張世貴 劉海軍

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院） 北京 100089

引言

黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，“黨高度重視互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的主陣地、主戰(zhàn)場(chǎng)、最前沿，健全互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，堅(jiān)持依法管網(wǎng)治網(wǎng)，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[1]。突出了網(wǎng)絡(luò)空間“主陣地、主戰(zhàn)場(chǎng)、最前沿”的重要地位，對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理提出更高要求。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)輿情機(jī)理，不斷推進(jìn)方法手段創(chuàng)新，加快制度機(jī)制健全優(yōu)化，國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全和情報(bào)治理能力取得明顯進(jìn)步。然而，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求看，當(dāng)前政府輿情應(yīng)對(duì)與情報(bào)決策能力尚有差距。增強(qiáng)情報(bào)支持效能、占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿情高地、捍衛(wèi)意識(shí)形態(tài)安全，既是凝聚力量應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的關(guān)鍵一招，也是加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)之一。

1 研究背景與現(xiàn)狀綜述

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全……于一體的國(guó)家安全體系”[2]。國(guó)家安全涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間安全上升到更加重要的位置，網(wǎng)絡(luò)安全狀況常以網(wǎng)絡(luò)輿情等形式體現(xiàn)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全行為更多向網(wǎng)絡(luò)輿情防控轉(zhuǎn)變。輿情攻防過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)信息集中表現(xiàn)為各類(lèi)情報(bào)，成為決定勝敗的重要武器。

信息、情報(bào)、知識(shí)在不同域內(nèi)的呈現(xiàn)形式和轉(zhuǎn)化過(guò)程，如圖1所示。軍事學(xué)中情報(bào)多指與作戰(zhàn)相關(guān)的各種情況，常常用來(lái)指代“敵”方信息。而從情報(bào)學(xué)角度講，情報(bào)是一種對(duì)決策有用的知識(shí)，是信息的高級(jí)狀態(tài)。可以理解為，信息是廣義上的情報(bào)，而情報(bào)則是狹義上的信息，情報(bào)是將信息分析處理后形成的有價(jià)值可應(yīng)用的“知識(shí)”。除了形態(tài)不同之外，情報(bào)與信息實(shí)際上都是與決策有關(guān)的情況，而新治理理論則將信息作為一種政策工具，即一種達(dá)成預(yù)期政策結(jié)果的工具[3]。疫情防控等突發(fā)事件中，信息是應(yīng)急決策的基礎(chǔ)要素，而直接用于應(yīng)急決策的信息就是情報(bào)[4]。網(wǎng)絡(luò)空間中信息密集交錯(cuò)，逐步形成龐雜的大數(shù)據(jù)環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)輿情作為最突出的一種網(wǎng)絡(luò)信息表征形式，其中蘊(yùn)含著豐富的情報(bào)資源，利用網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)屬性，構(gòu)建突發(fā)事件情報(bào)感知體系和應(yīng)急管理知識(shí)體系，可以較好地為政府決策和應(yīng)急指揮提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支持與情報(bào)支撐[5]。

圖1 信息的不同表征形式

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，標(biāo)志著情報(bào)工作提升到國(guó)家安全層面。2017年《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》頒布，以法定形式明確了情報(bào)工作的重要地位。2018年在修正中規(guī)定，“國(guó)家情報(bào)工作堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，為國(guó)家重大決策提供情報(bào)參考，為防范和化解危害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)提供情報(bào)支持?！盵6]在總體國(guó)家安全觀的視域下，信息與情報(bào)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了功能上的融合，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段，也成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要部分。

為此，有學(xué)者從國(guó)家總體安全觀的視角，提出情報(bào)收集、情報(bào)融合、情報(bào)分析的基本思路和具體方法，指出這三個(gè)領(lǐng)域是“國(guó)家安全需求為情報(bào)學(xué)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，也是提高國(guó)家安全情報(bào)工作效率必須突破的技術(shù)難點(diǎn)”[7]。情報(bào)工作已非傳統(tǒng)意義上的“收集、組織、傳遞、利用”等線性過(guò)程，而是信息技術(shù)和情報(bào)方法融合下治理體系的構(gòu)建。也有學(xué)者依據(jù)整體治理理論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從樹(shù)立整體理念、加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、完善協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化法治保障等多途徑重構(gòu)情報(bào)體系，其中信息系統(tǒng)是“突發(fā)事件政府應(yīng)急情報(bào)體系實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的專(zhuān)業(yè)化手段與工具”[8]。另有學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)輿情與國(guó)家治理相互關(guān)系的角度研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情的治理既是網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要內(nèi)容，又是國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下政府治理和社會(huì)治理面臨的重要課題[9]。因而要正確認(rèn)識(shí)輿情信息的價(jià)值維度，即基于政府網(wǎng)絡(luò)輿情信息治理實(shí)踐，把握治理過(guò)程中起決定性作用的價(jià)值因素，及時(shí)掌握輿情變化等情報(bào)用以化解危機(jī)。此外，還有學(xué)者提出“靶向”情報(bào)的概念并將之運(yùn)用于反恐機(jī)制構(gòu)建，“靶向”情報(bào)特指那些針對(duì)特定目標(biāo)、借助專(zhuān)業(yè)措施所獲得的有價(jià)值的信息資源，經(jīng)整理、研判后提供給有關(guān)部門(mén)決策之用[10]。

