[ 作者簡(jiǎn)介 ]

林立氣，男，福建寧德人，中共寧德市委黨校，講師，本科，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

[ 摘要 ]

全面依法治國具體指的是廣大人民群眾在我黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全面依照憲法以及法律規(guī)定，通過科學(xué)合理的途徑和形式管理國家和社會(huì)事務(wù)，保障全社會(huì)各項(xiàng)工作都能夠依法進(jìn)行。雖然隨著“服務(wù)型政府”“政府權(quán)力清單”等被普通人所熟悉，人民群眾也深切體會(huì)到我國行政機(jī)關(guān)及工作人員不論是在工作態(tài)度還是工作效率上都有大幅提高，但是效果并不顯著，近年來在全面依法治國的政策引領(lǐng)下，我國的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都在致力于如何解決行政權(quán)的行使，主要是從源頭對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，并提高行政執(zhí)法人員的服務(wù)意識(shí)。本文主要從全面依法治國的視角，對(duì)行政執(zhí)法的概念及我國行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入剖析，并提出防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的可行性措施。

[ 關(guān)鍵詞 ]

依法治國;行政執(zhí)法;風(fēng)險(xiǎn)防范;行政機(jī)關(guān);行政相對(duì)人

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.024

1 行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概述

在對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析之前，首先要明確“風(fēng)險(xiǎn)”和“行政執(zhí)法”等相關(guān)概念，風(fēng)險(xiǎn)存在于人民生活的各個(gè)方面，包括金融風(fēng)險(xiǎn)、人身風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，風(fēng)險(xiǎn)隨著社會(huì)管理的擴(kuò)大所涉及的領(lǐng)域也越來越廣。風(fēng)險(xiǎn)意味著不確定性，而傳統(tǒng)的行政管理主要針對(duì)的都是確定的決策，因此，不管是針對(duì)具體的行政事項(xiàng)處理或者是行政相對(duì)人的具體行政措施，都必須要有明確的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，雖然風(fēng)險(xiǎn)所涉及的大多領(lǐng)域即使是領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者也難以給出準(zhǔn)確的答案，但是風(fēng)險(xiǎn)的這種不確定性也不是完全不可預(yù)知，通過對(duì)這種不確定性進(jìn)行研究可以充分實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的防范，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，以及不確定性帶來的不利影響。

行政執(zhí)法主要指在國家公共行政部門行使行政職能時(shí)，國家行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法行使行政職權(quán)。行政執(zhí)法分為廣義行政執(zhí)法和狹義行政執(zhí)法，廣義行政執(zhí)法行為是指行政機(jī)關(guān)及工作人員依法進(jìn)行行政事務(wù)管理的活動(dòng)，狹義的行政執(zhí)法主要是指針對(duì)特定的行政相對(duì)人的具體行政行為。

行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是把風(fēng)險(xiǎn)和行政執(zhí)法相結(jié)合，在實(shí)踐中，都是由行政機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員進(jìn)行行政執(zhí)法，而行政執(zhí)法是執(zhí)法人員依據(jù)國家法律法規(guī)行使管理職能，因此，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，不但會(huì)對(duì)行政部門及執(zhí)法人員有不利影響，甚至?xí)绊懻帕Α，F(xiàn)階段，我國對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)管力度不強(qiáng)導(dǎo)致行政權(quán)力濫用的現(xiàn)象頻發(fā)，由此可見，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與行政執(zhí)法活動(dòng)緊密相關(guān)，行政執(zhí)法行為是行政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的前提，因此，需要對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

2 我國目前行政執(zhí)法現(xiàn)狀及主要風(fēng)險(xiǎn)分析

行政權(quán)的擴(kuò)大必然要求行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員對(duì)各種復(fù)雜多樣的行政執(zhí)法案件進(jìn)行及時(shí)處理，從現(xiàn)階段來看，要想對(duì)行政執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行改善及規(guī)避行政執(zhí)法過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)，僅靠立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等外部控制顯然還有難度，在行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范上將外部風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為的有效控制，相較于過去的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制更為有效，可以從源頭對(duì)行政行為的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，弱化行政執(zhí)法行為帶來的不利影響。目前雖然在依法治國背景下，我國行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的服務(wù)意識(shí)有所提高，但是在執(zhí)法過程中還存在許多弊端。

