摘? ? ? 要：隨著社會(huì)治理重心向基層下移，社區(qū)成為基層社會(huì)治理的著力點(diǎn)和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。社區(qū)參與公共危機(jī)治理主要基于制度、理論和實(shí)踐三方面的邏輯，但當(dāng)前社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制還存在社區(qū)職能定位模糊、主觀能動(dòng)性不足、參與機(jī)制不健全等問(wèn)題。完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制，應(yīng)該以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)知水平和能力為依托，結(jié)合社區(qū)自身職能和優(yōu)勢(shì)，通過(guò)全過(guò)程參與確保政社、政民、社民之間上通下達(dá)渠道順暢，提高各方聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制工作效率，進(jìn)而提升公共危機(jī)治理能力。

關(guān)? 鍵? 詞：治理重心下移;社區(qū)參與;公共危機(jī)治理

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）06-0031-08

收稿日期 ：2022-03-20

作者簡(jiǎn)介：周曉，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所研究員，政治學(xué)博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)基礎(chǔ)理論、社會(huì)治理。

基金項(xiàng)目：本文系吉林省社科規(guī)劃項(xiàng)目“重大疫情視角下吉林省基層社區(qū)的角色定位及應(yīng)急能力建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20208073。

社區(qū)作為社會(huì)治理體系中的基本單元，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮了不可替代的作用，特別是在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮的職能和作用更加凸顯了基層組織的優(yōu)勢(shì)。但目前社區(qū)參與公共危機(jī)治理在法律和制度方面的職能定位仍然比較模糊，其參與公共危機(jī)治理機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

一、社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的邏輯分析

（一）社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的制度邏輯

對(duì)于公共危機(jī)治理概念的界定，有學(xué)者認(rèn)為，公共危機(jī)治理主要“追求的是通過(guò)構(gòu)建政府與公眾互動(dòng)、彼此溝通的具有廣泛包容性的柔性的危機(jī)治理系統(tǒng)，從而能夠找到化解公共危機(jī)的最優(yōu)路徑”。[1]即社區(qū)作為基層社會(huì)治理的主體之一，在公共危機(jī)治理中是連接政府主體與社會(huì)主體的橋梁和紐帶，已成為公共危機(jī)治理中不可替代的一部分。

⒈社區(qū)在社會(huì)治理體系中的定位。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo);黨的十九大報(bào)告提出加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移;黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了頂層設(shè)計(jì)和全面部署。社區(qū)在社會(huì)治理體系中是“黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’”，[2]這就意味著在我國(guó)社會(huì)治理體系中，社區(qū)既是基層政府進(jìn)行社會(huì)治理的支點(diǎn)，也是社會(huì)力量參與社會(huì)治理的重要平臺(tái)。在公共危機(jī)治理中，社區(qū)作為重要的治理主體之一，承擔(dān)著很多直接面對(duì)居民的事務(wù)性工作。

⒉社區(qū)在法律上的性質(zhì)。依據(jù)2021年8月民政部公布的《中華人民共和國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》），[3]“城市社區(qū)是一定區(qū)域內(nèi)居住的居民組成的社會(huì)生活共同體，是城市基層社會(huì)治理和為居民提供服務(wù)的基本單元，一般是指依據(jù)本法設(shè)立的居民委員會(huì)開(kāi)展居民自治的地域范圍?！薄俺鞘猩鐓^(qū)居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱居民委員會(huì)）是社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織”?！熬用裎瘑T會(huì)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)?！鄙鐓^(qū)在治理制度框架內(nèi)的層級(jí)定位和法律上的性質(zhì)定位使社區(qū)成為公共危機(jī)治理的必要參與者。在公共危機(jī)治理中，社區(qū)要自覺(jué)接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各要素的關(guān)系，整合資源，以保證公共危機(jī)治理機(jī)制的順暢運(yùn)行。

