趙桂英 ，何睿蓉

（1.云南省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034；2.昆明城市污水處理運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司， 云南 昆明 650103）

0 前言

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

公私合營(yíng)模式（PPP），以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

2014 年 11 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），《通知》規(guī)定，我國(guó) PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）。

委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Operations & Maintenance，O&M）針對(duì)存量公共資產(chǎn)而言，指政府擁有對(duì)公共資產(chǎn)的所有權(quán)，將運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本，并向受托方支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)或管理費(fèi)的合作模式。委托運(yùn)營(yíng)模式期限一般不超過(guò) 8 年，管理合同期限一般不超過(guò) 3 年，并且管理合同是轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過(guò)渡方式。

建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）是從新建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開(kāi)始即鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入，項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及用戶服務(wù)等均由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，合同期滿后再移交政府的運(yùn)營(yíng)模式，該模式的合同期限一般為20～30 年。轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）與建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交的方式類(lèi)似，不過(guò)是針對(duì)存量資產(chǎn)而言的。建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）與建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）項(xiàng)目，差別在于合同中要注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交條款。

上述為我國(guó) PPP 模式的主要運(yùn)作方式，但不同領(lǐng)域適用的運(yùn)作方式有所差異，具體運(yùn)作方式的選擇要由項(xiàng)目所處的階段、項(xiàng)目定價(jià)收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目預(yù)期收益、項(xiàng)目資金需求、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等因素決定。垃圾、污水處理領(lǐng)域的 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作模式會(huì)以建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)三種模式為主。

在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，因PPP項(xiàng)目建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期環(huán)保績(jī)效考核指標(biāo)涉及環(huán)境要素，環(huán)境要素主要分為以下7類(lèi)：地表水環(huán)境、空氣環(huán)境、土壤環(huán)境、地下水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、聲環(huán)境、其它（振動(dòng)、光、熱、電磁輻射）；環(huán)境污染物（大氣污染物、地表水污染物、固體廢棄物、重金屬污染物、有毒有害的物質(zhì)、噪聲、電磁輻射）也較多；考核指標(biāo)可以按照環(huán)境質(zhì)量等級(jí)指標(biāo)、污染物減排量（污染物排放量）、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、國(guó)家政策和文件的要求，制定相應(yīng)項(xiàng)目執(zhí)行階段施工期、運(yùn)營(yíng)期的環(huán)境考核要素和環(huán)境考核指標(biāo)，重點(diǎn)是項(xiàng)目執(zhí)行階段運(yùn)營(yíng)期的環(huán)保績(jī)效考核指標(biāo)。

1 交通運(yùn)輸、市政道路建設(shè)領(lǐng)域

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》財(cái)金[2016]90號(hào)、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）規(guī)定：在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、……等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。

以《怒江州福貢縣2020年深度貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)政承受能力報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》（以下稱(chēng)福貢縣農(nóng)村公路PPP項(xiàng)目）為例：福貢縣農(nóng)村公路PPP項(xiàng)目合作內(nèi)容：福貢縣下轄馬吉鄉(xiāng)、石月亮鄉(xiāng)、鹿馬登鄉(xiāng)、上帕鎮(zhèn)、子里甲鄉(xiāng)、架科底鄉(xiāng)、匹河鄉(xiāng)，共計(jì)7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共28條道路，合計(jì)里程106.82km，包括路基、路面、橋梁涵洞、路線交叉、沿線設(shè)施及其他工程等，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，由政府方出資代表和中標(biāo)社會(huì)資本方共同出資成立項(xiàng)目公司。經(jīng)福貢縣人民政府授權(quán)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目公司應(yīng)按照PPP項(xiàng)目合同約定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，項(xiàng)目所有權(quán)歸政府方所有。合作期屆滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)將項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

2 水體（湖泊、河流）水污染防治

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)）文件關(guān)于“嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)”中“審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目”，“僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”等不適宜采用 PPP 模式實(shí)施的情形的相關(guān)規(guī)定， 財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建[2015]90 號(hào)文件）關(guān)于“積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與”。

根據(jù)2015年4月9日，財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)）：支持環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)采用PPP 模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

以《星云湖主要入湖河流綜合治理工程（含大街河綜合管廊工程）及鰱鳙魚(yú)投放藍(lán)藻水華治理工程項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)政承受能力報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》（以下稱(chēng)星云湖PPP項(xiàng)目）為例：將星云湖主要入湖河流綜合治理工程和星云湖鰱鳙魚(yú)投放藍(lán)藻水華治理項(xiàng)目進(jìn)行整合，以建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定、長(zhǎng)效的社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制，達(dá)到減輕財(cái)政壓力、增強(qiáng)漁業(yè)對(duì)藍(lán)藻水華治理能力、做強(qiáng)星云湖漁業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)星云湖環(huán)境治理和資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)發(fā)展的目的。