2.1 執(zhí)法人員綜合素質(zhì)良莠不齊

隨著行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的不斷擴(kuò)大，在國家賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)利的同時(shí)，對(duì)其行政執(zhí)法責(zé)任及追究力度也不斷加強(qiáng)，行政執(zhí)法行為違法的情況及發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)概率都有所提高。因此，一線行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)對(duì)行政執(zhí)法行為的合法合理性至關(guān)重要，目前我國行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中還存在如下問題。

第一，由于大多數(shù)行政執(zhí)法行為都是由基層行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員去執(zhí)行，而基層行政執(zhí)法人員的法學(xué)理論素養(yǎng)普遍不高，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，基層執(zhí)法人員更注重實(shí)體法律規(guī)定，而對(duì)相關(guān)法律的程序性規(guī)定重視程度不夠。但是，程序是保證行政執(zhí)法行為合法的本質(zhì)要求，由于程序違法可以使整個(gè)行政執(zhí)法行為歸于無效，我國對(duì)于行政執(zhí)法行為有具體的程序性規(guī)定，因此，由于行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了程序性規(guī)定，那么行政執(zhí)法行為也隨之無效，既浪費(fèi)了行政、司法資源，又無法有效制止不規(guī)范、不合法的行為。

第二，由于行政案件涉及的領(lǐng)域和案件事實(shí)復(fù)雜多樣，執(zhí)法人員在處理部分案件時(shí)沒有可供參考的案例，因此在行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中存在自由裁量不當(dāng)?shù)那闆r。例如，我國的行政處罰，法律法規(guī)只對(duì)行政處罰的幅度進(jìn)行了規(guī)定，但是沒有進(jìn)行詳細(xì)劃分，雖然賦予了執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，但是由于行政執(zhí)法人員自身理論儲(chǔ)備及法學(xué)素養(yǎng)的不同，難以做到所有行政執(zhí)法行為都合法合理，因此，行政執(zhí)法行為自由裁量權(quán)在行政案件中的合理使用是目前行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主要領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)給予重視并重點(diǎn)防范。

第三，由于部分行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，導(dǎo)致執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對(duì)自身定位不清晰，在執(zhí)法過程中極其隨意，缺乏對(duì)行政相對(duì)人的服務(wù)意識(shí)，導(dǎo)致行政執(zhí)法行為發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率加大。目前我國在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員對(duì)行政相對(duì)人暴力執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，間接導(dǎo)致了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒，既影響行政執(zhí)法順利進(jìn)行，又影響了行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的形象。另外，部分行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中也存在濫用權(quán)力、職責(zé)履行不力的現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主要因素之一。

2.2 執(zhí)法部門之間缺乏有效溝通

我國目前的行政體系中，很多行政機(jī)關(guān)都有行政執(zhí)法權(quán)，在實(shí)踐中針對(duì)某個(gè)具體的行政案件，可能會(huì)存在多部門聯(lián)合執(zhí)法的情況。不論是同級(jí)行政機(jī)關(guān)還是上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，都應(yīng)該以依法治國政策為指引實(shí)現(xiàn)政府職能以及人民群眾的根本利益為目標(biāo)，在處理行政案件時(shí)進(jìn)行相互溝通協(xié)調(diào)。但是在實(shí)際行政執(zhí)法中各行政機(jī)關(guān)為了自身利益互相推諉現(xiàn)象十分嚴(yán)重，極大影響了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率。例如，在市場(chǎng)管理中，由于市場(chǎng)監(jiān)督部門、工商管理部門、公安機(jī)關(guān)都有行政管理權(quán)力，當(dāng)行政案件涉及以上行政執(zhí)法部門時(shí)，如果執(zhí)法部門缺乏有效溝通將會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法效率降低。另外，在某些行政執(zhí)法案件中，執(zhí)法部門為了自身利益會(huì)出現(xiàn)超越、爭(zhēng)奪執(zhí)法權(quán)現(xiàn)象，而對(duì)于某些處理難度較大的行政案件，部分行政機(jī)關(guān)怠于承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，不但增加行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)甚至導(dǎo)致其合法權(quán)益得不到充分保障。