（二）社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的理論邏輯

社區(qū)參與公共危機(jī)治理既立足于社區(qū)的制度性職能，也基于現(xiàn)代化研究所產(chǎn)生的理論支撐。

⒈風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。公共危機(jī)治理是從傳統(tǒng)社會(huì)的政府管理向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)型的必然內(nèi)容之一。

20世紀(jì)70年代，亨廷頓提出的政治穩(wěn)定理論認(rèn)為：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂?！a(chǎn)生政治秩序混亂的原因不在于缺乏現(xiàn)代性，而在于為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代性所進(jìn)行的努力”。[4]伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性日漸增加。1986年，烏爾里希·貝克提出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，隨之成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的主流學(xué)說(shuō)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會(huì)造成的不可預(yù)見(jiàn)的后果具備可預(yù)見(jiàn)性，從而控制不可控制的事情。”[5]同時(shí)，“理論界認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)代社會(huì)中，由于環(huán)境自身的動(dòng)蕩性以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為其注入的更多不確定性，公共危機(jī)隨之成為了社會(huì)環(huán)境的常態(tài)，人類正生活在文明火山上。”[6]從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)治理成為重要的治理內(nèi)容，而傳統(tǒng)的政府單一管理主體模式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)展的不確定性，更無(wú)法解決公共危機(jī)可能導(dǎo)致的諸多問(wèn)題。公共危機(jī)治理以多元主體的參與為支點(diǎn)，使治理具有包容性、彈性以及動(dòng)態(tài)的治理架構(gòu)。社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，其參與公共危機(jī)治理契合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展實(shí)際，能夠?yàn)榛馕C(jī)提供有效幫助。

⒉治理理論。20世紀(jì)80年代興起的治理理論成為當(dāng)今公共管理、公共行政、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)或理論指導(dǎo)，并衍生出對(duì)“治理”各種不盡相同的理解和闡釋。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、權(quán)力（利）運(yùn)行的多向度性以及利益沖突的調(diào)控與協(xié)調(diào)等。我國(guó)的治理理論和治理制度是在借鑒西方治理理論基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情發(fā)展和構(gòu)建的。盡管對(duì)治理理論存在諸多解讀，但治理主要“是期望采取一種更具共識(shí)和合作性的視角，并思考如何以更具創(chuàng)造性的方法來(lái)排除潛在的障礙”。[7]在公共危機(jī)治理中，公共危機(jī)自身的突發(fā)性、復(fù)雜多樣性、不確定性等特征要求公共危機(jī)治理必須通過(guò)多元主體的參與協(xié)作、利益沖突的調(diào)控協(xié)調(diào)才能更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。社區(qū)作為基層治理主體之一，可以通過(guò)發(fā)揮自身的基層組織動(dòng)員以及一些非制度性優(yōu)勢(shì)，協(xié)同政府和其他治理主體實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理目標(biāo)。

⒊風(fēng)險(xiǎn)溝通理論。20世紀(jì)70年代美國(guó)學(xué)者首先提出風(fēng)險(xiǎn)溝通一詞，其后諸多學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通進(jìn)行了闡釋并呈現(xiàn)出兩個(gè)趨勢(shì)：“一是逐漸承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)雙向互動(dòng)過(guò)程;二是逐漸承認(rèn)公眾在風(fēng)險(xiǎn)溝通中的重要作用，而不只是凸顯專家的地位和作用?！盵8]2018年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中溝通風(fēng)險(xiǎn)：世衛(wèi)組織針對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)溝通政策和規(guī)范的使用指南》（以下簡(jiǎn)稱《使用指南》），把突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)溝通作為“在突發(fā)事件發(fā)生之前、突發(fā)事件期間以及突發(fā)事件之后（支持恢復(fù)）所采取的干預(yù)措施之一”，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)溝通是任何突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作不可或缺的組成部分，是專家、社區(qū)領(lǐng)袖或官員和處于危險(xiǎn)中的人們之間信息、建議和意見(jiàn)的實(shí)時(shí)交流”。[9]在《使用指南》中，社區(qū)參與風(fēng)險(xiǎn)溝通是幫助建立信任和聯(lián)系受突發(fā)事件影響人群的主要建議之一。

