江 永

（中國地鐵工程咨詢有限責任公司，北京 100037）

從2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，到2018年《深化黨和國家機構改革方案》和《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》印發(fā)，再到2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，以及2020年省級和市級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)等文件的印發(fā)，我國新的國土空間規(guī)劃體系及其地位逐步明確。交通是國土空間高品質發(fā)展的重要支撐要素，軌道交通又是綜合交通體系的骨干，因此軌道交通規(guī)劃作為基礎性、長遠性的專項規(guī)劃，如何適應國土空間規(guī)劃新形勢是亟待研究的。筆者結合寧波的實際工作經歷，從規(guī)劃理念、手段、范圍和體系這幾個方面，探討新形勢下軌道交通規(guī)劃的變革與對策。

1 國土空間規(guī)劃的主要變革

新時代國土空間規(guī)劃變革的源頭是中國社會發(fā)展與需求主要矛盾的變化，包括經濟發(fā)展模式變化、發(fā)展理念和目標變化、規(guī)劃內生性矛盾變化等，規(guī)劃變革是一項綜合性社會治理改革，是新時代生態(tài)文明背景下國家治理體系現代化的重要組成部分，對軌道交通規(guī)劃的影響主要有以下幾個方面。

1.1 規(guī)劃理念的提升：全面均衡可持續(xù)

伴隨我國經濟數十年的高速發(fā)展，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。人民群眾在解決溫飽問題和進入小康社會以后，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。

以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重個體城市經濟發(fā)展，導致國土空間的其他要素，如生態(tài)環(huán)境和農業(yè)空間等過度侵蝕和影響[1]。新的國土空間規(guī)劃，在“五位一體”總體布局和生態(tài)文明發(fā)展觀指導下，將城市、生態(tài)、農業(yè)等子系統(tǒng)按照一個完整的有機整體進行規(guī)劃，以實現生態(tài)、社會和經濟效益的均衡作為發(fā)展目標，相比以往更加宏觀和全面。這就要求軌道交通規(guī)劃作為專項規(guī)劃必須符合全面均衡可持續(xù)發(fā)展的理念，不僅考慮發(fā)展問題，還要考慮保護問題，促進實現生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興、城市集約高效和區(qū)域協調的高品質可持續(xù)發(fā)展。

1.2 規(guī)劃手段的改變：重視存量規(guī)劃

伴隨我國城市規(guī)模數十年的持續(xù)擴張，我國城市化水平迅速提升，2020年城鎮(zhèn)化率已達到 63.89%，城市的盤整和更新將成為發(fā)展的主題，很多城市已經或者即將進入存量甚至減量發(fā)展時代：上海市明確提出要實現規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長；北京市提出用地減量提質和集約高效利用；《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案提出嚴控國土空間開發(fā)強度，設定土地資源消耗上限，將國土空間開發(fā)強度嚴格控制在市域面積的30%以內[2]。

快速城市化為目的的城鄉(xiāng)規(guī)劃主要以增量規(guī)劃作為手段。而新的國土空間規(guī)劃發(fā)展理念要求城市、生態(tài)、農業(yè)空間需整體綜合考慮，需要遵循環(huán)境約束和生態(tài)底線思維，包括糧食安全等國家戰(zhàn)略要求，未來城市建設的增量空間將受到極大的約束。因此，基于精明增長和高品質發(fā)展的要求，空間規(guī)劃的理論和實踐焦點自然轉向內部的存量空間與建成地區(qū)，規(guī)劃手段上將更加重視存量規(guī)劃。因此，也要求軌道交通需要配合存量規(guī)劃手段，更關注功能強化、服務提升、存量優(yōu)化等高品質目標，從設施規(guī)劃轉向服務和政策規(guī)劃。

1.3 規(guī)劃范圍的擴大：城市群、都市圈

伴隨我國城市化和工業(yè)化的發(fā)展，人口和產業(yè)持續(xù)向發(fā)達城市群及其中心城市聚集，并在這些中心城市向其都市圈的范圍擴散，產業(yè)結構布局也伴隨城市群和都市圈發(fā)展重構，區(qū)域之間的聯動不斷增強，通勤出行范圍不斷擴大，商務旅游等出行頻度不斷加強。