在星云湖PPP項(xiàng)目案例中，星云湖項(xiàng)目工程內(nèi)容比較復(fù)雜，建設(shè)內(nèi)容包括 5大類(lèi)工程措施：

（1）濕地建設(shè)工程（8條入湖河流：學(xué)河、周官河、舊州河、大莊河、大寨河、小街河、周德?tīng)I(yíng)河、大龍?zhí)逗雍涌?、河道旁）?/p>

（2）河道生態(tài)修復(fù)工程；

（3）農(nóng)田廢水處置工程；

（4）主河道及主要支流或農(nóng)灌渠攔污沉砂工程、河道生態(tài)綠籬建設(shè)工程等；

（5）星云湖鰱鳙魚(yú)投放藍(lán)藻水華治理工程（主要為利用鰱、鳙魚(yú)攝食藍(lán)、綠藻的食性，投放鰱鳙魚(yú)達(dá)到一定的數(shù)量可抑制水體藍(lán)藻，削減藍(lán)藻數(shù)量，去除水體中部分 N、P，減輕湖泊富營(yíng)養(yǎng)化壓力，凈化水質(zhì)）。

根據(jù)《云南省地表水水環(huán)境功能區(qū)劃》（2010—2020，目前仍在沿用），星云湖及其匯入河流的水環(huán)境功能是一般魚(yú)類(lèi)保護(hù)、農(nóng)業(yè)用水、景觀用水，執(zhí)行《GB 3838-2002 地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是24項(xiàng)基本項(xiàng)目；根據(jù)項(xiàng)目2015年現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)，星云湖2015年有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的8條主要入湖河流，劣Ⅴ類(lèi)的有3條，Ⅴ類(lèi)有2條，3條為Ⅳ類(lèi)，中輕度污染主要影響因子是 DO，重度污染的河流主要影響因子是氨氮、TP、COD 和BOD5。螺螄鋪河、東西大河、大街河、漁村河、大莊河等5條河流污染尤為嚴(yán)重，超標(biāo)污染物均有氮、磷，且超標(biāo)倍數(shù)較大。學(xué)河、大莊河、大龍?zhí)逗?、周德?tīng)I(yíng)河等污染嚴(yán)重，富營(yíng)養(yǎng)化程度高，水體功能受到損害，水體處于重度-富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，水生態(tài)退化明顯，藍(lán)藻水華頻發(fā)。

此類(lèi)案例中，第一：不同河流、湖泊、水庫(kù)的水體功能、水環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不同；第二：不同河流、湖泊、水庫(kù)的水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀可達(dá)類(lèi)別不同，水體受污染程度不同；第三：通過(guò)工程治理和改善后，不同河流、湖泊、水庫(kù)的水體污染物負(fù)荷減少量不同、水環(huán)境質(zhì)量改善程度不同。

此類(lèi)水體（湖泊、河流）水污染防治項(xiàng)目的主要環(huán)?？?jī)效考核指標(biāo)在項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)把項(xiàng)目在各個(gè)階段的指標(biāo)體系做好頂層設(shè)計(jì)，執(zhí)行階段的建設(shè)期遵守相關(guān)專(zhuān)題報(bào)告要求，執(zhí)行階段的運(yùn)營(yíng)期環(huán)?？?jī)效考核的指標(biāo)體系，和社會(huì)資本方、政府的責(zé)權(quán)利密不可分。星云湖PPP項(xiàng)目中，執(zhí)行階段運(yùn)營(yíng)期不同的環(huán)?？?jī)效考核指標(biāo)會(huì)對(duì)社會(huì)資本方、政府產(chǎn)生不同的風(fēng)險(xiǎn)：

（1）按照水功能區(qū)劃中水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（即Ⅲ類(lèi)水來(lái)考核）制定指標(biāo)考核，運(yùn)營(yíng)期會(huì)出現(xiàn)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)較高（污染水體的水質(zhì)改善受外界干擾因素很多，治理起來(lái)非常困難，不可能通過(guò)一次工程、一個(gè)項(xiàng)目就達(dá)標(biāo)，需要長(zhǎng)期投入治理；水污染治理初期，有可能會(huì)產(chǎn)生二次污染）；