隨著依法治國理念的全面應(yīng)用，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率、執(zhí)法效果也在不斷提高，以行政許可為例，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都建立了綜合服務(wù)窗口以方便行政相對(duì)人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，極大地節(jié)省了行政相對(duì)人的時(shí)間。雖然行政機(jī)關(guān)正積極規(guī)范自身的行政權(quán)限，同時(shí)各部門之間也在積極尋求多部門聯(lián)合執(zhí)法的平衡點(diǎn)，但是還需要結(jié)合實(shí)際行政案件進(jìn)一步改善。

2.3 缺乏良好的行政執(zhí)法環(huán)境

第一，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，其行為應(yīng)當(dāng)受到上級(jí)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及人民群眾的合法監(jiān)督，有利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，降低行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。但是，在實(shí)踐中，濫用行政監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，行政相對(duì)人采取惡意引導(dǎo)輿論走向、暴力抗法、集體上訪等激進(jìn)措施，嚴(yán)重阻礙了行政執(zhí)法工作的順利開展，當(dāng)然對(duì)于行政相對(duì)人的不合理監(jiān)督方式不能一概而論，也可能出于對(duì)行政機(jī)關(guān)處理措施不滿、不信任而產(chǎn)生，這就需要行政機(jī)關(guān)在處理行政案件過程中要秉承依法治國理念，按照法律規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人釋法明理，逐步讓行政相對(duì)人感受到公平正義的同時(shí)改善其對(duì)行政機(jī)關(guān)的不良印象。

第二，在行政執(zhí)法的過程中行政相對(duì)人出于不想承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任產(chǎn)生對(duì)行政執(zhí)法行為的抵觸情緒。行政相對(duì)人抵觸行政執(zhí)法的原因如下：一方面，由于行政相對(duì)人的法律意識(shí)淡薄，當(dāng)執(zhí)法行為與個(gè)人利益相矛盾時(shí)會(huì)導(dǎo)致不滿情緒;另一方面，由于行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中對(duì)待行政相對(duì)人態(tài)度惡劣也可能導(dǎo)致行政相對(duì)人的對(duì)立情緒。

2.4 對(duì)行政行為的監(jiān)督力度不夠

長(zhǎng)久以來，行政機(jī)關(guān)的行政行為得不到有效的內(nèi)部監(jiān)督，究其原因主要有以下幾方面：只注重對(duì)行政執(zhí)法行為的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督而對(duì)行政執(zhí)法程序缺乏有效監(jiān)督;部分監(jiān)督機(jī)制只針對(duì)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督，使監(jiān)督有名無實(shí)，導(dǎo)致行政案件的問責(zé)機(jī)制難以充分落實(shí);部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督屬于該機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理問題，導(dǎo)致其內(nèi)部監(jiān)督流程不夠透明;行政機(jī)關(guān)內(nèi)部出于部門整體利益考慮，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督。另外內(nèi)部監(jiān)督主體素質(zhì)不高、獨(dú)立性不強(qiáng)，以及立法和司法監(jiān)督力量薄弱也是導(dǎo)致監(jiān)督力度不夠的主要原因。

3 我國行政執(zhí)法過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

目前，基于各種原因，執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾不斷加大，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或是行政執(zhí)法人員可能會(huì)承擔(dān)復(fù)議甚至訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，有可能因此而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在執(zhí)法過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素如下。