以往城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但由于城市或城鎮(zhèn)之間的有機聯系比較弱，城市發(fā)展往往還是各自為政，依靠各單體城市規(guī)模的增長。未來隨著城市化趨緩，城市建設增量空間受限，城市發(fā)展動力將出現轉變，需要從更大范圍、更高品質的組合來提升城市的發(fā)展效能，而不是繼續(xù)依靠簡單的規(guī)模增加。2020年國家發(fā)展改革委印發(fā)了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，再一次強調了“加快發(fā)展重點城市群”“大力推進都市圈同城化建設”“提升中心城市能級和核心競爭力”等優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的措施，未來城市的發(fā)展將進入以中心城市(都市圈)引領城市群發(fā)展、以城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新階段[3]，各項規(guī)劃研究范圍自然要順應這一趨勢。因此，也要求軌道交通規(guī)劃要將城市群和都市圈范圍內的國鐵干線、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通的“四網融合”作為研究內容，并成為未來城市群和都市圈發(fā)展的重要支撐。

1.4 規(guī)劃體系的重構：“五級三類四體系”

我國社會治理體系的發(fā)展，使得中央和地方、部門和部門、政府和市場間的矛盾需要得到協調和妥善處理，以人為本、全面、協調、可持續(xù)的“科學發(fā)展觀”已成為社會總體價值取向。

一個時期以來城鄉(xiāng)規(guī)劃以對城市空間資源的管理和城鄉(xiāng)建設行為的指導為己任，但對其他層面和范圍的治理能力有限，還要依靠其他部門眾多空間性規(guī)劃，這就造成了多部門規(guī)劃各成體系、內容重疊沖突且難以協調。新的國土空間規(guī)劃，是實現國家治理體系和治理能力現代化目標的重要舉措和有力抓手，按照“多規(guī)合一”的要求建立了統(tǒng)一的“五級三類四體系”總體框架，其規(guī)劃成果將是一套完整的公共政策治理體系文件。各級各類規(guī)劃間存在著更強的縱向和橫向協同關系，其中縱向關系是指上位國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃對下位規(guī)劃的關系，體現自上而下的“戰(zhàn)略引領”與“剛性管控”；橫向關系是指同級國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的關系，如圖1所示[4]，體現了各部門間的相互協同與有效銜接。新的空間規(guī)劃體系要求軌道交通規(guī)劃作為涉及硬性基礎設施的專項規(guī)劃，發(fā)揮對空間資源使用的作用，強化與其他各級各類規(guī)劃的協調。

圖1 國土空間規(guī)劃體系下橫向和縱向層級關系Figure 1 Hierarchical relationship in horizontal and vertical directions in the context of spatial planning

2 軌道交通規(guī)劃的應對策略

2.1 規(guī)劃理念更加全局

以往軌道交通規(guī)劃理念往往是服務城市擴張和經濟發(fā)展的，重點考慮“有所為”，這導致城市擴張與耕地和生態(tài)保護的沖突往往在軌道交通規(guī)劃中突顯出來。軌道交通占用永久基本農田、穿越生態(tài)保護區(qū)域等問題頻發(fā)，軌道交通被作為城市擴張的手段，刺激了原本不宜發(fā)展的區(qū)域高強度開發(fā)。

國土空間規(guī)劃的全面均衡可持續(xù)發(fā)展新理念，要求軌道交通規(guī)劃要促進空間高品質發(fā)展、促進生態(tài)文明建設、實現人和自然和諧相處，“全域全要素”地研究生產、生活、生態(tài)3者關系，不僅要研究全域空間結構，還要綜合研究軌道交通與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的關系，符合生態(tài)空間格局，遵循耕地保護要求。因此，軌道交通規(guī)劃不僅要考慮“有所為”，還要考慮“怎么為”，甚至“有所不為”。

如圖2所示，寧波新一輪軌道交通線網規(guī)劃，結合全國第三次土地(國土)調查情況，從自然地理格局、土地利用現狀、人口經濟分布、生態(tài)環(huán)境保護、基本農田保護、城鄉(xiāng)發(fā)展格局等方面，首先分析了區(qū)域發(fā)展發(fā)展和城鎮(zhèn)化趨勢，以及由此帶來的交通需求變化，將“國土空間特點南北差異化情況下寧波如何發(fā)展，軌道交通如何配置”作為重要的課題進行研究，有針對性地提出了“北部強化統(tǒng)籌、中部做大做強、南部優(yōu)化調控”的軌道交通發(fā)展策略，并在具體的軌道交通線網規(guī)劃方案予以體現(如表1所示)。

圖2 差異化的寧波國土空間結構和軌道交通發(fā)展策略示意Figure 2 Differentiation of Ningbo’s land spatial structure and rail transit development strategy