綜合既有研究可知，對(duì)于情報(bào)的認(rèn)識(shí)、情報(bào)體系的重要性以及如何在網(wǎng)絡(luò)輿情攻防中發(fā)揮情報(bào)效能等方面，國(guó)內(nèi)學(xué)界與政界基本達(dá)成共識(shí)，將情報(bào)支撐融入網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)是未來(lái)方向。從疫情防控等突發(fā)事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的變化特點(diǎn)亦可窺見(jiàn)，依靠政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)“防守型”輿情應(yīng)對(duì)方式已難以為繼，須運(yùn)用新的治理思維和治理方式。因此，健全有效參與輿情治理的制度機(jī)制，及時(shí)彌補(bǔ)情報(bào)機(jī)構(gòu)由于安全保密、數(shù)據(jù)敏感等因素?zé)o法完全發(fā)力的“掣肘”，加大情報(bào)支撐更好地為政府決策建言獻(xiàn)計(jì)[11]。如果將應(yīng)急管理與政府決策以暢通的情報(bào)流為基礎(chǔ)和支撐，掌握突發(fā)事件起因、基本特點(diǎn)以及網(wǎng)絡(luò)輿情等重要信息，經(jīng)情報(bào)聯(lián)結(jié)形成一個(gè)整體系統(tǒng)，就可以為政府決策提供全局性情報(bào)支持[12]。而將輿情作為一類(lèi)特殊情報(bào)加以利用，既有利于解決輿情治理的難題，也在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)情報(bào)體系、決策體系與輿情治理體系的有機(jī)融合，從而有效杜絕網(wǎng)絡(luò)空間治理中幾大體系各自為政、互不交叉、難以形成合力的離散狀態(tài)，將更加符合國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本理念與總體要求。

2 網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨的困境及成因

2.1 治理主體的整合力不強(qiáng)

經(jīng)過(guò)2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，中央加大了對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在升級(jí)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)的同時(shí)，優(yōu)化中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室職責(zé)，歸口管理網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作。從中央到地方，依次構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、宣傳部門(mén)和網(wǎng)信部門(mén)牽頭的網(wǎng)絡(luò)治理格局，然而情報(bào)支撐作用并未得到更多重視，部門(mén)壁壘和信息孤島問(wèn)題依然存在。實(shí)際上，“情報(bào)”這一術(shù)語(yǔ)雖然帶有神秘色彩與隱性特征，但從信息分析的角度講，普通民眾其實(shí)無(wú)法判斷他們獲取到的以及自行發(fā)布信息的特殊屬性。在極其開(kāi)放和迅捷的網(wǎng)絡(luò)空間，便呈現(xiàn)出一種網(wǎng)民信息分發(fā)能力強(qiáng)于政府情報(bào)掌控水平的“不對(duì)等”狀態(tài)，增加了政府掌握有效情報(bào)的難度。

我國(guó)疫情防控取得的巨大成就，離不開(kāi)新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，也得益于一系列制度創(chuàng)新與方法革新。其中，各級(jí)政府建立的聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等，作為信息公開(kāi)制度的應(yīng)急之舉成效明顯[13]。但與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所掌控的情報(bào)量、以及媒體發(fā)布的信息量相比，政府網(wǎng)絡(luò)情報(bào)管理的能力短板較為明顯，且依然存在跨部門(mén)協(xié)同難度大、信息溝通時(shí)效性差等諸多問(wèn)題。而從我國(guó)現(xiàn)狀看，對(duì)情報(bào)和信息重視不夠，認(rèn)識(shí)不全、理解不深、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不高，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)情報(bào)輔助決策方面還存在兩種不良現(xiàn)象。一種是沒(méi)有看到危機(jī)和價(jià)值，對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)不會(huì)抓也不敢抓。另一種則是置身事外，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)情報(bào)和意識(shí)形態(tài)工作是看不見(jiàn)摸不著的軟任務(wù)，屬于情報(bào)部門(mén)或宣傳部門(mén)的工作；而信息部門(mén)也只把技術(shù)保障放在顯要位置，一味強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)支撐和應(yīng)用服務(wù)，卻弱化了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控與網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)等職能。

