張旭瑩

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 廣東 廣州 510060

城市更新進程中老舊小區(qū)治理改造是完善基層社會治理體系的重要途經(jīng)，基層社會治理結(jié)構(gòu)的不斷耦合使得老舊小區(qū)逐漸成為較為特殊的社區(qū)治理模型。居民需求的不斷提升也導(dǎo)致了老舊小區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中處于更加難以協(xié)調(diào)的地位，如何激發(fā)老舊小區(qū)協(xié)同治理的內(nèi)在動力，是解決新時代民生問題的根本關(guān)鍵，當(dāng)下正在推行的社區(qū)設(shè)計師制度給老舊小區(qū)協(xié)同治理提供了新的發(fā)展視角，從規(guī)劃層面落實老舊小區(qū)協(xié)同治理于根于本都提供了新的發(fā)展機遇與探索路徑。

1 研究現(xiàn)狀

1.1 老舊小區(qū)的概念界定

老舊小區(qū)的定義隨著時代的推進其含義也逐漸發(fā)生著變化，不同地區(qū)對于老舊小區(qū)的定義的界定也有著趨向性的不同，老舊小區(qū)在現(xiàn)如今泛指基礎(chǔ)設(shè)施老化、服務(wù)功能缺失、物業(yè)管理亟需改善以及修建年限較早的社區(qū)[1]。

老舊小區(qū)存在的問題，有以下幾種：

1.2 粗放式管理，治安形勢嚴(yán)峻

大多數(shù)老舊小區(qū)建成時間較早，其房源大多由企事業(yè)單位的福利性住房組成，而物業(yè)管理概念的實質(zhì)性引入大多晚于老舊小區(qū)的建成時間。其中粗放式管理應(yīng)用于絕大多數(shù)老舊小區(qū)，大致原因是由于小區(qū)缺少物理屏障而導(dǎo)致的人員流動復(fù)雜化、物業(yè)管理服務(wù)的缺失而導(dǎo)致社區(qū)變動離散化，因此其治安管理模式的改變具有很大的現(xiàn)實性。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，生活便捷性差

老舊小區(qū)相較于建設(shè)時期，工藝及技術(shù)水平的大幅度提升，導(dǎo)致老舊小區(qū)整體設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和空間布局與現(xiàn)代社區(qū)圈存在較大差距。主要表現(xiàn)為社區(qū)綠化率較低、道路建設(shè)老化、公共空間設(shè)施不足，消防設(shè)施難以得到保障等。這些因素從根本上導(dǎo)致了在老舊小區(qū)生活的居民，生活便捷性處于弱勢地位。

1.4 市場投入較低、改造資金不足

老舊小區(qū)于市場改造中其規(guī)模較小，經(jīng)濟效益相對較低也就導(dǎo)致了社會企業(yè)參與意愿較低。其改造主要為政府的民生保障工程為主，但以政府為主的單核力量對于其產(chǎn)業(yè)的承載能力，社區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善產(chǎn)生的影響力難以有實質(zhì)性的改善。市場改造資金的缺乏也是老舊小區(qū)難以協(xié)同治理的重要原因之一。

1.5 產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元，社群關(guān)系淡化

部分老舊小區(qū)與新型住宅小區(qū)相比，產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，這主要是因為在住房制度改革深化的背景下，老舊小區(qū)的部分公有住房可以進行出售，因此變成了商品房、承租公房、回遷房等，進一步加劇了產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元化的現(xiàn)象。社區(qū)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化使得業(yè)主身份產(chǎn)生了變化，社群關(guān)系也由原先企業(yè)員工協(xié)同治理轉(zhuǎn)向為多元主體共同治理，這也導(dǎo)致了老舊小區(qū)處于更加難以協(xié)同改造的境地。

2 老舊小區(qū)改造與治理的規(guī)劃應(yīng)對

2.1 規(guī)劃編制引領(lǐng)小區(qū)改造

針對老舊小區(qū)存在的眾多問題，其主要為空間約束性規(guī)劃自成體系互不銜接，社區(qū)的主體功能可從根本上定位控制開發(fā)強度，空間均衡的概念也可以更好的應(yīng)用于老舊小區(qū)改造。從國土空間規(guī)劃層面、街區(qū)控規(guī)層面、社區(qū)治理層面來把控老舊小區(qū)協(xié)同治理改造的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，可著力解決規(guī)劃重疊沖突、管理服務(wù)職責(zé)交叉重復(fù)、社區(qū)治理參與度低等問題[2]。