2.2 規(guī)劃手段更加精明

隨著城市群、都市圈發(fā)展帶來的出行范圍擴大，生產方式變化和生活水平提高帶來的出行需求的多樣化和對服務水平的更高要求，未來交通設施需要承擔的客運量、周轉量等將繼續(xù)增長，對舒適度、便利性、時效性、靈活性、個性化等要求會更高，而“存量發(fā)展”帶來環(huán)境約束、生態(tài)底線和開發(fā)空間的限制，會加劇供需矛盾，以往通過大幅度增加設施規(guī)模的方式難以適應新的發(fā)展要求。高品質是國土空間規(guī)劃進入“存量發(fā)展”新時代的要求，相對以往規(guī)模、密度等外延式增長，未來軌道交通規(guī)劃應該更多關注功能強化、服務提升、存量優(yōu)化等高品質目標，更多采用“提質增效”手段，從設施規(guī)劃轉向服務和政策規(guī)劃。

寧波新一輪軌道交通線網規(guī)劃中，規(guī)劃手段重點集中在多層次網絡融合銜接，以及對原規(guī)劃線路“提質增效”措施上。新線網相較于原線網僅新增1條線路，但對原線網8條普線、2條快線和幾條都市圈城際鐵路，重新按照市域快線A、城區(qū)快線B和城區(qū)普線3個層次進行了梳理，并且按照各層次線路的功能定位和技術要求，采取了延伸、貫通、提速、大小交路運營、支線運營、快慢車組合運營等多種的服務效能提升措施，在線網總規(guī)模相較原線網少量增加的情況下，大幅提高了總體效率和服務水平。寧波1號線快慢車運營組織方案如圖3所示。

圖3 寧波1號線快慢車運營組織方案Figure 3 Local/express train operation plan for Line 1 of Ningbo

2.3 規(guī)劃范圍更加廣闊

城市群、都市圈發(fā)展，將形成中心城區(qū)、都市圈、城市群等不同空間尺度的交通圈。不同空間尺度的交通出行目的與需求(如圖4所示[5])，對交通系統(tǒng)提出多元化要求，既相互融合又各有特點。要構建都市圈一體化交通網絡，其中就必須推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“多網融合”，使之成為構建城市群、都市圈一體化發(fā)展的重要網架載體，建立多層次、相互融合的網絡系統(tǒng)以適應不同的客流特征和需求。

圖4 都市圈和城市群范圍不同交通需求Figure 4 The scale of urban activity and industrial chain corresponding to different traffic demands of metropolitan area and urban agglomeration, respectively

按照《城市軌道交通線網規(guī)劃標準》(GBT 50546-2018)，現行城市軌道交通規(guī)劃范圍重點關注城市規(guī)劃區(qū)，對于市域和市域城鎮(zhèn)連綿地區(qū)超出城市行政區(qū)范圍的則在必要時才包括，而對都市圈和城市群的軌道交通的研究則不做明確要求。寧波原軌道交通線網中，中心城區(qū)、市域、都市圈和城市群的軌道交通規(guī)劃(含城市軌道交通和鐵路)分別由不同的行政部門主導編制，造成了城市軌道交通不出中心城、市域軌道交通(含市域鐵路)不進中心城的局面，軌道交通各層次網絡未能實現“多網融合”，極大地影響了網絡的整體性和效率，降低了乘客乘坐便利性。

新國土空間規(guī)劃下的城市群、都市圈發(fā)展，客觀上不允許軌道交通規(guī)劃(含城市軌道交通和鐵路)各自為政，編制成互不銜接的幾張網，而是要按照“多網融合”的要求編制多層次軌道交通線網：城市軌道交通規(guī)劃研究范圍需要包含市域，并對都市圈和城市群進行拓展研究；鐵路規(guī)劃研究也要考慮如何承擔都市圈通勤和城市群內城鎮(zhèn)之間出行功能，并與城市軌道交通無縫銜接。

寧波新一輪軌道交通線網規(guī)劃中，就根據城市群、都市圈、中心城不同區(qū)域發(fā)展特點和交通需求，構建“多網融合”的軌道交通網絡(如圖5)。一是從功能定位、技術標準、建設管理模式等方面厘清不同層次軌道交通服務區(qū)域和對象，將城市群、都市圈范圍內“點到點”的商務、旅游等性質客流交給城際鐵路、市域(郊)鐵路服務，將都市圈、中心城范圍內“同城化”的通勤、購物、休閑等性質客流交給市域(郊)鐵路、市域快線、地鐵普線服務；二是加強各層次網絡銜接換乘，既有和規(guī)劃的鐵路樞紐都實現了至少2個層次、3條線路銜接換乘，其他樞紐也都按照既是交通節(jié)點、也是城市功能節(jié)點進行了規(guī)劃。

圖5 寧波軌道交通“多網融合”功能層次Figure 5 Hierarchies of functions of multi-networks in Ningbo Rail Transit