（2）按照改善水質(zhì)達(dá)Ⅳ類(lèi)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定指標(biāo)考核，因水污染物減量的要求和工程實(shí)施后水污染物削減總量無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，運(yùn)營(yíng)期會(huì)出現(xiàn)湖泊部分監(jiān)測(cè)點(diǎn)、部分河流、水質(zhì)達(dá)標(biāo)，湖泊部分監(jiān)測(cè)點(diǎn)、部分河流水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)較高；

（3）按照工程實(shí)施后，水污染物削減總量來(lái)制定績(jī)效指標(biāo)考核，以現(xiàn)有水環(huán)境工程對(duì)水體改善的可行性、有效性和生態(tài)效益計(jì)算，工程實(shí)施后水污染物削減量目標(biāo)容易量化，技術(shù)可行，對(duì)社會(huì)資本方、政府都是最有保障的，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)較低；

（4）按照工程實(shí)施后，水質(zhì)整治污染負(fù)荷及總和制定指標(biāo)考核，會(huì)出現(xiàn)水質(zhì)改善不具體、不明確、不清晰的情況，項(xiàng)目的可行性和有效性風(fēng)險(xiǎn)較高；

（5）按照水質(zhì)治理的二次污染總量制定指標(biāo)考核，無(wú)法與水質(zhì)改善形成因果鏈條，項(xiàng)目的可行性和有效性風(fēng)險(xiǎn)較高。

3 飲用水源地領(lǐng)域

根據(jù)2015年04月09日財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)），關(guān)于“積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包” ，實(shí)現(xiàn)組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與”，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、水利部《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)執(zhí)法〔2018〕142號(hào)）、2019年8月2日生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下集中式飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)水體涵〔2019〕92號(hào)）、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源地專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作方案》（環(huán)辦水體函〔2019〕211號(hào)）：鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下飲用水源地應(yīng)合理布局，加快推進(jìn)飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定，劃分水源保護(hù)范圍，釆取必要的污染防治措施，保障水源安全。

以《云南省德宏州梁河縣農(nóng)村人居環(huán)境治理工程政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)政承受能力報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》（以下稱(chēng)梁河農(nóng)村人居PPP項(xiàng)目）為例：梁河農(nóng)村人居項(xiàng)目主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水及配套管網(wǎng)工程、污水處理及配套管網(wǎng)工程以及生活垃圾處理設(shè)施工程，實(shí)施范圍涵蓋了梁河縣轄區(qū)內(nèi)遮島鎮(zhèn)（縣城）、芒東鎮(zhèn)、大廠鄉(xiāng)、河西鄉(xiāng)、曩宋鄉(xiāng)、平山鄉(xiāng)、勐養(yǎng)鎮(zhèn)、小廠鄉(xiāng)、九保鄉(xiāng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三鎮(zhèn)六鄉(xiāng)”），屬于新建項(xiàng)目。建設(shè)內(nèi)容包括除遮島鎮(zhèn)外新建其余各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水廠，并結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃面積，對(duì)供水管網(wǎng)進(jìn)行完善。此類(lèi)項(xiàng)目農(nóng)村給水、污水和垃圾等項(xiàng)目主要以融資投資建設(shè)為主，新建項(xiàng)目政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等，并在合作期滿后，將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府或其指定的機(jī)構(gòu)，考慮該項(xiàng)目的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、政府付費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求等多種因素，建議采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，合同期限為 16 年（含建設(shè)期1年 ）。

在此類(lèi)案例中，首先：項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水廠現(xiàn)狀，即涉及六鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水廠是否新建，是否有存量資產(chǎn)，供水管網(wǎng)是否健全；其次：項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)明確供水水質(zhì)保障，即上游取水點(diǎn)水質(zhì)、水量的情況；再次：項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)明確上游水源點(diǎn)是否劃分飲用水源保護(hù)區(qū)、保護(hù)級(jí)別、保護(hù)范圍、保護(hù)要求；最后：項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)明確水源點(diǎn)上游是否存在水污染情況和防治措施，如果上述問(wèn)題沒(méi)有明確，后續(xù)PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分配、交易結(jié)構(gòu)、績(jī)效考核指標(biāo)會(huì)留下隱患：

（1）影響交易合同的簽訂和后續(xù)責(zé)任的劃分，導(dǎo)致合同失效或形成經(jīng)濟(jì)損失以及合同文件規(guī)定不詳細(xì)、預(yù)見(jiàn)不足和認(rèn)知差錯(cuò)形成的法律風(fēng)險(xiǎn)；

（2）造成合同約定不清或明顯的有失公允的法律后果以及超出政府方可控范圍內(nèi)的法律變更引起的風(fēng)險(xiǎn)；

（3）如果飲用水源地取水點(diǎn)上游存在水污染源，由社會(huì)資本方來(lái)建設(shè)水源地保護(hù)區(qū)，由于存在意外因素和管理難度，征地施工難度大、征地難度大，會(huì)造成延誤工期、建設(shè)成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。