2.1.1 國土空間總體規(guī)劃層面

一是基于縣鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，合理構(gòu)建街道-社區(qū)兩級生活圈。對于街道生活圈的建設(shè)，要根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，配備完善的公共服務(wù)，包括優(yōu)質(zhì)醫(yī)療護理、文娛健身設(shè)施以及公共開敞空間等等，使得居民能夠在街道服務(wù)范圍內(nèi)享受一體化服務(wù)。對于社區(qū)生活圈的建設(shè)，在配置公共服務(wù)設(shè)施時，要充分考慮弱勢群體，包括老人、兒童、孕婦以及殘疾人等，要進一步細(xì)化公共服務(wù)設(shè)施，以便民為主旨，要滿足不同群體的需求。

二是要樹立以人為本的規(guī)劃理念，構(gòu)建完善的公共安全應(yīng)急體系。基于不同層級的實際情況，合理在城區(qū)、街道、社區(qū)設(shè)置應(yīng)急場所，另一方面要合理的安排應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施。尤其是在后疫情時代，要科學(xué)、合理的利用應(yīng)急場所，應(yīng)采用“平戰(zhàn)結(jié)合”的模式，平時，可以作為居民鍛煉的場所，戰(zhàn)時可作為隔離或者疏散的空間。

三是要基于老舊小區(qū)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，實施“補、優(yōu)、改”相結(jié)合的改造方式?！把a”是指補充老舊小區(qū)不完善的設(shè)施設(shè)備，增設(shè)便民服務(wù)設(shè)施，如幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站以及兒童活動場所等公服設(shè)施；“優(yōu)”是指對老舊小區(qū)中的現(xiàn)存設(shè)施設(shè)備進行不斷的優(yōu)化，使得這些陳舊設(shè)施設(shè)備依然能夠正常、穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)；“改”是指對老舊小區(qū)的設(shè)施進行升級改造，例如水電暖的改造、道路改造、停車場改造等，使得各項設(shè)施滿足居民所需所求。

2.1.2 街區(qū)控規(guī)編制層面

一是基于綠色生態(tài)理念，對老舊小區(qū)綠色系統(tǒng)進行全面科學(xué)、合理的規(guī)劃。從整體上出發(fā)，對小區(qū)的容積率進行補充劃定，需要注意的是在確定綠化容積率時，必須在保證居民娛樂活動空間充足性的前提下，可以在老舊小區(qū)內(nèi)合理建設(shè)社區(qū)公園，且適當(dāng)增加小微綠地[3]。

二是基于小區(qū)的公共空間分區(qū)，可對公共空間進行劃分與定位，通過精細(xì)化的定位與服務(wù)需求可有效集聚具有相同特征或需求一致的社區(qū)居民，同時通過構(gòu)建不同的層級，擴展其公共空間的服務(wù)范圍，以社區(qū)居民需求為出發(fā)點的公共空間形態(tài)改變也可以提升居民的參與意識。

三是基于居民的需求，適當(dāng)增加和升級管理設(shè)施。對于粗放式老舊小區(qū)，可以有效利用物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)管理，通過將社區(qū)、服務(wù)、家庭有效的高度集聚，可實現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)效率的大幅度提升，通過信息疊加與處理，精準(zhǔn)服務(wù)每位社區(qū)居民，可最大限度滿足居民需求。

四是根據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，完善公共服務(wù)設(shè)施。對于老舊小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置，要進行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，并且規(guī)劃方式采用集中與分散相結(jié)合的方式。引導(dǎo)公眾參與到老舊小區(qū)規(guī)劃當(dāng)中，調(diào)查各類居民的需求，并且將居民的需求納入到具體的規(guī)劃當(dāng)中。

2.1.3 社區(qū)治理層面

如今，老舊小區(qū)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃僅靠“自上而下”已解決不了民生問題，唯有融入“自下而上”的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，方能實現(xiàn)有效的社區(qū)治理。社區(qū)設(shè)計師設(shè)立的初衷也是為了促進社區(qū)發(fā)展和強化公眾參與。通過社區(qū)自治，真正做到以社區(qū)居民意愿為抓手，建立更適合老舊小區(qū)的行政管理組織，同時也符合現(xiàn)如今大多數(shù)老舊小區(qū)改造形式(以征拆為主轉(zhuǎn)向局部的微改造)。