（三）社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的實(shí)踐邏輯

公共危機(jī)治理本質(zhì)上屬于實(shí)踐范疇。我國(guó)的應(yīng)急管理發(fā)展較晚，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，應(yīng)急管理只是作為社會(huì)管理的輔助手段，直到近年才成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容。因此，社區(qū)參與公共危機(jī)治理仍處于起步階段，在實(shí)踐中，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確未來(lái)發(fā)展方向。

⒈社區(qū)在公共危機(jī)治理中的重要性日漸提升。在多元合作治理框架下，社區(qū)在社會(huì)治理體系中的職能及其重要性日益凸顯。在近年來(lái)的一些突發(fā)事件應(yīng)對(duì)特別是新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)的作用不可或缺。一方面，社區(qū)作為政府、社會(huì)、居民之間的連接平臺(tái)發(fā)揮著上傳下達(dá)和信息交互溝通的作用;另一方面，社區(qū)也發(fā)揮了基層組織動(dòng)員、資源整合、通知落實(shí)、信息引導(dǎo)、輿情疏導(dǎo)等職能，是公共危機(jī)治理有效的著力點(diǎn)。

⒉社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制不斷創(chuàng)新。社區(qū)是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要實(shí)驗(yàn)場(chǎng)域。黨的十八大報(bào)告和十九大報(bào)告都明確強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。在推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的過(guò)程中，很多社會(huì)治理創(chuàng)新都是以社區(qū)為試點(diǎn)且取得了豐碩成果，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上形成了制度化的治理機(jī)制創(chuàng)新模式。社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制也是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過(guò)程。我國(guó)在經(jīng)歷了2003年SARS疫情之后，公共危機(jī)治理能力和水平不斷提高，社區(qū)參與公共危機(jī)治理的程度也在不斷提升。在新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)成為重要參與力量，承擔(dān)了大量事務(wù)性工作，發(fā)揮了巨大作用，取得了顯著效果。實(shí)踐中，針對(duì)存在的問(wèn)題對(duì)治理機(jī)制不斷進(jìn)行創(chuàng)新和完善。同時(shí)，社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制也成為學(xué)界研究的重要內(nèi)容。

⒊未來(lái)發(fā)展。社區(qū)參與公共危機(jī)治理是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)。在社會(huì)治理重心向基層下移的背景下，社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的完善既是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容，也是我國(guó)應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。從理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面看，社區(qū)參與公共危機(jī)治理凸顯了多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)合作等特征。在未來(lái)發(fā)展中，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高參與機(jī)制的法制化、制度化程度是目標(biāo)和方向，在此基礎(chǔ)上才能增強(qiáng)社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的規(guī)范性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性。

二、社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制存在的問(wèn)題

由于社區(qū)參與公共危機(jī)治理的時(shí)間較短，因而參與機(jī)制仍需創(chuàng)新和完善。在近年來(lái)的公共危機(jī)治理特別是新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了重要作用，但社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制存在的問(wèn)題也較為明顯。

（一）社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的職能定位不清

⒈制度性職能定位模糊。國(guó)家治理體系中的正式制度，即“指以國(guó)家名義制定并支持國(guó)家的各級(jí)各部門(mén)代理人行使其職能的‘正式制度’”，[10]是政府賦予社會(huì)治理體系中各組成部分的制度性職責(zé)，使其形成真正的政府制度，以法律的形式來(lái)行事的基礎(chǔ)和依據(jù)。但社區(qū)在參與公共危機(jī)治理機(jī)制中的制度性職能定位并不清晰?！冻鞘猩鐓^(qū)居民委員會(huì)組織法（修改草案征求意見(jiàn)稿）》明確規(guī)定，城市社區(qū)是指“城市基層社會(huì)治理和為居民提供服務(wù)的基本單元”，其職責(zé)包括“突發(fā)事件時(shí)，按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開(kāi)展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序”。從上述規(guī)定來(lái)看，社區(qū)的職責(zé)主要是宣傳動(dòng)員、組織群眾開(kāi)展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。但在突發(fā)事件等公共危機(jī)治理中，社區(qū)實(shí)際上承擔(dān)了大量包括行政性工作在內(nèi)的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、上傳下達(dá)、落實(shí)執(zhí)行等事務(wù)性工作。由于制度性職能定位模糊、權(quán)責(zé)不匹配，使得社區(qū)參與公共危機(jī)治理工作碎片化、被動(dòng)化、形式化等現(xiàn)象較為明顯。