3.1 行政執(zhí)法沖突導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

行政執(zhí)法沖突主要是指行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中與行政相對(duì)人發(fā)生矛盾沖突，由于行政執(zhí)法人員代表的是公權(quán)力，而行政相對(duì)人代表的是私權(quán)利，二者涉及的利益不同，當(dāng)二者矛盾不可調(diào)和時(shí)就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法沖突，因此，建立一套完善的行政執(zhí)法沖突防范機(jī)制可以有效防范行政執(zhí)法沖突引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)

隨著在行政執(zhí)法中公眾參與度與法律意識(shí)的提高，行政復(fù)議作為行政相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)益的工具逐步呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展，而在行政復(fù)議申請(qǐng)中大多數(shù)是針對(duì)行政執(zhí)法行為引發(fā)的復(fù)議，雖然有些處罰金額并不高，但是行政相對(duì)人還是向相關(guān)部門提起了行政復(fù)議，由此可以看出，公眾開始積極行使權(quán)力去保障自身利益。而行政機(jī)關(guān)被行政相對(duì)人起訴是行政機(jī)關(guān)面臨的另一主要風(fēng)險(xiǎn)，雖然行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員在行使行政權(quán)力時(shí)因?yàn)閷?duì)法律法規(guī)的理解不同可以存在差異，但是在執(zhí)法人員行使公權(quán)力時(shí)，還暴露了行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的不足，因此，行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的幅度及范圍行使執(zhí)法權(quán)，并按照法定程序?qū)π姓鄬?duì)人采取相應(yīng)的措施，只有這樣才能有效防范因?yàn)樾姓?zhí)法導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

4 全面依法治國背景下防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效措施

4.1 實(shí)施惠民理念及提高行政服務(wù)意識(shí)

我國早期的行政理念基本源于管理學(xué)，在管理學(xué)中，行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)事務(wù)的基本原則是方便管理原則，但是隨著惠民理念與行政服務(wù)理念的廣泛應(yīng)用，服務(wù)行政相對(duì)人逐步成為行政管理的第一要?jiǎng)?wù)。在行政執(zhí)法活動(dòng)過程中，為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。向行政相對(duì)人釋法明理、文明執(zhí)法是惠民理念及服務(wù)行政的基本原則，通過行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的變化既給行政相對(duì)人帶來了便利，也提高了行政機(jī)關(guān)在公眾中的形象。

4.2 建立完善的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政執(zhí)法涉及行政相對(duì)人自身權(quán)益，因此復(fù)議及訴訟的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立健全完善的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制可以有效防范行政風(fēng)險(xiǎn)，通過有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，行政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和分析、對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的管理措施四個(gè)方面。

4.3 建立精確詳細(xì)的行政執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則

雖然法律賦予了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，但是在行政機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，對(duì)于行使自由裁量權(quán)時(shí)可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成一定的影響，因此建立精確詳細(xì)的行政執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則可以在一定程度上規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，可以有效規(guī)避行政權(quán)力的濫用，使行政行為更趨于合理合法。

4.4 建立重大行政執(zhí)法決定的法制審核機(jī)制

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行重大的行政執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，并以審核結(jié)果作為重大行政執(zhí)法決定的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定法制審核的相關(guān)管理辦法，逐步提高法制審核的能力，保證重大行政執(zhí)法決定在程序與實(shí)體上合法合規(guī)，從而有效減少因此產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語

行政執(zhí)法一直以來都是公眾關(guān)注并參與的重點(diǎn)領(lǐng)域，行政執(zhí)法中涉及的不作為甚至違法行為經(jīng)過社會(huì)輿論的放大，不但會(huì)產(chǎn)生行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)p壞政府公信力與行政機(jī)關(guān)形象。因此，降低行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的風(fēng)險(xiǎn)是目前行政執(zhí)法過程中亟待解決的問題。通過對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)分析，可以看出由于行政權(quán)的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制可以有效降低行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概率，從而提高行政執(zhí)法效率和提高行政機(jī)關(guān)管理職能，使行政機(jī)關(guān)在全面依法治國政策指引下提高執(zhí)政能力。

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