2.2 治理對(duì)象的動(dòng)態(tài)性難控

網(wǎng)絡(luò)空間縮短了人們交流溝通的距離，加快了社會(huì)關(guān)系的交織構(gòu)建，人類(lèi)正進(jìn)入被傳播學(xué)譽(yù)為的“后真相時(shí)代”。該階段網(wǎng)絡(luò)信息的主要特點(diǎn)是，傳播者并不會(huì)優(yōu)先考慮新聞報(bào)道或真實(shí)事件的完整性，只以情緒宣泄、博得關(guān)注、迎合大眾、煽動(dòng)情感等為目的散發(fā)信息[14]。有些信息內(nèi)容片面甚至虛假，但因符合受眾認(rèn)知和喜好而被廣為接納，情緒共鳴、信念共識(shí)成為僭越客觀事實(shí)與理性思辨的網(wǎng)絡(luò)常態(tài)。網(wǎng)絡(luò)輿情的重心也由“追問(wèn)真相”“知道真相”，向“掌握真相”并“解釋真相”轉(zhuǎn)移，網(wǎng)絡(luò)空間躍升為輿論競(jìng)技的主賽場(chǎng)。這一特征在諸如疫情防控等突發(fā)事件中表現(xiàn)得尤為突出，對(duì)黨和政府及時(shí)應(yīng)對(duì)與迅速?zèng)Q策產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

網(wǎng)絡(luò)輿情與輿論相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化，社交媒體的快速發(fā)展成為加快網(wǎng)絡(luò)空間相互關(guān)注和情感連帶的直接因素，交互成本降低使網(wǎng)絡(luò)輿情事件更具跨地域、易擴(kuò)散、難監(jiān)控等特性。網(wǎng)民群體是信息傳播與情報(bào)生成的“主力軍”，但由于“入網(wǎng)”門(mén)檻越來(lái)越低、網(wǎng)民素

質(zhì)參差不齊、網(wǎng)上聲音五花八門(mén)，從而導(dǎo)致輿論的多樣性、復(fù)雜性與未知性，為網(wǎng)絡(luò)情報(bào)篩選帶來(lái)困難。截至2021年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為10.11億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)71.6%，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)99.6%。網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用下沉，網(wǎng)民老齡化及低齡化趨勢(shì)明顯，語(yǔ)音輸入、遠(yuǎn)程會(huì)議、短視頻等技術(shù)成熟與普及，導(dǎo)致輿情監(jiān)控和輿論溯源難度加大。文本、圖片、音視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的空前崛起與快速散布，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)篩選造成極大干擾。

2.3 制度體系的吸納力不足

世界各國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理的實(shí)踐證明，信息優(yōu)勢(shì)決定輿論走勢(shì)，誰(shuí)先掌握信息、誰(shuí)擁有更多更全情報(bào)，誰(shuí)就可能成為輿論“領(lǐng)袖”。而從信息治理角度講，情報(bào)工作有其特殊性，既有信息發(fā)布的公共、公開(kāi)屬性，更要符合保密、安全規(guī)定，相應(yīng)的制度安排和體制機(jī)制就要具備適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性。然而，長(zhǎng)期以來(lái)情報(bào)部門(mén)的“幕后”奉獻(xiàn)與對(duì)外信息的相對(duì)“封鎖”，卻在一定程度上影響了情報(bào)支撐決策的效能發(fā)揮。網(wǎng)絡(luò)空間治理中情報(bào)流轉(zhuǎn)的單向性與銜接性差等問(wèn)題，既暴露出當(dāng)前情報(bào)體系中還存在臨時(shí)調(diào)度與整合不足、常規(guī)情報(bào)部門(mén)歸屬與職責(zé)不清等制度短板，也為構(gòu)建情報(bào)支撐下聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、平戰(zhàn)結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系提出了新需求。

