吳 樓，云 玲

政策是一種重要的管理手段，政策在政府管理活動中具有重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。目前，政策在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、解決社會問題和進(jìn)行宏觀調(diào)控中的重要性已被世界各國的政策實(shí)踐所證實(shí)。政策所具有的導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、象征等功能為社會問題的順利解決提供了切實(shí)可行手段。[1]近年來，在國家相關(guān)體育政策的推動下，我國群眾體育事業(yè)取得了快速的發(fā)展，有效地增強(qiáng)了國民的身體素質(zhì)。冰雪運(yùn)動起源于蘇格蘭，因其所具有的競技性和文化性等特點(diǎn)深受人們的喜愛。[2]目前我國冰雪運(yùn)動無論是在競技體育層面還是在全民健身層面都存在著諸多亟待解決的問題。[3]要促進(jìn)冰雪運(yùn)動的普及和發(fā)展，政府部門必須積極制定相關(guān)冰雪運(yùn)動推廣及普及政策并付諸實(shí)踐。相關(guān)冰雪政策的出臺為冰雪運(yùn)動的推廣和普及提供了切實(shí)可行的目標(biāo)與具體的政策措施。本研究旨在從政策工具理論的研究視角出發(fā)，通過結(jié)合豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角，以定量化的方式將《“帶動三億人參與冰雪運(yùn)動”實(shí)施綱要（2018-2022年）》中所運(yùn)用的政策工具進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)。通過將《綱要》中的具體文字內(nèi)容轉(zhuǎn)化為直觀的、量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，把握《綱要》在豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角下的運(yùn)用現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）有關(guān)政策工具運(yùn)用的理論進(jìn)行討論和分析，探尋其是否存在政策工具使用的不合理之處，并給出基于政策工具理論的政策工具運(yùn)用及優(yōu)化建議，從而為后續(xù)的冰雪運(yùn)動政策的再制定及優(yōu)化提供一定的借鑒和參考。

1 政策工具分析視角的選擇

政策工具的研究范圍涉及公共管理與公共政策研究的各領(lǐng)域。[4]從廣義上說，政策工具就是一種用來實(shí)現(xiàn)一個或多個政策目標(biāo)的手段。[5]為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政府在政策的制定過程中就需要選擇合適的政策工具。[6]從荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣（E.S.Kirschen）開始，學(xué)者們嘗試從不同視角對政策工具進(jìn)行研究并對其進(jìn)行分類，從而形成了基于不同理論標(biāo)準(zhǔn)的政策工具分類體系。結(jié)合國外對政策工具分類的研究，我國學(xué)者對政策工具的分類體系也進(jìn)行了深入的研究，也提出了基于不同理論標(biāo)準(zhǔn)的分類體系，如張福成[7]、陳振明[8]、朱春奎[9]、李金珊[10]、李允杰[11]等學(xué)者。我國學(xué)者陳振明認(rèn)為，與國外眾多的政策工具分類體系相比較，豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的分類框架更具解釋力、更合理。[12]豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）根據(jù)政府介入公共物品與公共服務(wù)的程度將政策工具依次分為家庭和社區(qū)、自愿性組織、私人市場、信息和勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用費(fèi)、管制、公共事業(yè)和直接提供這十種具體類型的政策工具。通過對這十種具體化的政策工具按照政府介入的強(qiáng)制性進(jìn)行歸類，他們提出了三大類的政策工具分類體系，分別為自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具（如圖一所示）。對政策工具概念的理解有助于研究的順利進(jìn)行，國內(nèi)外學(xué)者對政策工具概念的界定上也具有不同的觀點(diǎn)。本文基于研究的需要，對政策工具概念的界定采用豪利特（Howlett）的觀點(diǎn)。[13]通過對所查閱到的與冰雪運(yùn)動政策相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，到目前為止，利用政策工具理論對冰雪運(yùn)動政策進(jìn)行文本分析研究的成果較少。通過知網(wǎng)核心數(shù)據(jù)庫所檢索篩選出的與冰雪運(yùn)動有關(guān)研究文獻(xiàn)僅見4篇，分別為臧海翔和程傳銀的《我國冰雪運(yùn)動政策工具選擇特征及優(yōu)化策略》[14]、徐向前和秦海波等作者的《基于三維政策工具框架的中國冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)劃研究》[15]、吳卅和郭靜的《政策工具視角下溫哥華冬奧會大眾身體活動促進(jìn)政策分析及啟示》[16]、宋文靜和朱旭東的《北京2022年冬奧會社會安全研究——政策工具指引下的風(fēng)險管理》[17]。通過對所收集到的4篇文獻(xiàn)進(jìn)行研究研究，發(fā)現(xiàn)其在研究視角下沒有采用過豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角，采用該分類方法進(jìn)行研究目前主要集中于其他學(xué)科領(lǐng)域。因此，本研究采用此分類方法進(jìn)行研究具有一定的創(chuàng)新性。

