文 李亞飛

日前，水利部約談了山西省臨汾市、內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、山東省東營(yíng)市，就三市地下水水位明顯下降和過(guò)度引流黃河水的問(wèn)題進(jìn)行商討。約談指出，三市過(guò)度開(kāi)采地下水且引流方法不科學(xué)，造成了對(duì)黃河水支干流的超標(biāo)采用，危害黃河流域生態(tài)環(huán)境。地下水超采威脅著區(qū)域供水安全、糧食安全和生態(tài)安全。這次約談會(huì)能否成為整頓各地超采和過(guò)度引流黃河水的契機(jī)？

01 取水于河

此次水利部約談實(shí)則早有先兆。

2021年7月，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向山西省反饋督察情況時(shí)指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理力度不夠。水資源節(jié)約集約利用問(wèn)題突出，全山西省有38個(gè)縣（區(qū)）存在地下水超載，占黃河流域的61.3%。一定程度造成干流取水少、支流開(kāi)發(fā)過(guò)度的局面。2019年，太原、呂梁、臨汾、晉中4市超指標(biāo)取用黃河支流水1.52億立方米。

2017年至2019年，中央環(huán)保督察“回頭看”和自治區(qū)生態(tài)環(huán)境大檢查發(fā)現(xiàn)鄂爾多斯市違規(guī)取用地下水用水企業(yè)有58家，截至2020年3月底仍有5家企業(yè)存在違規(guī)取用地下水問(wèn)題。“十二五”期間，鄂爾多斯市新增灌溉機(jī)電井40760眼， 截 至2019年 年 底， 僅 有13063眼機(jī)電井有取水許可證，還有27697眼無(wú)取水許可證。

2021年12月，中央第二生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向山東省反饋督察情況指出，違規(guī)取水問(wèn)題突出，東營(yíng)、德州、濱州、泰安四市合計(jì)年均超計(jì)劃取水達(dá)11.47億立方米。

農(nóng)業(yè)用水粗放。全山東省引黃灌區(qū)2700萬(wàn)畝有效灌溉面積中有1020萬(wàn)畝未達(dá)到節(jié)水灌溉要求。東營(yíng)市引黃灌區(qū)干支渠完成襯砌改造的僅40%，浪費(fèi)了大量水資源。另外，東營(yíng)市還盲目擴(kuò)大高耗水作物種植面積，2020年蓮藕等作物種植面積是2015年的3倍，年新增用水需求2.5億立方米以上，加劇水資源供需矛盾。

東營(yíng)市黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)近5年年均生態(tài)補(bǔ)水量?jī)H0.6億立方米左右，遠(yuǎn)不能滿足目標(biāo)要求。2020年水利部門(mén)分配給東營(yíng)市生態(tài)補(bǔ)水指標(biāo)4.48億立方米，大量被挪作他用。

不止前述地區(qū)，地下水水位明顯下降和過(guò)度引流在黃河流域較為普遍。

在寧夏——

2022年3月21日，中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)黨委、政府進(jìn)行督察反饋指出寧夏違規(guī)取水現(xiàn)象普遍。2020年，石嘴山市從黃河取水11.16億立方米，超取水指標(biāo)19.2%。寧東基地129家取水企業(yè)中，112家未獲得取水許可，2021年取水1782萬(wàn)立方米。一些地方水權(quán)交易有名無(wú)實(shí)。平羅縣承諾新建企業(yè)實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，但2017年以來(lái)開(kāi)工的59家企業(yè)無(wú)一取得水權(quán)指標(biāo)。2018年，寧夏寶豐能源集團(tuán)與吳忠市利通區(qū)簽訂年取用1484.8萬(wàn)立方米黃河水的水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議，至督察時(shí)項(xiàng)目已建成并取水，但承諾的1.8萬(wàn)畝高效節(jié)水灌溉工程始終未建成。

