)格執(zhí)行，壓縮地方“實(shí)踐規(guī)范”的空間，最終以完善的法制統(tǒng)領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。