圖一 政策工具分類圖

2 豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）政策工具分類視角下的政策內(nèi)容編碼

本文對《綱要》的政策文本內(nèi)容所進(jìn)行的編碼依據(jù)“具體內(nèi)容-工具類型-具體工具-條款數(shù)量”進(jìn)行編碼，編碼針對的是《綱要》的全文內(nèi)容，編碼的主要依據(jù)的是根據(jù)豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）有關(guān)各類具體政策工具的闡述。在整個政策文本編碼過程中，為避免重復(fù)性編碼，把對下文內(nèi)容起總結(jié)性的標(biāo)題不進(jìn)行編碼，對包括兩個以上政策工具的條款共用一個編碼，但統(tǒng)計(jì)時分開統(tǒng)計(jì)。通過遵循以上原則對《綱要》的政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，整個編碼過程如下所示。

2.1 編碼標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一編碼標(biāo)準(zhǔn)可以在提升編碼結(jié)果準(zhǔn)確性的同時提高編碼的速度，為后續(xù)研究創(chuàng)造更多的時間。本文在對具體的政策措施進(jìn)行編碼時參照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行（表1），表格中只是給出一些主要的參考標(biāo)準(zhǔn)，并未涵蓋所有的情況，具體工具的類別分類還需結(jié)合對具體政策工具的理解進(jìn)行分析。

表1 主要編碼標(biāo)準(zhǔn)表

2.2 編碼過程

本研究對《綱要》的每條具體的政策措施所使用的政策工具進(jìn)行分類編碼，最終形成了基于豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）政策工具分類視角的編碼表（表2），限于篇幅有限，編碼表并未顯示編碼表中的所有內(nèi)容。為保證編碼結(jié)果的有效性和客觀性，本編碼結(jié)果由2人獨(dú)立編碼匯總得出，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果顯示兩組編碼的Kappa值=0.82（Kappa≥0.80，表示一致性最佳[18]）。

表2 編碼表

2.3 編碼結(jié)果

通過對以上編碼的結(jié)果進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，得到以下結(jié)果（表3）。

表3 編碼結(jié)果

為了便于直觀體現(xiàn)政策工具的運(yùn)用情況與變化趨勢，把以上統(tǒng)計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化為下圖（圖二）。

圖二 編碼結(jié)果圖

為了便于從豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）所提出的三類政策工具的視角進(jìn)行系統(tǒng)分析，把以上具體工具類型進(jìn)行再歸類處理，得到如下圖所示的結(jié)果（圖三）。其中，各類型的內(nèi)部工具占比情況如下圖所示（圖四）。

圖四 各類政策工具內(nèi)部工具占比情況

圖三 三類政策工具占比情況

3 結(jié)果的討論與分析

從三大類政策工具的總體運(yùn)用情況來看，《綱要》在政策工具的使用上兼顧了自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具，這三種類型政策工具的運(yùn)用為實(shí)現(xiàn)帶動“三億人參與冰雪運(yùn)動”的目標(biāo)提供了多方面的促進(jìn)與激勵。但是，這三類政策工具在《綱要》中的運(yùn)用上具有顯著的差異，三類政策工具的運(yùn)用比例相差較大。其中，強(qiáng)制性政策工具的使用頻率最高，占整個政策工具使用頻率的54%，混合性政策工具使用次之，在整個政策工具使用頻率的37%，最少運(yùn)用的是自愿性政策工具，占比僅為9%。這樣的政策工具使用現(xiàn)狀說明政府在《綱要》政策中所采取的是以強(qiáng)制性政策工具為主的手段，表現(xiàn)出政府對強(qiáng)制性政策工具使用的偏好性（無論是有意運(yùn)用還是無意運(yùn)用）。以下是對具體運(yùn)用情況的討論與分析。