⒉法律規(guī)范缺位。法治是社會(huì)治理活動(dòng)規(guī)范、有序的基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)急法律體系以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）為核心，包括《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在內(nèi)的由中央到地方各級(jí)部門(mén)編制的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。在這些法律規(guī)范中，對(duì)社區(qū)參與公共危機(jī)治理沒(méi)有進(jìn)行明確的法律規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定居民委員會(huì)等組織結(jié)合各自實(shí)際情況，開(kāi)展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練;其他規(guī)定與《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修改草案征求意見(jiàn)稿）》相同。法律規(guī)范缺位使社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范性，由此導(dǎo)致多元合作治理場(chǎng)域中主體間權(quán)責(zé)不明確。

（二）社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的主觀能動(dòng)性有待提升

⒈公共危機(jī)治理意識(shí)不強(qiáng)。社區(qū)作為社會(huì)生活共同體，本質(zhì)上屬于基層群眾性自治組織，應(yīng)具備社會(huì)動(dòng)員、組織的自主性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)需要有比較明確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，“對(duì)于行動(dòng)者合作的達(dá)成而言，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相比于規(guī)則更為重要?！盵11]但在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)的危機(jī)治理意識(shí)不強(qiáng)，缺乏對(duì)公共危機(jī)以及公共危機(jī)治理的清晰認(rèn)識(shí)。盡管社區(qū)按照要求都制定了應(yīng)急預(yù)案，但多流于形式，既疏于對(duì)居民開(kāi)展關(guān)于公共危機(jī)宣傳教育，也缺乏相應(yīng)的應(yīng)急演練等實(shí)操訓(xùn)練。社區(qū)參與公共危機(jī)治理基本依靠以政府行政體系為主的自上而下的推動(dòng)，缺乏自下而上的自主動(dòng)員、組織的主動(dòng)性。

⒉公共危機(jī)治理能力不足。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于社區(qū)網(wǎng)格化管理加大了投入力度，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主導(dǎo)的技術(shù)支撐已經(jīng)頗具規(guī)模，但社區(qū)治理能力建設(shè)仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在公共危機(jī)治理中，一方面，社區(qū)缺少具有較為專業(yè)的公共危機(jī)治理知識(shí)的人力資源，使社區(qū)在參與公共危機(jī)治理時(shí)除了執(zhí)行上級(jí)黨委和相關(guān)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)的命令、任務(wù)外，很難發(fā)揮應(yīng)有的動(dòng)員優(yōu)勢(shì)組織居民參與社區(qū)治理;另一方面，社區(qū)工作人員在參與公共危機(jī)治理時(shí)，與政府和其他社會(huì)組織的溝通協(xié)調(diào)合作以及在治理措施的落實(shí)等方面缺乏切合實(shí)際的方式方法，降低了治理效能。

（三）社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制不健全

⒈社區(qū)應(yīng)急預(yù)案形式大于內(nèi)容。社區(qū)參與公共危機(jī)治理應(yīng)該是全過(guò)程參與，社區(qū)應(yīng)急預(yù)案是社區(qū)對(duì)公共危機(jī)等突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防、響應(yīng)和善后處置的總體規(guī)劃。但在實(shí)際工作中，一些社區(qū)應(yīng)急預(yù)案往往只是按照上級(jí)規(guī)定而制定的規(guī)范性文件，形式大于內(nèi)容。無(wú)論是社區(qū)工作人員還是社區(qū)居民，對(duì)預(yù)案所規(guī)定的針對(duì)突發(fā)事件的常規(guī)性操作流程往往一知半解，對(duì)公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)和處理的具體措施不熟悉，針對(duì)公共危機(jī)事件的相關(guān)演練更是少之又少。

