汪自力，何鮮峰，鄧 宇，李 娜，張清明

（1.水利部黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州；2.水利部堤防安全與病害防治工程技術(shù)研究中心，450003，鄭州）

堤防工程是我國(guó)防洪工程體系的重要組成部分， 也是新階段水生態(tài)、水文明建設(shè)的重要載體，其安全性在我國(guó)水安全和公共安全中占有重要地位。 完善以河道堤防為基礎(chǔ)、控制性樞紐為骨干、 蓄滯洪區(qū)為保障、工程措施與非工程措施相結(jié)合的流域防洪減災(zāi)綜合體系具有重要意義。

隨著我國(guó)堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)的推進(jìn)和搶護(hù)技術(shù)的發(fā)展，每年堤防決口次數(shù)整體呈下降趨勢(shì)，但隨著沿河經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，單次堤防決口造成的損失往往更大。

在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)全國(guó)533處堤防決口歷史資料收集整理基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了堤防決口的類型以及時(shí)空分布特點(diǎn)、損失類型、堵復(fù)方法等，辨識(shí)了導(dǎo)致堤防決口的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，提出了新階段降低堤防決口風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議。

一、堤防基本情況

1.堤防特點(diǎn)

我國(guó)堤防大多是在民埝基礎(chǔ)上逐步加高培厚甚至搶修而成，其堤身堤基結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 且堤基大多未處理，達(dá)標(biāo)率低。 加上堤線長(zhǎng)、高度低、類型多、分布廣，運(yùn)行管理水平參差不齊，隱患排查技術(shù)難度大，因此對(duì)堤防工程安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理尤為重要。

2.達(dá)標(biāo)情況分析

根據(jù)2012—2020 年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國(guó)5 級(jí)以上江河堤防總長(zhǎng)度、達(dá)標(biāo)率以及保護(hù)人口數(shù)量均在穩(wěn)步增長(zhǎng)，而保護(hù)耕地面積略有下降。 將2012 年、2020 年有關(guān)數(shù)據(jù)列入表1。 從表中可以看出，截至2020 年年底，我國(guó)已建成5 級(jí)以上江河堤防32.8萬(wàn)km（年均增加6 300 km），達(dá)標(biāo)長(zhǎng)度為24.0 萬(wàn)km （年均增加7 800 km），達(dá)標(biāo)率為73.0%（年均增長(zhǎng)3.85%），其中1、2 級(jí)堤防總長(zhǎng)度為4.25 萬(wàn)km（年均增加近1 000 km）， 達(dá)標(biāo)長(zhǎng)度為3.7 萬(wàn)km，達(dá)標(biāo)率為83.1%。

表1 堤防達(dá)標(biāo)與保護(hù)區(qū)基本情況

上述堤防達(dá)標(biāo)是指堤防工程達(dá)到設(shè)計(jì)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際統(tǒng)計(jì)中各地掌握的尺度并不完全一致，有的只是斷面高度達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，有的是整個(gè)斷面尺寸（高度、寬度、坡度）達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而堤身堤基抗?jié)B、抗沖性能均達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的并不多。

3.決口類型劃分

為便于對(duì)533 處堤防決口案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，明確堤防決口的主要誘因， 將堤防決口類型劃分為5 類，分別為漫決、潰決、沖決、扒決、其他，各自占比分別為33%、30%、15%、1%、21%。 在此，漫決是指河水漫溢堤頂沖蝕背河堤坡及堤腳形成溯源沖刷而導(dǎo)致的決口；潰決是指堤身或堤基發(fā)生管涌逐漸發(fā)展成漏洞而導(dǎo)致的決口；沖決是指由于大流頂沖或風(fēng)浪淘刷堤腳造成堤身滑塌而導(dǎo)致的決口；扒決是指為減輕整體防汛壓力或排澇或以水代兵等原因，人為將局部堤段掘開而導(dǎo)致的決口；其他是指因年代久遠(yuǎn)決口形式難以判定，或決口過(guò)程復(fù)雜的復(fù)合型決口。

二、堤防決口特點(diǎn)

1.決口的時(shí)空分布

堤防決口多發(fā)生于伏秋大汛期，主要與降雨雨強(qiáng)、 歷時(shí)以及范圍有關(guān)。 黃河寧蒙河段以及東北地區(qū)易在冬春季節(jié)發(fā)生凌汛決口， 在新疆、東北等地也不時(shí)發(fā)生融雪洪水造成的決口。 近些年，在干旱半干旱地區(qū)，因氣候變化引發(fā)極端強(qiáng)降雨而導(dǎo)致的堤防決口事件增多，引起社會(huì)高度關(guān)注。