3.1 強(qiáng)制性政策工具使用“過溢”

從圖三可以看出，在《綱要》中，強(qiáng)制性政策工具的使用中占比54%，占據(jù)三類政策工具使用比例的很大部分。從圖四可以看到強(qiáng)制性政策工具的內(nèi)部使用情況，其中管制和直接提供各占49%和51%，而作為強(qiáng)制性政策工具的公共企業(yè)工具沒有體現(xiàn)，其運(yùn)用占比為0%。實(shí)際上，這樣的政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀與對冰雪運(yùn)動的認(rèn)識具有很大關(guān)聯(lián)性，目前我國冰雪運(yùn)動發(fā)展各方面的規(guī)范體系不完善、不系統(tǒng)，基于這樣的現(xiàn)實(shí)情況，政府在發(fā)展冰雪運(yùn)動的同時，需要加大對相關(guān)規(guī)范體系的建設(shè)，以做到防范于未然，同時也表現(xiàn)出了相關(guān)部門對推動冰雪運(yùn)動的發(fā)展所具有的預(yù)期掌控能力。冰雪運(yùn)動的發(fā)展不僅需要發(fā)揮政府在規(guī)范和直接帶動中的作用，也需要公共企業(yè)的參與。公共企業(yè)可以看做是規(guī)制工具的進(jìn)一步發(fā)展，在公共企業(yè)中，規(guī)制制定得十分完善，公共企業(yè)內(nèi)部的所有活動基本上都是完全按照政府規(guī)制進(jìn)行的，公共企業(yè)作為政策工具可以為相關(guān)部門發(fā)展冰雪運(yùn)動提供諸多便利，減少政府出臺其他針對私營企業(yè)的相關(guān)措施，減輕相關(guān)部門的管理負(fù)擔(dān)。目前，由于冰雪運(yùn)動發(fā)展不充分、不平衡，私人企業(yè)由于成本及其收益等原因，不愿意進(jìn)入冰雪運(yùn)動這一領(lǐng)域，這就會造成冰雪運(yùn)動的發(fā)展缺乏市場活力，從而阻礙冰雪運(yùn)動的市場化發(fā)展，但運(yùn)用公共企業(yè)可以很好地解決這一問題。建立公共企業(yè)所需的信息成本相對來說比較低，因?yàn)檎梢灾苯邮褂霉财髽I(yè)去做任何自己想做的事情，而不用去收集大量的關(guān)市場信息，同時，政府也不需要制定各種管制去管理私人企業(yè)。公共企業(yè)建立的同時也可以相應(yīng)地影響和激發(fā)各類私人企業(yè)對冰雪運(yùn)動的參與和關(guān)注，建立與冰雪運(yùn)動發(fā)展相關(guān)的公共企業(yè)可以為冰雪運(yùn)動的快速發(fā)展提供良好的飲料和示范作用?！兑?guī)劃》中之所以涉及到大量的強(qiáng)制性政策工具，也許是相關(guān)部門考慮到冰雪運(yùn)動發(fā)展在內(nèi)、外環(huán)境之中缺乏相應(yīng)的規(guī)范以及管理，再加上私營企業(yè)無法提供冰雪運(yùn)動所需的各種資源，從而導(dǎo)致相關(guān)部門大量的使用管制和直接提供這兩種工具，從而導(dǎo)致這兩種政策工具在強(qiáng)制性政策工具中使用比例較大。事實(shí)上，強(qiáng)制性政策工具的使用頻現(xiàn)也反映了加強(qiáng)冰雪運(yùn)動發(fā)展環(huán)境規(guī)范的迫切性以及重要性。需要注意的是，強(qiáng)制性政策工具的使用一般上是一種長期的管理行為，因?yàn)閷Ρ┻\(yùn)動發(fā)展的規(guī)范是針對其可能會出現(xiàn)的問題才制定的，這些問題的解決通常不是短期能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要長期的執(zhí)行。在這樣的理念之下，對于冰雪運(yùn)動的發(fā)展，需要對各種規(guī)制工具所使用各種對象以及各種相關(guān)因素應(yīng)加以全面考慮，形成一個完整且清晰的體系。