⒉聯(lián)動(dòng)機(jī)制欠缺耦合性。社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中處于政、社、民三方的交結(jié)點(diǎn)，是聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵部分。但由于科層體系、差序格局等諸多因素，職能部門(mén)間、社區(qū)內(nèi)部各主體之間的聯(lián)動(dòng)合作缺乏耦合性，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制不順暢。社區(qū)現(xiàn)行的“條塊”管理模式使社區(qū)既要完成上級(jí)不同政府組織機(jī)構(gòu)的工作要求和任務(wù)，又要作為平臺(tái)和紐帶直接聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的居民、商戶、社會(huì)組織等各主體。社區(qū)參與公共危機(jī)治理主要發(fā)揮的就是其上傳下達(dá)的重要功能，但由于“條塊”管理和職能有限，社區(qū)在上下聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中，各組成部分之間常常缺乏關(guān)聯(lián)性，各自獨(dú)立，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)機(jī)制耦合性欠缺，影響了聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行效率和效果。

⒊缺乏事后恢復(fù)調(diào)適機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)高度復(fù)雜性和不確定性不斷增加的背景下，公共危機(jī)治理已經(jīng)不是簡(jiǎn)單地對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，而是從理念到實(shí)踐的全方位治理，不僅包括事前預(yù)防、事中處置，還包括事后的恢復(fù)調(diào)適。如公共衛(wèi)生危機(jī)事件的特征之一就是“次生性”，即“個(gè)體和群體次生風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)”。[12]運(yùn)用事后恢復(fù)調(diào)適機(jī)制，社區(qū)可以了解居民的利益訴求和服務(wù)需求，通過(guò)溝通和提供相應(yīng)服務(wù)加強(qiáng)社區(qū)與居民的利益關(guān)聯(lián)，促進(jìn)治理共同體理念的形成，提升社區(qū)公共危機(jī)治理意識(shí)和能力。但在社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制中，基本上未包括事后恢復(fù)調(diào)適機(jī)制，公共危機(jī)發(fā)生后，社區(qū)在居民生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)特別是心理調(diào)適中發(fā)揮的作用并不明顯。

三、完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的路徑

公共危機(jī)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，社區(qū)參與公共危機(jī)治理是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的重要組成部分。我國(guó)在公共危機(jī)治理方面具有自上而下的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)治理中的社會(huì)表達(dá)即自下而上的訴求。社區(qū)在治理體系雙向構(gòu)建中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，因此，完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制，應(yīng)該以治理重心向基層下移的制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，以社區(qū)在基層社會(huì)治理中的在地性優(yōu)勢(shì)為依托，充分發(fā)揮社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的職能優(yōu)勢(shì)。

（一）加強(qiáng)社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制的制度化建設(shè)

⒈以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，厘清社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的職能。社會(huì)治理重心向基層下移是我國(guó)治理體系建設(shè)的重要一環(huán)，充分體現(xiàn)了社區(qū)在基層社會(huì)治理中的重要作用。依據(jù)現(xiàn)行的《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修改草案征求意見(jiàn)稿）》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，城市社區(qū)在公共危機(jī)治理中承擔(dān)的職能主要是宣傳普及突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)、組織群眾開(kāi)展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。但新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，社區(qū)在公共危機(jī)事件中承擔(dān)的職能已經(jīng)不是以上內(nèi)容所能概括的。此外，社區(qū)“兩委”（即社區(qū)黨支部委員會(huì)和社區(qū)居委會(huì)）架構(gòu)的形成與強(qiáng)化也增強(qiáng)了社區(qū)在基層社會(huì)治理和公共危機(jī)治理中的職責(zé)。因此，面對(duì)新的形勢(shì)和治理場(chǎng)域，應(yīng)該結(jié)合社會(huì)治理重心下移后人、物、權(quán)、責(zé)的重構(gòu)，對(duì)社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的職能和權(quán)責(zé)加以明確，使社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制規(guī)范化、制度化。