2.決口損失

堤防決口常會(huì)造成大量農(nóng)作物被淹、 道路橋梁電力等基礎(chǔ)設(shè)施損毀、 房屋倒塌以及大批人員轉(zhuǎn)移，甚至導(dǎo)致大量人員傷亡，不但直接損失巨大，還會(huì)引起停電、爆炸、停網(wǎng)、瘟疫等次生災(zāi)害，造成生態(tài)環(huán)境惡化和不良社會(huì)影響。 據(jù)《安康7·31 洪災(zāi)記憶》，1983 年7 月31 日， 漢江爆發(fā)全流域洪水，洪峰在漆黑暗夜中越過(guò)城堤并導(dǎo)致多處決口， 全城陷入汪洋。洪水淹過(guò)漢江大橋橋面，切斷南北通道。 電石廠爆炸停電，石油庫(kù)油罐群起火爆炸。 此次洪水造成老城區(qū)1.8萬(wàn)戶、8.96 萬(wàn)人受災(zāi)，870 人喪生。 老城及部分郊區(qū)被淹3.2 km2，水毀房屋3 萬(wàn)余間。 70 個(gè)單位失去工作條件，1.7 萬(wàn)名學(xué)生無(wú)法上學(xué)， 直接經(jīng)濟(jì)損失約4.1 億元（當(dāng)年物價(jià)水平）。

3.堵口時(shí)機(jī)與方法

隨著防洪體系的逐步完善和機(jī)械化作業(yè)水平的提高，堤防決口后大多在汛期得到了及時(shí)堵復(fù)，堵口方案因地制宜。 堵口時(shí)機(jī)綜合考慮口門水勢(shì)變化、搶堵料物準(zhǔn)備時(shí)間以及災(zāi)情發(fā)展趨勢(shì)等各種因素，堵口方案根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)道路、料物以及水陸空聯(lián)合作業(yè)等條件選擇。 堵口方法以立堵法為主，也有采用平堵法、混合堵或洪水退卻后復(fù)堤。

三、導(dǎo)致決口的主要因素

導(dǎo)致堤防決口的因素較多，大多以強(qiáng)降雨引起的洪水等自然因素為主，也存在堤防安全隱患得不到及時(shí)處理等重要工程因素，查險(xiǎn)搶險(xiǎn)不到位、責(zé)任不落實(shí)等人為因素，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任落實(shí)不到位

①防汛行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、河湖長(zhǎng)制等落實(shí)不到位。 堤防在決口前均存在不同程度的隱患， 如防洪能力不足、工程質(zhì)量欠佳、河道侵占與河道淤積嚴(yán)重、防汛物資不足、應(yīng)急預(yù)案不實(shí)等，成為堤防決口的風(fēng)險(xiǎn)源。

②一些領(lǐng)導(dǎo)干部尤其在北方常年干旱環(huán)境下工作的主要領(lǐng)導(dǎo)失去了對(duì)重大洪澇災(zāi)害的警惕性，導(dǎo)致責(zé)任不落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)梳理不認(rèn)真，對(duì)防汛工作僅停留在“批示—開會(huì)—到場(chǎng)”，滿足于一般化部署、 原則性要求，形式主義、官僚主義問(wèn)題嚴(yán)重，甚至部分堤防沒(méi)有明確的管理部門，造成風(fēng)險(xiǎn)隱患長(zhǎng)期存在而得不到整改。

③堤防決口后，組織力量一堵了之，未認(rèn)真反思、汲取教訓(xùn)。

④對(duì)大中型水庫(kù)的安全狀況掌握不夠，一旦遇到超歷史最高水位運(yùn)行或工程出現(xiàn)疑似影響安全運(yùn)行問(wèn)題難以決策， 往往采取加大泄量盡快放空措施，導(dǎo)致下游河道高水位運(yùn)行。

2.工程體系不完善，達(dá)標(biāo)建設(shè)欠賬多

①“98 洪水”以來(lái)大江大河干流、重要支流及其他各級(jí)支流的河道治理均已納入相關(guān)規(guī)劃，大江大河干流堤防得到了有效加固，防洪工程體系基本形成。 但是中小河流治理體系還存在水庫(kù)、堤防、蓄滯洪區(qū)等不配套問(wèn)題，河道堤防上下游、左右岸整治標(biāo)準(zhǔn)不盡合理、整體標(biāo)準(zhǔn)偏低。