與網(wǎng)絡(luò)輿情治理相類(lèi)似，我國(guó)的信息公開(kāi)制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐已經(jīng)逐漸成熟，其經(jīng)驗(yàn)和歷程有一定的參考意義。以疫情防控信息公開(kāi)為例，網(wǎng)絡(luò)空間的“角力”令人矚目，不過(guò)官網(wǎng)發(fā)布與媒體發(fā)聲、政府回應(yīng)與企業(yè)行動(dòng)相較而言，在公開(kāi)、效率等方面還有差距。作為制度執(zhí)行的“末端”，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是社會(huì)治理的最前沿，其中社區(qū)代替?zhèn)鹘y(tǒng)“單位”，履行屬地管理與維護(hù)穩(wěn)定等職責(zé)。雖然社區(qū)居委會(huì)無(wú)法承擔(dān)掌管情報(bào)、運(yùn)用情報(bào)的重任，但實(shí)際上卻往往是這一“黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”最先發(fā)現(xiàn)情況、直接收集情報(bào)。疫情排查中的人員情況、健康信息“每日一報(bào)”以及疫情“零報(bào)告”等工作，大多由社區(qū)人員上門(mén)走訪、門(mén)口盤(pán)查等方式完成，然而病情確診和疫情確認(rèn)等信息則要交由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)部門(mén)處理。實(shí)際上，包括網(wǎng)絡(luò)輿情在內(nèi)的有關(guān)情報(bào)和信息需要層層上報(bào)、逐級(jí)審批之后再能公布，往往出現(xiàn)情報(bào)滯后與行動(dòng)緩慢等問(wèn)題。政府行政部門(mén)對(duì)于制度的領(lǐng)會(huì)與理解，對(duì)于情報(bào)的轉(zhuǎn)化與運(yùn)用等情況，有時(shí)并不如網(wǎng)民所期待的那樣及時(shí)準(zhǔn)確，制度優(yōu)勢(shì)未能在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域體現(xiàn)。

3 以情報(bào)為支撐：網(wǎng)絡(luò)輿情治理的制勝之道

網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得網(wǎng)絡(luò)成為輿論爭(zhēng)奪的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，網(wǎng)絡(luò)輿情成為民心向背的“指揮棒”，輿情治理體系構(gòu)建成為迫切需要。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要建立統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制、情報(bào)共享機(jī)制、研判處置機(jī)制，準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律、動(dòng)向、趨勢(shì)。要建立政府和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全信息共享機(jī)制，把企業(yè)掌握的大量網(wǎng)絡(luò)安全信息用起來(lái)，龍頭企業(yè)要帶頭參加這個(gè)機(jī)制。”[15]詳細(xì)指出了網(wǎng)絡(luò)信息與情報(bào)的重要性和時(shí)效性，也為綜合運(yùn)用情報(bào)決策方法，構(gòu)建以情報(bào)為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系，將情報(bào)體系、信息治理體系整合于國(guó)家治理體系提供了基本遵循。體系框架如圖2所示。

圖2 以情報(bào)為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系框架

3.1 作戰(zhàn)力量：網(wǎng)絡(luò)為中心向情報(bào)為聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)變

（1）凸顯媒體的高地優(yōu)勢(shì)

網(wǎng)絡(luò)輿情是網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的最直接來(lái)源，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲則是運(yùn)用情報(bào)的最有效手段。媒體具有強(qiáng)大的信息收集能力與傳播能力，傳統(tǒng)媒體與新媒體職責(zé)不同且各有所長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)量才施用、分工協(xié)作。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體在宣傳發(fā)聲上的及時(shí)簡(jiǎn)潔等效果；網(wǎng)絡(luò)空間治理更要統(tǒng)一發(fā)聲，信息整合能力、情報(bào)分發(fā)能力亟需提升，相應(yīng)的情報(bào)分級(jí)制度也要跟上，必須根據(jù)媒體類(lèi)型不同分類(lèi)施策，既不可一味約束限制，也不該降低標(biāo)準(zhǔn)要求，而是應(yīng)當(dāng)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化手段，確保各類(lèi)媒體在“守正”前提下有效發(fā)揮作用。

（2）釋放榜樣的影響潛力

眾所周知，網(wǎng)絡(luò)空間存在“流量為王”的偏向，網(wǎng)民意見(jiàn)常常會(huì)被“網(wǎng)紅”群體所左右。輿情應(yīng)對(duì)時(shí)就要精準(zhǔn)判別和使用情報(bào)，分發(fā)任務(wù)、分配兵力由目標(biāo)和對(duì)象決定，既要有效分配資源，也要合理分解權(quán)限，由不同角色承擔(dān)不同工作。比如，加大典型案例與感人事跡宣傳，就要運(yùn)用情報(bào)的“攻擊”特性，營(yíng)造積極的網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢(shì)，激發(fā)黨員干部和戰(zhàn)斗英雄的流量效應(yīng)與“帶貨”功能。再如，講好中國(guó)抗疫故事，就要打造可靠的網(wǎng)絡(luò)偶像，鼓勵(lì)專(zhuān)家學(xué)者或社會(huì)精英為群眾發(fā)聲和官方代言。其實(shí)，相較于情報(bào)駕馭能力的不足，信息受眾理解能力和認(rèn)知水平的不一，則更加阻礙了輿情治理能力的提升，因而更加需要處理好主體和客體邊界模糊的矛盾，正確辨別情報(bào)與信息的異同，集中優(yōu)勢(shì)兵力和“火力”，有效提升輿情治理效能。