2.4 規(guī)劃體系更加融合

在原有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，城市軌道交通線網規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的強制內容之一，承擔了規(guī)劃傳導作用，但在以往的實際編制過程中，由于協同規(guī)劃保障機制缺失，城市軌道交通規(guī)劃對綜合交通體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的反饋作用往往難以體現[6]。

新國土空間規(guī)劃體系，為軌道交通規(guī)劃做好國土空間規(guī)劃各支系間的層級、事權和傳導等方面工作，從橫向和縱向方面成為可能。

為了加強橫向規(guī)劃協同，寧波國土空間總體規(guī)劃編制團隊建立了新的組織構架，如圖6所示，分別為總報告編制組、區(qū)縣(市)規(guī)劃大綱編制組、專項規(guī)劃大綱編制組和近期行動規(guī)劃編制組，其中專項大綱編制組由6個小組組成，包括綜合交通小組，專門負責國土空間總體規(guī)劃橫向對接綜合交通體系規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃，并且建立了國土空間總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃定期集中工作營的工作方法，以便及時進行互動和反饋。

圖6 寧波市國土空間總體規(guī)劃核心編制團隊組織框架和橫向對接關系圖Figure 6 Organization framework and horizontal connection of the national territorial spatial planning in Ningbo

為了加強縱向規(guī)劃協同，在工作過程中加強了跨部門、跨級別的工作協同?，F行體制下，國土空間規(guī)劃實現了原國土和規(guī)劃的整合，但交通規(guī)劃建設還分屬不同管理部門，因此在協同工作中突出了與關鍵核心部門的協同，特別是鐵路、機場、港口等重大交通基礎設施，一方面軌道交通規(guī)劃需要服從和服務這些重大交通基礎設施，另一方面這些重大交通基礎設施功能發(fā)揮也取決于軌道交通是否能夠支持。因此軌道交通線網規(guī)劃也介入相關規(guī)劃研究工作，對鐵路樞紐布局、機場綜合交通體系、港城融合規(guī)劃等提出相應的意見和建議，促進軌道交通規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的協調聯動。

3 結語

在國土空間規(guī)劃背景下，軌道交通規(guī)劃原有技術體系需要繼承和發(fā)展，本文從規(guī)劃理念、手段、范圍、體系4個方面，對新時期軌道交通規(guī)劃所面臨的問題和相應對策進行了探討，目的是實現國土空間總體規(guī)劃和軌道交通專項規(guī)劃的協同一致，建立理想的空間格局，達到生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興、城市集約高效和區(qū)域協調的高品質發(fā)展目標，實踐過程中以下方面還有待發(fā)展：

1) 規(guī)劃理念?；谌婢饪沙掷m(xù)發(fā)展理念，目前雖然提出了區(qū)域差異化的軌道交通發(fā)展策略，但頂層和地方認識上依舊存在差異，具體地區(qū)的規(guī)劃方案在執(zhí)行上存在一定壓力。建議國土空間總體規(guī)劃加強全局統(tǒng)籌，明確定量指標，確定時空上的具體管控措施，確保軌道交通專項規(guī)劃有數據、有措施可依。

2) 規(guī)劃手段。目前雖然基于存量規(guī)劃思想，強調提質增效為主、新增線路為輔，但規(guī)劃方案評價依舊重規(guī)模、輕質量，且對既有線路提出的升級優(yōu)化措施往往不被作為規(guī)劃成果予以遵守。建議今后優(yōu)化方案評價標準與方法，強化既有線優(yōu)化措施的研究和成果表達。

3) 規(guī)劃范圍。目前雖然已擴展到城市群和都市圈的多層次軌道交通網絡，但綜合交通各子系統(tǒng)在管理機制、技術體系上距“多規(guī)合一”要求，觀念和利益的考量上差異還很大，特別是鐵路和城市軌道交通融合難度大。建議在綜合交通一體化目標下，首先梳理各類交通系統(tǒng)的功能層次關系，將涉及都市圈、中心城范圍內“同城化”的各類交通系統(tǒng)統(tǒng)一指揮，并建立規(guī)劃、建設、運營一體的機制。

4) 規(guī)劃體系。目前雖然建立了橫向和縱向的協調工作關系，但各專題依舊是獨立編制的，在遇到重大問題分歧時，往往權威不夠，協調效率不高，難以達成一致。建議從交通和國土空間關系出發(fā)，融合各相關專業(yè)內容，形成針對目標和問題的專題研究，例如可以開展軌道交通與土地利用協調規(guī)劃，綜合交通布局與產業(yè)配套協調規(guī)劃等交叉性研究專題。