⒉以社區(qū)“兩委”為依托，加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社區(qū)是公共危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制中自上而下和自下而上的樞紐環(huán)節(jié)，法制建設(shè)是社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制制度化的前提，社區(qū)“兩委”的作用特別是社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為這一機(jī)制的運(yùn)行提供了保障。具體而言，應(yīng)在不斷加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，依托社區(qū)“兩委”特別是強(qiáng)化社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，充分發(fā)揮基層黨員作用，明確社區(qū)“兩委”在公共危機(jī)治理機(jī)制中的組織責(zé)任，增強(qiáng)社區(qū)的組織動(dòng)員能力，保障政社、政民、社民之間溝通順暢，完善公共危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）提高社區(qū)對(duì)公共危機(jī)治理的認(rèn)識(shí)水平和能力

⒈對(duì)社區(qū)工作人員開(kāi)展相關(guān)的理論培訓(xùn)。社區(qū)是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的主體之一，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，社區(qū)工作者并不是專職工作人員，而是社區(qū)居民。黨的十八大以來(lái)，隨著社會(huì)治理重心向基層下移，社區(qū)在基層社會(huì)治理中的作用越來(lái)越重要，社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)也成為提高社會(huì)治理水平的重要組成部分。公共危機(jī)治理作為現(xiàn)代社會(huì)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是提高社會(huì)治理水平的關(guān)鍵所在。特別是在新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)參與公共危機(jī)治理又有了新的變化，面臨新的課題。因此，提高社區(qū)工作人員對(duì)公共危機(jī)治理的認(rèn)識(shí)水平是提高治理能力的基礎(chǔ)。通過(guò)理論培訓(xùn)，可以使社區(qū)工作人員對(duì)我國(guó)新時(shí)代發(fā)展特征有深入理解，對(duì)社區(qū)在公共危機(jī)治理機(jī)制中的作用和職責(zé)有更加清晰的認(rèn)識(shí)。扎實(shí)的理論基礎(chǔ)可以幫助社區(qū)工作人員在參與公共危機(jī)治理時(shí)更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

⒉加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員參與公共危機(jī)治理的專業(yè)能力培養(yǎng)。社區(qū)參與公共危機(jī)治理主要涉及到三方面的能力：一是信息采集、整合、傳遞、反饋能力;二是上與政府各部門(mén)，下與居民、社會(huì)組織等社會(huì)力量的溝通協(xié)調(diào)和資源整合能力;三是“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)手段的運(yùn)用能力。這三方面的能力在一定程度上直接關(guān)系到公共危機(jī)治理的效果?？梢酝ㄟ^(guò)專門(mén)的知識(shí)培訓(xùn)和技能實(shí)操培訓(xùn)提高社區(qū)工作人員的相關(guān)能力，進(jìn)而提升社區(qū)參與公共危機(jī)治理效率。

（三）發(fā)揮社區(qū)在地性優(yōu)勢(shì)，完善全過(guò)程參與機(jī)制

來(lái)自于建筑規(guī)劃領(lǐng)域的在地性強(qiáng)調(diào)在特定的文化、環(huán)境語(yǔ)境下建筑與環(huán)境的關(guān)聯(lián)性。社區(qū)參與公共危機(jī)治理的最大優(yōu)勢(shì)就是其在地性，即社區(qū)與轄區(qū)內(nèi)居民、小區(qū)物業(yè)、社會(huì)組織、商戶等社會(huì)力量之間的密切關(guān)聯(lián)性。社區(qū)參與公共危機(jī)治理應(yīng)該充分發(fā)揮社區(qū)的在地形優(yōu)勢(shì)，完善全過(guò)程參與機(jī)制。