在河南——

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向河南省委、省政府進(jìn)行反饋，指出鄭州、開(kāi)封等市借引黃灌溉、民生供水行“人工造湖”之實(shí)。鄭州市中牟縣擅自占用集體土地建設(shè)三劉寨調(diào)蓄工程，隨后又將蓄水湖開(kāi)發(fā)成濕地公園，每年引黃河水305萬(wàn)立方米“造景”，而灌區(qū)農(nóng)田只能使用地下水灌溉。鄭州?？谟S工程在取水用途上發(fā)生重大變化、未取得取水許可的情況下，2019年以來(lái)違規(guī)從黃河引水1.5億立方米。開(kāi)封黑崗口工程借調(diào)蓄灌溉之名，打造“開(kāi)封西湖”景區(qū)，已非法占地1280畝。

02 黃河水為什么變少了？

水利部水資源管理司負(fù)責(zé)人介紹，黃河流域當(dāng)前水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線，部分支流仍然存在斷流或不滿足生態(tài)流量水量需求，部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重。

黃委會(huì)（黃河水利委員會(huì)）成立“黃河斷流成因分析及對(duì)策研究”項(xiàng)目組，論證分析得出了結(jié)論，拋開(kāi)天然水資源貧乏、人類用水日益增多等客觀因素，缺乏科學(xué)管理是造成黃河斷流的關(guān)鍵原因：水資源調(diào)度不統(tǒng)一，管理體制不完善，一遇枯水年份，沿河各地通過(guò)引水工程爭(zhēng)搶引水，造成下游斷流情況日趨嚴(yán)重。

中國(guó)工程院院士，水文學(xué)及水資源學(xué)家王浩說(shuō)，黃河流域“水少”，主要體現(xiàn)在兩方面。

一是地表徑流量大幅度衰減。根據(jù)黃河流域水資源評(píng)價(jià)結(jié)果，1919年至1975年，黃河流域多年平均徑流量580億立方米，進(jìn)入21世紀(jì)，徑流量?jī)H為459億立方米。黃河流域多年平均降水量?jī)H447毫米，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均628毫米。黃河人均水資源只有408立方米/年，是全國(guó)平均值的1/5，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的極度缺水標(biāo)準(zhǔn)人均500立方米/年。

黃河流域城市化動(dòng)力強(qiáng)勁，以城市群發(fā)展為特征的增長(zhǎng)極正在形成，如蘭州-西寧、寧夏沿黃、關(guān)中-天水、呼包鄂榆、太原城市群等，亟需以水定城、以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)。

黃河流域能源工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水需求依然十分旺盛，全國(guó)14大煤炭基地中7個(gè)在黃河流域，9大煤電基地中6個(gè)在黃河流域；黃河流域特別是中下游是糧食主產(chǎn)區(qū)，保障糧食安全需要水資源支撐。

二是水資源供需矛盾尖銳。在天然徑流量衰減和用水需求量增加的雙重壓力下，即使考慮充分節(jié)水，水資源缺口勢(shì)必仍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。到2050年，在充分考慮節(jié)水情形下，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境將缺水78億立方米至158億立方米。

黃河流域多年平均水資源總量647億立方米，不到長(zhǎng)江的7%，水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%?！安慌懦秊榱似孀非蠼?jīng)濟(jì)高速發(fā)展而忽視地下水保護(hù)和利用的情況。過(guò)度開(kāi)采，導(dǎo)致地下水水位下降和不科學(xué)引流黃河水?！本唧w到這次被約談的三市，中科院水利部水土保持研究所原副所長(zhǎng)、副書(shū)記，西北農(nóng)林科技大學(xué)博導(dǎo)穆興民給出了解釋：

其一，資源型城市粗放型發(fā)展，地下水易污染。煤油氣資源開(kāi)發(fā)及加工利用屬高耗水型，直接疏干、破壞地下含水層，打破地下水生態(tài)系統(tǒng)平衡，造成水資源污染。而地下水流動(dòng)極其緩慢，地表以下地層復(fù)雜，因此，地下水污染具有過(guò)程緩慢、不易發(fā)現(xiàn)和難以治理的特點(diǎn)。地下水一旦受到污染，即使徹底消除其污染源，也需要數(shù)十年乃至數(shù)百年才能使受污染的地下水水質(zhì)得以復(fù)原。