②堤防工程形象達(dá)標(biāo)率不高，真正做到抗?jié)B抗沖的堤段占比更低，有安全監(jiān)測(cè)設(shè)施的堤段微乎其微。

③日常管理不到位，尤其汛前未清理背河側(cè)堤坡、堤腳，導(dǎo)致灌木茂密、雜草叢生等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響汛期查險(xiǎn)、搶險(xiǎn)。

3.河道管理不到位，涉河項(xiàng)目監(jiān)管難

①穿堤、跨堤、臨堤建筑物（構(gòu)筑物、管線）及其與堤防接合部位日趨增多，有的修建時(shí)就近取土破壞了雙層堤基的相對(duì)不透水層，使得河水與背河水塘直接聯(lián)通，還有一些鉆孔未按要求封堵和登記管理。

②重視水景觀建設(shè)的面子工程而忽視堤防自身安全的里子工程，河道內(nèi)建設(shè)濕地公園、大棚等阻水建筑現(xiàn)象屢禁不止， 常引起河勢(shì)改變、下泄不暢等問(wèn)題。

③一些支流受干流頂托，下游河段淤積嚴(yán)重， 造成河道洪水下泄不暢、同流量下水位壅高。

④修建年代已久、過(guò)洪能力嚴(yán)重不足的跨河橋梁未進(jìn)行拆除改造，導(dǎo)致洪水期被樹枝、 雜草等漂浮物堵塞，嚴(yán)重壅高上游水位，不僅增加兩岸堤防漫溢風(fēng)險(xiǎn)，還可能導(dǎo)致橋梁失穩(wěn)傾覆。

⑤涉河工程審批缺乏對(duì)流域整體防洪安全的考慮，如單個(gè)工程對(duì)水位壅高的影響可能不大， 但上下游、左右岸累積起來(lái)則會(huì)對(duì)流域性洪水的下泄產(chǎn)生較大影響。

⑥部分河道存在管理界限不清、管理政策不明等問(wèn)題，影響清障執(zhí)法力度。

4.應(yīng)急預(yù)案不實(shí)，落實(shí)演練不夠

①防汛搶險(xiǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未理順，存在應(yīng)急、水利等部門職能界限不清，信息共享不暢等問(wèn)題。

②防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)， 尤其對(duì)于強(qiáng)降雨、大洪水處理措施的針對(duì)性、 有效性、強(qiáng)制性不足。

③水庫(kù)調(diào)度在后汛期往往以蓄水為主，對(duì)防范后期入庫(kù)洪水意識(shí)不夠，造成前期蓄水過(guò)多，后期下泄流量過(guò)大超出下游河道泄洪能力。

④必要的砂石料、土工布、應(yīng)急照明等防汛物資準(zhǔn)備不到位，影響早期險(xiǎn)情的搶護(hù)。

⑤應(yīng)急預(yù)案演練不夠、 宣傳不足，對(duì)人員轉(zhuǎn)移的時(shí)機(jī)、范圍、人數(shù)、路線、安置等問(wèn)題考慮不細(xì)，大洪水時(shí)關(guān)鍵崗位人員對(duì)自身職責(zé)不清楚，難以做到及時(shí)、有效響應(yīng)。

5.技術(shù)力量薄弱，查險(xiǎn)搶險(xiǎn)不力

基層水利部門普遍存在專業(yè)技術(shù)人員缺乏，查險(xiǎn)、報(bào)險(xiǎn)、搶險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)不足，技術(shù)手段落后等問(wèn)題，難以承擔(dān)大洪水時(shí)指導(dǎo)群防隊(duì)伍查險(xiǎn)搶險(xiǎn)的重任，錯(cuò)失“搶早搶小”良機(jī)。

四、防控對(duì)策

1.增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，落實(shí)防汛工作責(zé)任制

①通過(guò)黨校等培訓(xùn)平臺(tái)，強(qiáng)化黨政各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹牢“人民至上、生命至上”理念，在河流治理中不但要體現(xiàn)生態(tài)景觀要求， 更要注重堤防工程自身安全的建設(shè)，增強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹立底線思維，了解自身職責(zé)和要求，提高防汛搶險(xiǎn)指揮能力和水平。

②落實(shí)地方黨委政府防汛救災(zāi)主體責(zé)任， 壓緊壓實(shí)主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和其他班子成員的日常防范和事前、事中、事后全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，努力將洪澇災(zāi)害損失降到最低。