⒈完善常態(tài)化宣教機(jī)制。對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及是社區(qū)的一項(xiàng)工作內(nèi)容，也是社區(qū)在公共危機(jī)治理中應(yīng)該承擔(dān)的職能。結(jié)合當(dāng)下的社會(huì)發(fā)展階段特征，社區(qū)應(yīng)該把針對(duì)突發(fā)事件等公共危機(jī)應(yīng)具備的意識(shí)和應(yīng)急知識(shí)宣傳納入常規(guī)工作范圍，如定期從增強(qiáng)意識(shí)、具備處置常識(shí)、提高實(shí)操能力等方面開(kāi)展組織宣傳活動(dòng);針對(duì)特定人群進(jìn)行強(qiáng)化宣傳等。此外，還可以結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化治理和大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行摸排、分析，為公共危機(jī)治理提供扎實(shí)有效的數(shù)據(jù)支撐。[13]

⒉提高聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制的靈活性。公共危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制是應(yīng)急管理機(jī)制的主要形式，社區(qū)在其中常常處于與多點(diǎn)互動(dòng)的位置，即上對(duì)接領(lǐng)導(dǎo)小組和各相關(guān)政府部門(mén)，下聯(lián)系轄區(qū)居民和各種社會(huì)力量，發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、協(xié)助等功能。公共危機(jī)的性質(zhì)受內(nèi)容、形式、時(shí)間、地點(diǎn)等不同因素的影響，不存在一成不變的處理方法，在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)的在地性優(yōu)勢(shì)不可替代。在突發(fā)事件中，“并不存在一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的應(yīng)對(duì)措施，而基層工作人員的參與則可以將應(yīng)對(duì)措施同各地實(shí)際情況相結(jié)合，從而制定出更加靈活有效的解決方案?！盵14]在公共危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制中，可以賦予社區(qū)更多的自主性，增強(qiáng)社區(qū)的主觀能動(dòng)性，充分發(fā)揮社區(qū)的在地性優(yōu)勢(shì)，利用社區(qū)網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)，通過(guò)社區(qū)“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)和組織，因地制宜地制定解決問(wèn)題的方案，以提高聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制的靈活性。

⒊完善危機(jī)后恢復(fù)機(jī)制。在現(xiàn)有的公共危機(jī)治理機(jī)制中，危機(jī)后恢復(fù)機(jī)制是相對(duì)薄弱的一環(huán)，也最容易被忽略。危機(jī)后恢復(fù)機(jī)制既包括總結(jié)危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也包括提高和增強(qiáng)居民的公共危機(jī)意識(shí)及應(yīng)對(duì)能力，并幫助居民盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。社區(qū)的在地性優(yōu)勢(shì)在危機(jī)后恢復(fù)機(jī)制中具有重要意義，有研究表明，“加強(qiáng)基層社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和工作者的參與，在幫助當(dāng)?shù)鼐用駱?shù)立信心方面有著積極的作用”。[15]公共危機(jī)治理機(jī)制應(yīng)該是全過(guò)程治理機(jī)制，社區(qū)應(yīng)全過(guò)程參與公共危機(jī)治理，完善社區(qū)危機(jī)后恢復(fù)機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)自身優(yōu)勢(shì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為修訂應(yīng)急管理制度提供參考;豐富相應(yīng)的宣教內(nèi)容，幫助居民提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力;采取各種措施加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。

結(jié)? 語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)提出了“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”的重大命題，這是新時(shí)代推動(dòng)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。在新的時(shí)代背景下，“公共危機(jī)治理活動(dòng)應(yīng)開(kāi)始話語(yǔ)的轉(zhuǎn)向，即從相對(duì)靜態(tài)的科層化的價(jià)值理念轉(zhuǎn)為基于現(xiàn)代社會(huì)場(chǎng)景、國(guó)家政權(quán)與社會(huì)力量共同在場(chǎng)、以共生為基本格局、契合公共危機(jī)特質(zhì)的價(jià)值理念?！盵16]新的時(shí)代背景、新的公共危機(jī)特征以及新的社會(huì)治理格局使社區(qū)成為公共危機(jī)治理的主體之一，即社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制是我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分。