臨汾市與鄂爾多斯市屬于我國(guó)重要的煤炭供給地，而東營(yíng)市擁有我國(guó)第二大石油工業(yè)基地勝利油田，三市均為嚴(yán)重缺水地區(qū)的重要資源型城市，而資源型城市多以超重型、高耗水、高排污的重工業(yè)為主，其萬(wàn)元產(chǎn)值的耗水量、排污量遠(yuǎn)高于其他類型產(chǎn)業(yè)。

廢水的排放也會(huì)污染礦區(qū)附近的地表水體和淺層地下水資源，進(jìn)一步加劇地表水資源短缺；煤油氣的開(kāi)采活動(dòng)亦可引起地下隔水層及儲(chǔ)水構(gòu)造的破壞，造成地下水流場(chǎng)的改變及地下水環(huán)境的擾動(dòng)，地表裂隙還會(huì)加劇地表水資源短缺，加劇水資源供需矛盾，導(dǎo)致過(guò)度開(kāi)采。

其二，在引水及地下水開(kāi)采方面，部分地區(qū)未遵照?qǐng)?zhí)行黃河流域現(xiàn)行的分水方案，不合理合規(guī)地科學(xué)引水采水。從水資源系統(tǒng)考慮，河道引水和開(kāi)采地下水實(shí)質(zhì)上包括科學(xué)合理的引水采水和用水兩個(gè)方面，區(qū)域不合理不科學(xué)引水及地下水開(kāi)采問(wèn)題，歸根結(jié)底是不科學(xué)的水資源配置引發(fā)的黃河流域現(xiàn)行水量分配方案與實(shí)際調(diào)度不平衡的問(wèn)題。

黃河流域有我國(guó)唯一的經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的水資源統(tǒng)一分配辦法，比如，1987年的《黃河可供水量分配方案》、1998年的《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，以及2006年的《黃河水量調(diào)度條例》等。

現(xiàn)行方案不盡完善，約束力欠缺，水資源優(yōu)化配置方案固化、不精準(zhǔn)，流域內(nèi)水資源分水指標(biāo)體系及區(qū)域化指標(biāo)尚不精準(zhǔn)，水量配置未遵循總量控制、定額管理、豐增枯減的原則。現(xiàn)行方案在實(shí)際執(zhí)行中也存在問(wèn)題，黃河流域各地對(duì)方案理解有偏差，導(dǎo)致引流取水環(huán)節(jié)，無(wú)論是引流取水量還是工程設(shè)計(jì)建設(shè)等，都存在一些無(wú)序及不合理現(xiàn)象。這是黃河及其支流普遍存在的嚴(yán)重不科學(xué)問(wèn)題。

對(duì)黃河流域而言，與引水和地下水開(kāi)采相比，水資源集約利用更為重要。目前引黃灌溉水利用系數(shù)只有0.5左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的0.7～0.8，新技術(shù)新工藝推廣落實(shí)不到位，低效和浪費(fèi)嚴(yán)重是主要原因，用水效率有較大的提升潛力。