社區(qū)設(shè)計師所能提供的軟性服務(wù)，以策劃社區(qū)多種多樣活動為主，展示社區(qū)的典范項目，激發(fā)老舊小區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，既可以讓行政部門立足于老舊小區(qū)的真正需求，也可增強居民對家園的歸屬感與榮譽感。整合老舊小區(qū)內(nèi)外資源，協(xié)同多方利益，營造良好的社區(qū)整體氛圍[4]。

2.1.4 規(guī)劃的具體實施

(1) 強化技防手段，提高治安效率

針對于一些粗放型老舊小區(qū)，無法通過新建圍墻來進行改造，否則會對老舊小區(qū)的原始風(fēng)貌產(chǎn)生差異化，而且由于部分粗放型老舊小區(qū)都是一些不規(guī)則地塊，在一定上提高了新建的難度，其改造成本也過高，難以得到保障。所以在老舊小區(qū)改造過程中，可針對小區(qū)的治安水平引入物聯(lián)安防設(shè)備，提升小區(qū)的安全性。例如監(jiān)控攝像系統(tǒng)、人臉識別技術(shù)等等，應(yīng)用在住宅小區(qū)當(dāng)中，可以對業(yè)主身份進行辨別，一旦顯示是外部入侵人員，監(jiān)控系統(tǒng)會立即發(fā)出報警，這樣就無形中為老舊小區(qū)構(gòu)建了一道網(wǎng)絡(luò)虛擬防護圍墻。

在對老舊小區(qū)改造過程中，需要將公共區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng)與樓棟視頻系統(tǒng)作為改造重點，住宅小區(qū)的各項系統(tǒng)與云平臺相連接，云平臺儲存住戶相關(guān)的信息數(shù)據(jù)資源，當(dāng)公共局域監(jiān)控系統(tǒng)或者樓棟視頻系統(tǒng)運行過程中，會自動識別業(yè)主的信息數(shù)據(jù)，根據(jù)識別的結(jié)果，開啟相關(guān)的功能，如報警防盜功能、黑名單禁行功能、預(yù)防老人小孩走失功能。在條件允許的情況，還可以改造智能門窗和智能門鎖，這樣可以大大保障老舊小區(qū)住宅的安全性。如圖1所示。

圖1 老舊小區(qū)智能防控系統(tǒng)流程示意圖

(2) 搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，提高生活便捷性

針對老舊小區(qū)配套設(shè)施不健全的問題，在互聯(lián)網(wǎng)的背景下，還需要通過對互聯(lián)網(wǎng)的運用，促進老舊小區(qū)配套設(shè)施的不斷完善，為居民提供更加便捷的服務(wù)，滿足居民不斷變化的需求[5]。規(guī)劃人員需要充分考慮居民的生活所需，為其不斷完善老舊小區(qū)的各項功能，具體包括醫(yī)療服務(wù)功能、社區(qū)服務(wù)功能以及養(yǎng)老服務(wù)功能。在此過程中，還應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)以及地方政府的功能作用，加強對各項資源的整合與運用，構(gòu)建統(tǒng)一、實用、便民的服務(wù)平臺。以健康導(dǎo)向出發(fā)搭建醫(yī)療服務(wù)需求較大的平臺，收集老舊小區(qū)內(nèi)居民的健康情況，通過將不同信息進行分類儲存，共享到智慧社區(qū)平臺上，最后統(tǒng)一匯總于社區(qū)各類醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，便于遠(yuǎn)程診療與病程監(jiān)控的實現(xiàn)。

(3) 科學(xué)調(diào)配資源、擴大道路通行能力

改善道路通行能力是老舊小區(qū)改造的重點。針對于老舊小區(qū)設(shè)計思路滯后以及車輛管理困難的問題，還需要規(guī)劃人員對各項資源進行科學(xué)、合理的調(diào)配，提高老舊小區(qū)道路通行能力，通過將道路、樓院、社區(qū)等進行空間匹配，推動形成空間上點線面有機結(jié)合的片區(qū)改造模式。同時需要對老舊小區(qū)的周圍條件進行充分的調(diào)查和了解，對停車資源進行開發(fā)和運用。在規(guī)劃層面，可以采用豎向規(guī)劃，增加相應(yīng)的停車區(qū)位。政企單位的合作開發(fā)也可以實現(xiàn)車位數(shù)量的增加。與此同時還應(yīng)加強停車位管理，例如開發(fā)實時停車監(jiān)測APP，業(yè)主可以通過APP，預(yù)約停車位，遠(yuǎn)程查看是否有停車位，避免亂停亂放車輛的情況發(fā)生，在一定程度上，緩解車輛擁堵的問題。