新時(shí)代，我國(guó)在完成國(guó)家治理體系頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移，社區(qū)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要場(chǎng)域。與此同時(shí)，公共危機(jī)治理也在現(xiàn)代化社會(huì)的大背景下呈現(xiàn)了新的特征和治理邏輯的轉(zhuǎn)向，社區(qū)作為基層社會(huì)治理的主體之一參與公共危機(jī)治理是提高治理效能的必然選擇。因此，完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理機(jī)制，應(yīng)該從制度化建設(shè)入手，在提高社區(qū)公共危機(jī)治理意識(shí)和能力的基礎(chǔ)上構(gòu)建全過(guò)程參與機(jī)制，使公共危機(jī)事件在基層社會(huì)治理中可控、可治，以實(shí)現(xiàn)治理效能最優(yōu)化。

【參考文獻(xiàn)】

[1]唐波勇.公共危機(jī)治理的兩個(gè)理論追問(wèn)——“何以必要”與“何以可能”[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（3）：41.

[2]中共中央宣傳部.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想十三講[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2018：239.

[3]中華人民共和國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）[EB/OL].中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站.http：//www.mca.gov.cn/article/hd/zqyj/202108/20210800036115.shtml.

[4]（美）塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華等譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，1996：38.

[5]（德）烏爾里?！へ惪耍柲匪?自由與資本主義[M]. 路國(guó)林譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，2001：121.

[6]（德）烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004：15.

[7]（瑞典）喬恩·皮埃爾，（美）B.蓋伊·彼得斯.治理、政治與國(guó)家[M].唐賢興，馬婷譯.上海：上海人民出版社，2019：29.

[8]吳建勛.疫情風(fēng)險(xiǎn)溝通有效性研究綜述[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（6）：44.

[9]在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中溝通風(fēng)險(xiǎn)——世衛(wèi)組織針對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)溝通政策和規(guī)范的使用指南[EB/OL].Communicating risk in public health emergencies：a WHO guideline for emergency risk communication（ERC）policy and practice.日內(nèi)瓦：世界衛(wèi)生組織，2018.

[10]肖瑛.從國(guó)家與社會(huì)到制度與生活：中國(guó)社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（9）：92.

[11]劉伯男.風(fēng)險(xiǎn)治理的邏輯轉(zhuǎn)向：一種行動(dòng)主義的視角[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2019：40.

[12]范慧.公共衛(wèi)生危機(jī)下社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)透視及規(guī)避邏輯[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2021，（4）：57.

[13]王淼.“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式中的公共數(shù)據(jù)治理問(wèn)題研究——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角[J].電子政務(wù)，2021，（1）.

[14][15]桂天晗，鐘瑋.突發(fā)公共衛(wèi)生事件中風(fēng)險(xiǎn)溝通的實(shí)踐路徑——基于世界衛(wèi)生組織循證文獻(xiàn)的扎根理論研究[J]. 公共管理學(xué)報(bào)，2021，（3）.

[16]徐亞請(qǐng)，于水.場(chǎng)景、權(quán)力與話語(yǔ)：新時(shí)代公共危機(jī)治理的三重維度場(chǎng)景[J].江漢論壇，2020，（4）：9.

The Logic and Path Perfection of the Community Participatinging?in the Mechanism of Public Crisisgovernance

Zhou Xiao

Abstract：the community becomes the key point of social governance in the basic level with the downward movement of social governance focus.The community participation in the public crisis governance depends on the logic of the system，theory and practice.However，there exist some problems such as unclear function，the lack of subjective initiative，uncomplete particination mechanism，etc.The thesis suggests that the mechanism structure of the community participationin the public crisis governance should rely on the system developmentand the improvement of recognition of the public crisis.Moreover，the community should make use of its own advantages to participate in the whole process of crisis governance so that the communication among the subjects of governance is unobstructed，and the efficiency of the governance is improved.

Keywords：downward movement of governance focus;community participation;public crisis governance