③對(duì)堤防決口引起的人員傷亡、重要基礎(chǔ)設(shè)施損毀、淹沒(méi)損失巨大的都要認(rèn)真調(diào)查，對(duì)存在失職瀆職行為的嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。

2.強(qiáng)化流域管理治理，完善防洪工程體系

①根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)修訂流域防洪規(guī)劃，完善流域防洪工程體系，為實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理奠定良好的工程基礎(chǔ)。

②堅(jiān)持“建重于防、防重于搶、搶重于救”理念，重新復(fù)核堤防各段設(shè)防水位，推進(jìn)干支流堤防、護(hù)岸工程達(dá)標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)河道、水庫(kù)清淤以及水土保持工作，推進(jìn)除險(xiǎn)加固與中小河流、山洪溝道治理等，恢復(fù)河道過(guò)流能力。

③合理設(shè)置分洪（凌）口門，做好蓄滯洪區(qū)的圍堤建設(shè)和管理、 政策補(bǔ)償工作，確保蓄滯洪區(qū)能夠隨時(shí)啟用。

3.發(fā)揮河湖長(zhǎng)作用，依法管好河道堤防

①要持續(xù)鞏固河湖管理范圍劃定成果， 依法依規(guī)明確河湖管理邊界線。

②要對(duì)妨礙河道行洪的各類突出問(wèn)題認(rèn)真梳理、分類研究，逐一明確整改措施、完成時(shí)限和相關(guān)責(zé)任人，建立問(wèn)題清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單。

③要依法依規(guī)抓緊清理整治阻水嚴(yán)重的違法違規(guī)建筑物、 構(gòu)筑物，必要時(shí)可與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)。

④要落實(shí)河道堤防應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)堤防土石接合部等險(xiǎn)工險(xiǎn)段的監(jiān)管，做好堤防工程養(yǎng)護(hù)修理工作，儲(chǔ)備必要的砂石料、土工布、應(yīng)急照明等防汛物資。

⑤要加強(qiáng)水行政監(jiān)督執(zhí)法， 將確保河道行洪安全和堤防安全納入河湖長(zhǎng)制目標(biāo)任務(wù)，對(duì)工作組織推動(dòng)不力的依法依規(guī)依紀(jì)予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)工作，提高預(yù)報(bào)預(yù)警預(yù)演預(yù)案水平

強(qiáng)化天—空—地—水一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)，加強(qiáng)堤防安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)圖編制等基礎(chǔ)工作，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在監(jiān)測(cè)預(yù)警方面的作用，努力做好“四預(yù)”，即預(yù)報(bào)要“準(zhǔn)”、預(yù)警要“快”、預(yù)演要“真”、預(yù)案要“實(shí)”，牢牢把握洪災(zāi)防御工作的主動(dòng)權(quán)。

5.加強(qiáng)防汛搶險(xiǎn)培訓(xùn)基地建設(shè)，提升防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)能力

①做好基層查險(xiǎn)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，查險(xiǎn)搶險(xiǎn)是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，需要建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地， 發(fā)揮三方面作用：一是可以通過(guò)淺顯易懂的教材對(duì)基層查險(xiǎn)搶險(xiǎn)人員進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)模擬訓(xùn)練；二是可以為科研人員進(jìn)行查險(xiǎn)搶險(xiǎn)新技術(shù)研發(fā)提供試驗(yàn)場(chǎng)地；三是培訓(xùn)基地可通過(guò)重大水工程失事案例向社會(huì)公眾進(jìn)行展播，提高全社會(huì)的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

②加強(qiáng)查險(xiǎn)搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)， 配備先進(jìn)的機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的儀器設(shè)備，快速處置疑難重大險(xiǎn)情，尤其對(duì)降雨期背河出現(xiàn)的滑坡、疑似“管涌”等要盡快判明究竟是降雨或是臨河水位引起的。

五、 結(jié) 語(yǔ)

已有案例表明， 江河堤防決口造成的直接損失和間接損失較大， 導(dǎo)致決口的原因主要是強(qiáng)降雨等自然因素，但防洪工程體系不完善、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、 管理不到位也是重要的工程因素，思想麻痹、防守不到位常是加重?fù)p失的人為因素。 在新階段要貫徹“安全第一，生命至上”的發(fā)展理念，強(qiáng)化防洪體系建設(shè)， 加強(qiáng)天空地水一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)， 不斷提升河道堤防預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案水平，加大對(duì)隱患探測(cè)、 應(yīng)急監(jiān)測(cè)和防汛搶險(xiǎn)技術(shù)的研究力度， 有效降低極端降雨下堤防工程的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和決口損失。 ■