3.2 混合性政策工具處于“弱勢”地位

從圖三中可以看出，混合性政策工具占整個《綱要》政策工具的37%，相對于強(qiáng)制性政策工具而言處于“弱勢”地位?；旌闲哉吖ぞ弑旧砭邆鋸?qiáng)制性和自愿性政策工具的特征，即混合性政策工具的具體工具是帶有政府強(qiáng)制性色彩的，但其最終的執(zhí)行是由個人或企業(yè)自愿實(shí)施的?；旌闲哉吖ぞ呤褂玫哪康谋憩F(xiàn)為相關(guān)部門只是希望企業(yè)或個人能夠按照政府的意愿去行動，在此過程中，個人或企業(yè)能夠得到相關(guān)部門的一些優(yōu)惠和支持。混合性政策工具主要調(diào)整的是一些不會對整個冰雪運(yùn)動發(fā)展產(chǎn)生較大影響的行為。混合性政策工具具體包括信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和征稅與用戶收費(fèi)。從圖四可以看出，這四種具體工具在混合性政策工具的的運(yùn)用比例分別為71%、29%、0%、0%。信息與勸誡工具運(yùn)用較多，產(chǎn)權(quán)拍賣和征稅與用戶收費(fèi)沒有運(yùn)用。事實(shí)上，信息與勸誡只是一種引導(dǎo)性的政策工具，一般只是用來配合其他政策工具的使用，因?yàn)樾畔⑴c勸誡只是用來發(fā)布一些導(dǎo)向信息，鼓勵個人或私人企業(yè)應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么等等，最后具體行為的實(shí)施主體還是在于個人和私人企業(yè)，他們在選擇遵循相關(guān)部門的規(guī)定時往往會站在自身利益角度去選擇性執(zhí)行，很少會考慮相關(guān)部門的要求，因?yàn)橄嚓P(guān)部門的要求往往是對他們目前狀況“不利”的。信息與勸誡工具針對的行動主體往往不會遵循相關(guān)部門的規(guī)定，因?yàn)樗麄冎啦蛔裱膊粫袊?yán)肅的處罰，而如果遵循又會花費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。因此，這一類的政策工具不應(yīng)作為混合性政策工具中的主要工具，他們應(yīng)配合其他工具一起使用。產(chǎn)權(quán)拍賣是一種相當(dāng)有用的政策工具，產(chǎn)權(quán)拍賣可以在沒有市場的地方建立市場，通過產(chǎn)權(quán)拍賣建立的市場是遵循市場規(guī)律的，這樣的市場依然能夠發(fā)揮市場在資源配置中的決定性的作用。使用產(chǎn)權(quán)拍賣可以彌補(bǔ)冰雪運(yùn)動發(fā)展的不足，為冰雪運(yùn)動的發(fā)展提供持續(xù)不斷的發(fā)展動力。使用征稅和用戶收費(fèi)政策工具可以限制某些阻礙冰雪運(yùn)動發(fā)展的行為產(chǎn)生。雖然這一政策工具的使用會導(dǎo)致被“征稅者”的抵觸，但這一政策工具對于維護(hù)冰雪運(yùn)動發(fā)展所具有的作用是非常巨大的，不應(yīng)對其忽視。運(yùn)用征稅與用戶收費(fèi)政策工具往往是運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具的前兆，如果相應(yīng)的問題沒有通過運(yùn)用征稅與用戶收費(fèi)得到解決，相關(guān)部門接下來就會運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行解決。運(yùn)用這一帶有警示性的政策工具可以對政策所針對的對象給予一定的警示，提醒他們調(diào)整自身的行為，使之符合相關(guān)部門的規(guī)定。事實(shí)上，征稅與用戶收費(fèi)政策工具具有很大的優(yōu)勢，如果問題通過這一工具解決了，相關(guān)部門就不必在花費(fèi)大量的時間與精力去運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具去解決問題。因此，政府可以嘗試使用稅收與用戶收費(fèi)這一工具，發(fā)揮征稅與用戶收費(fèi)的積極功能。