(4) 運用社交網(wǎng)絡(luò)，強化社群文化建設(shè)

針對于老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元造成的社群關(guān)系淡化，可以通過社交網(wǎng)絡(luò)，加強社區(qū)居民之間的溝通，開展社區(qū)多樣化的群體活動，以此豐富小區(qū)居民的生活，強化社群文化建設(shè)，進而構(gòu)建和諧小區(qū)。利用溝通交流工具，構(gòu)建信息化溝通交流平臺，社區(qū)網(wǎng)格長及時的將相關(guān)信息通過社交平臺告知居民小區(qū)；其次在構(gòu)建社區(qū)文化過程中，可以引導(dǎo)社區(qū)居民的參與，同時社區(qū)采取積極獎勵措施，給予相應(yīng)的獎勵。通過這種方式，可以增強居民的參與度，加強對社區(qū)文化的認(rèn)同感，進而減少居民之間或者居民和社區(qū)之間的矛盾。

2.2 探索政府+物業(yè)+居民+規(guī)劃人員多元主體協(xié)同治理模式

在現(xiàn)代城市不斷發(fā)展的背景下，還需探索新型的社區(qū)治理模式。多元主體參與成員有街道黨委領(lǐng)導(dǎo)、物居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)以及規(guī)劃人員。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與社區(qū)情況，構(gòu)建公共事物協(xié)同治理的新模式。針對于老舊小區(qū)，由街道黨委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌組織，成立物委會，按照老舊小區(qū)的規(guī)模，配備相應(yīng)的物業(yè)管理人員，使得老舊小區(qū)改善工作重心前置，實現(xiàn)對社區(qū)工作的全鏈條管理，具體包括“發(fā)現(xiàn)、協(xié)商、決策、落實、監(jiān)督”等工作，在具體的實施過程中，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體之間的利益，調(diào)動各方力量，共同做好社區(qū)治理工作。尤其是針對部分老舊小區(qū)，還需要打造“紅色物業(yè)”品牌，由“紅色物業(yè)”來承接老舊小區(qū)的服務(wù)工作，運用信息技術(shù)打造智慧社區(qū)，以實現(xiàn)遠(yuǎn)程化辦公。例如在疫情期間，部分老舊小區(qū)在街道黨委領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)“紅色物業(yè)”來承接社區(qū)治理工作，與此同時與業(yè)委會協(xié)同合作，配備了樓門長，有序做好了防疫工作，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，充分保障了居民的身體健康。對于規(guī)劃人員，需對社區(qū)進行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計，對建設(shè)、運營等工作進行有效跟蹤，確保規(guī)劃實施的有效性。

2.3 創(chuàng)新融資模式

想要加強老舊小區(qū)的有效改造，必須有足夠的資金支持。政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾的廣泛參與，才能實現(xiàn)多元化融資模式。老舊小區(qū)改造也應(yīng)適當(dāng)采用市場化運作改造方式，政府可給予適當(dāng)?shù)难a貼。以城市更新為主要抓手，適當(dāng)引入合作企業(yè)進行再開發(fā)，在開發(fā)過程中，要明確產(chǎn)權(quán)規(guī)劃問題，注重配套設(shè)施的建設(shè)，以加強小區(qū)改造的效果[6]。

2.4 建立長效機制

老舊小區(qū)改造與治理問題無法一蹴而就，需要進行長期實踐。為了保證老舊小區(qū)改造與治理效果，必須加強頂層設(shè)計，即應(yīng)基于我國城市發(fā)展的實際情況，建立配套的政策，構(gòu)建長效機制，為老舊小區(qū)改造與治理提供重要保障。建立完善的技術(shù)規(guī)范體系，從制度上明確老舊小區(qū)改造程序，與此同時，還應(yīng)制定維護與管理方案，使經(jīng)過改造后的老舊小區(qū)能夠滿足社會需求，提升城市的生活品質(zhì)。

3 討論

綜上所述，現(xiàn)階段老舊小區(qū)存在諸多問題，繼續(xù)多角度、全方位改善，以政府為主導(dǎo)，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，充分考慮居民的實際需求，打造舒適實用的規(guī)劃方案，營造共同設(shè)計，共建美好家園的氛圍，使老舊小區(qū)改造成為造福人民，滿足人民群眾對美好生活需要的重要民生工程。