由承擔(dān)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方與政府相關(guān)部門(mén)商定供水廠上游取水點(diǎn)水質(zhì)考核績(jī)效指標(biāo)的責(zé)任主體，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分配，在交易結(jié)構(gòu)、合同體系中明確責(zé)任和資金量，才可以保證績(jī)效考核指標(biāo)的明確和落實(shí)。

4 垃圾焚燒廠（填埋場(chǎng)）場(chǎng)領(lǐng)域

2015 年 5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），要求在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積極推廣 PPP 模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資。

表3 飲用水源地和農(nóng)村人居環(huán)境治理工程項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核與風(fēng)險(xiǎn)劃分關(guān)系

表4 垃圾焚燒廠（填埋場(chǎng)）項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核與風(fēng)險(xiǎn)劃分關(guān)系

在上述政策的指引下，2017 年 7 月 1 日，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施 PPP 模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），明確提出政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目將全面實(shí)施PPP 模式，并要求有序推進(jìn)存量項(xiàng)目的PPP模式轉(zhuǎn)化，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn) PPP 模式應(yīng)用，通過(guò) PPP 模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討的問(wèn)題。

在此類(lèi)案例中，社會(huì)資本方需要提前介入執(zhí)行階段的運(yùn)營(yíng)期環(huán)?？?jī)效考核的指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)，主要是環(huán)境選址問(wèn)題：

（1）廠（場(chǎng)）址在居民點(diǎn)上風(fēng)向，距離居民點(diǎn)500m以內(nèi)，禁止建設(shè)；

（2）廠（場(chǎng)）址在居民點(diǎn)上風(fēng)向，距離居民點(diǎn)500m以上，不滿足選址要求；

（3）廠（場(chǎng)）址上風(fēng)向有居民點(diǎn)，下風(fēng)向有居民點(diǎn)，距離500m以上，執(zhí)行階段的運(yùn)營(yíng)期會(huì)有居民投訴異味風(fēng)險(xiǎn)大；

（4）廠（場(chǎng)）址在居民點(diǎn)下風(fēng)向，距離500m以上，滿足選址要求，執(zhí)行階段的運(yùn)營(yíng)期居民投訴風(fēng)險(xiǎn)較?。?/p>

（5）場(chǎng)址周邊分布有地表水；

（6）場(chǎng)址周邊有地下水。

5 土壤治理與修復(fù)領(lǐng)域

土壤修復(fù)和管控目標(biāo)按照土壤受污染類(lèi)型確定，按照《GB 15618-2018土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《GB 36600-2018土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》確定的土地利用類(lèi)型、土壤風(fēng)險(xiǎn)篩選和管控要求確定環(huán)?？?jī)效指標(biāo)。

農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值的基本項(xiàng)目為必測(cè)項(xiàng)目，包括鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅8項(xiàng)；農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值的其他項(xiàng)目為選測(cè)項(xiàng)目，包括六六六、滴滴涕、苯并[a]芘3項(xiàng)；農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控值項(xiàng)目包括鎘、汞、砷、鉛、鉻5項(xiàng)。

建設(shè)用地土壤污染中的建設(shè)用地分為，風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值《GB 36600-2018土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第一中5.3.1，“建設(shè)用地規(guī)劃用途不明確的，適用表1和表2中第一類(lèi)用地的篩選值和管制值”，因此場(chǎng)地土壤調(diào)查結(jié)果及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估按照《GB 36600-2018土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中第一類(lèi)用地標(biāo)準(zhǔn)中風(fēng)險(xiǎn)篩選值及管制值標(biāo)準(zhǔn)，鋅參照《DB 11/T811-2011場(chǎng)地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)篩選值（北京市）》標(biāo)準(zhǔn)中工業(yè)/商服用地標(biāo)準(zhǔn)限值進(jìn)行。

表1 交通運(yùn)輸、市政道路環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核與風(fēng)險(xiǎn)劃分關(guān)系

表2 水體（湖泊、河流）水污染防治項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核與風(fēng)險(xiǎn)劃分關(guān)系

在此類(lèi)案例中，社會(huì)資本方也需要提前介入執(zhí)行階段的運(yùn)營(yíng)期環(huán)?？?jī)效考核的指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)，主要是項(xiàng)目地塊土地利用現(xiàn)狀和修復(fù)后用途問(wèn)題，即該地塊之前的用途、修復(fù)后的用途。