3.3 自愿性政策工具基本處于“缺位”狀態(tài)

從圖三可以看出，自愿性政策工具在《綱要》中運(yùn)用最少，占三類政策工具的比例最低，僅為9%，基本上是出于“缺位”的狀態(tài)，從這一比例可以看出，在《綱要》中，自愿性政策工具并沒有收到政府的太多關(guān)注。事實(shí)上，自愿性政策工具是一類非常受歡迎的政策工具，因?yàn)樽栽感哉吖ぞ呤艿秸挠绊懽钊?，所以個人或企業(yè)可以按照自己的意愿做自己想做的事情，而不受到相關(guān)部門的限制。事實(shí)上，許多冰雪運(yùn)動發(fā)展的問題都可以在自愿的基礎(chǔ)上得到解決，相關(guān)部門沒有必要過多的使用強(qiáng)制性的政策工具去解決冰雪運(yùn)動發(fā)展的問題，反而可以采取自愿性或者混合性政策工具去解決，特別是在目前冰雪運(yùn)動還處于發(fā)展的初級階段，相關(guān)政策文件的出臺對于冰雪運(yùn)動的發(fā)展固然有益，但如果其政策在具體措施中使用過多的強(qiáng)制性政策工具則會導(dǎo)致發(fā)展活力不足等問題。自愿性政策工具遵循個人或企業(yè)的“自由意志”，自愿性政策工具的使用可以為個人和企業(yè)創(chuàng)造更多自我決策的機(jī)會。自愿性政策工具暗含著讓個人憑著自己的意愿去選擇，讓企業(yè)憑著市場規(guī)律去經(jīng)營，充分賦予個人和企業(yè)自主權(quán)。自愿性政策工具被證明是非常有用且必不可少的工具，基于市場在資源配置中起決定性的地位，在冰雪運(yùn)動的發(fā)展過程中，因適當(dāng)?shù)匕驯┻\(yùn)動的發(fā)展權(quán)力交給市場，由市場去進(jìn)行冰雪運(yùn)動資源的配置，可以為冰雪運(yùn)動的發(fā)展創(chuàng)造活力。

4 結(jié)論與建議

本研究基于政策工具理論對《綱要》政策的具體內(nèi)容進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的分析，通過研究得出以下的認(rèn)識。從豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角而言，《綱要》中的強(qiáng)制性政策工具使用過于頻繁，在強(qiáng)制性政策工具的內(nèi)部工具中，管制和直接提供這兩種工具運(yùn)用比例最大，而公共事業(yè)這一政策工具沒有運(yùn)用。強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用過多會導(dǎo)致與冰雪運(yùn)動相關(guān)的個人、企業(yè)或相關(guān)組織的選擇空間減少，阻礙其發(fā)展冰雪運(yùn)動的積極性。因此，在強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用上，除了必要的規(guī)范之外，應(yīng)該較少其使用量，把更多的選擇交有市場進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?；旌闲哉吖ぞ咴凇毒V要》中處于弱勢地位，運(yùn)用比例較少。在混合性政策工具中，運(yùn)用最多的是信息和勸誡工具，補(bǔ)貼工具有一定的運(yùn)用，但占比很小，產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費(fèi)這兩類工具沒有體現(xiàn)。信息和勸誡工具由于本身所具有的作用有限，其一般是配合其他政策工具進(jìn)行使用，在使用過程中不易運(yùn)用過多。對于混合性政策工具的其余兩類工具而言，由于它們所具有的對不合理行為的控制作用，因此，它們可以用于調(diào)控那些對冰雪運(yùn)動發(fā)展不合理的行為。從整個《綱要》中可以看到，自愿性政策工具基本處于“缺位”狀態(tài)。推動冰雪運(yùn)動的發(fā)展不應(yīng)忽略自愿性政策工具的作用，自愿性工具的運(yùn)用可以為整個冰雪運(yùn)動的發(fā)展創(chuàng)造活力，從而為冰雪運(yùn)動的發(fā)展帶來巨大的推動力。因此，在運(yùn)用政策工具去實(shí)現(xiàn)“帶動三億人參與冰雪運(yùn)動”的政策目標(biāo)的過程中，因積極運(yùn)用自愿性政策工具，特別是自愿性政策工具中的市場工具。