其三，生態(tài)保護(hù)及節(jié)水意識(shí)不夠，監(jiān)管政策不力，發(fā)展理念亟待轉(zhuǎn)變。在黃河流域，地方政府對(duì)地下水超采引起的社會(huì)及生態(tài)問(wèn)題宣傳不夠，主體責(zé)任及措施落實(shí)不到位，具體體現(xiàn)在：地下水開(kāi)采量大面廣，取用水計(jì)量、在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面小、資金投入不足，監(jiān)督管理執(zhí)行難度大；現(xiàn)有法規(guī)對(duì)地下水的有關(guān)規(guī)定較為宏觀寬泛，地下水管理專門(mén)法規(guī)缺乏剛性約束；地區(qū)地方政府主體責(zé)任落實(shí)不夠，對(duì)地下水超采治理的重要性認(rèn)識(shí)不足，未形成逐級(jí)落實(shí)責(zé)任、層層傳導(dǎo)壓力、逐級(jí)考核追責(zé)的機(jī)制；基層管理人員嚴(yán)重缺乏，執(zhí)法能力不足，難以滿足地下水管理需求；城市節(jié)水機(jī)制不健全，尚不能起到約束與激勵(lì)作用；相關(guān)企業(yè)對(duì)地下水的資源屬性、生態(tài)功能及戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題仍然突出。

這與水利部的回復(fù)相互印證：臨汾、鄂爾多斯兩市地下水開(kāi)發(fā)利用以淺層地下水為主。2021年第三、第四季度地下水水位下降，一方面是降水量環(huán)比減小，降水入滲對(duì)地下水的補(bǔ)給量減少；另一方面是地下水的過(guò)量開(kāi)采，兩市地下水主要用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用地下水量分別占總地下水用水量的54%、84%。東營(yíng)市地下水開(kāi)發(fā)利用主要用于工業(yè)，淺層地下水與深層承壓水超采問(wèn)題并存，由于深層承壓水自然補(bǔ)給非常緩慢，開(kāi)采可能導(dǎo)致水位持續(xù)下降。

03 還水于河

黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道，擁有三江源、祁連山等多個(gè)國(guó)家公園、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。黃河流域多年平均水資源總量647億立方米，不到長(zhǎng)江的7%，承擔(dān)著全國(guó)12%的人口、17%的耕地和50多個(gè)大中城市的供水任務(wù)，水資源利用率高達(dá)80%。

形勢(shì)和要求已然明確：黃河水資源量就這么多，搞生態(tài)建設(shè)要用水，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吃飯過(guò)日子也離不開(kāi)水，不能把水當(dāng)作無(wú)限供給的資源。要把水資源作為最大的剛性約束，“有多少湯泡多少饃”，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。

2020年，水利部印發(fā)了《關(guān)于黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可的通知》，對(duì)黃河流域13個(gè)地表水超載地市、62個(gè)地下水超載縣級(jí)行政區(qū)實(shí)行了暫停新增取水許可的措施，要求水資源超載地區(qū)加快實(shí)施水資源超載治理。

黃河流域水資源超載地區(qū)按地表水和地下水分別確定，其中，地表水以地市級(jí)行政區(qū)為單元，現(xiàn)狀實(shí)際耗水量超過(guò)水量分配方案控制指標(biāo)的地區(qū)，判定為地表水超載。地下水則以縣級(jí)行政區(qū)為單元，存在淺層地下水超采、深層承壓水超采、山丘區(qū)地下水過(guò)度開(kāi)采三種情形任何之一的，判定為地下水超載。

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副院長(zhǎng)王建華指出，在全流域范圍內(nèi)對(duì)水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，是針對(duì)黃河流域水資源超載問(wèn)題踩的一腳“急剎車(chē)”。一方面可以有效控制乃至降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)取用水規(guī)模與強(qiáng)度，促進(jìn)“還水于河”，推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)，同時(shí)倒逼相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，將進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)水資源超載地區(qū)做好暫停新增取水許可工作，指導(dǎo)超載地區(qū)制定科學(xué)合理的治理方案，抑制不合理用水需求，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約高效轉(zhuǎn)變，保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

“十四五”時(shí)期，是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。如何對(duì)癥下藥、綜合施策，通過(guò)水源置換、節(jié)約用水、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，加大超采治理力度，盡早實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡？如何管住用水目標(biāo)、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、加強(qiáng)水資源承載能力剛性約束，同時(shí)又能讓水資源潤(rùn)澤大地？是時(shí)候加快探索的步伐了。