（3）形成聚合的信息實(shí)力

實(shí)踐證明，將治理信息上升為信息治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依然在于情報(bào)整合能力。多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)共識(shí)的過(guò)程，可按照“共生-競(jìng)爭(zhēng)-規(guī)范-融合”的發(fā)展邏輯實(shí)現(xiàn)[16]。為此，必須加強(qiáng)黨對(duì)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)一些切實(shí)可行的創(chuàng)新舉措實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享、信息融合與數(shù)據(jù)通用。發(fā)揮軍民融合的乘數(shù)效應(yīng)，大膽借鑒和應(yīng)用較為成熟的作戰(zhàn)理論和指揮經(jīng)驗(yàn)，比如集約高效的指揮體制等。加大新技術(shù)手段的正確運(yùn)用，使其成為掌握輿論攻防主動(dòng)權(quán)、釋放情報(bào)效能的有力武器，同時(shí)要將情報(bào)收集分發(fā)、處理共享等制度納入政府信息治理領(lǐng)域一體推進(jìn)。

3.2 任務(wù)重點(diǎn)：網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)向情報(bào)信息整合轉(zhuǎn)變

（1）情報(bào)支撐的制度化

在我國(guó)現(xiàn)行與信息和情報(bào)有關(guān)的制度規(guī)定中，當(dāng)屬信息公開(kāi)制度最為矚目，依據(jù)是以國(guó)務(wù)院令發(fā)布的《政府信息公開(kāi)條例》（2007年公布、2019年修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。具體到網(wǎng)絡(luò)安全與情報(bào)管理領(lǐng)域，則有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《國(guó)家情報(bào)法》《數(shù)據(jù)安全保護(hù)法》等一系列國(guó)家法律，分別對(duì)有關(guān)預(yù)警信息、決策情報(bào)的發(fā)布內(nèi)容、權(quán)限做出解釋。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定“涉及用戶個(gè)人信息的，還應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定”。不過(guò)，由于法律層級(jí)不一、規(guī)定之間沖突，從而出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)輿情治理時(shí)新法與舊法、基本法與行政法的法條競(jìng)合問(wèn)題，致使有關(guān)信息難以快速轉(zhuǎn)化為情報(bào)。因此，應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家治理體系的全局高度，立足信息治理的全維特征，把握情報(bào)支撐決策的獨(dú)特規(guī)律，重新梳理法律法規(guī)構(gòu)成，按照層級(jí)和執(zhí)行權(quán)限分別歸類(lèi)，總結(jié)出適合情報(bào)運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的重要制度、具體制度等不同效力的硬性約束，并對(duì)情報(bào)等級(jí)、優(yōu)先順序等明確界定、對(duì)信息公開(kāi)和發(fā)布程序適當(dāng)簡(jiǎn)化、對(duì)情報(bào)的輔助決策作用加以提升。

（2）情報(bào)屬性的規(guī)范化

理論和實(shí)踐證明，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放治理效能可從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一、平臺(tái)建設(shè)導(dǎo)向、平臺(tái)功能完善、協(xié)同發(fā)展機(jī)制等方面入手[17]。實(shí)際上，政策制定者陷入“兩難”的主要原因并非信息的不夠用和不充分，而是有效情報(bào)的難以取舍。以《條例》為例，其中對(duì)于信息如何分類(lèi)并沒(méi)有作出規(guī)定，只籠統(tǒng)提出了需要主動(dòng)公開(kāi)的十五項(xiàng)內(nèi)容，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”位列十二。然而，2007年版《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，“應(yīng)急預(yù)案”出現(xiàn)14次、“突發(fā)事件信息”出現(xiàn)11次、“預(yù)警信息”只有1處，全文卻沒(méi)有對(duì)信息內(nèi)容作進(jìn)一步解釋?！秶?guó)家情報(bào)法》也規(guī)定，“任何組織和公民都應(yīng)當(dāng)依法支持、協(xié)助和配合國(guó)家情報(bào)工作，保守所知悉的國(guó)家情報(bào)工作秘密”卻未列舉哪些屬于國(guó)家情報(bào)、應(yīng)當(dāng)如何保密等細(xì)節(jié)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快揭開(kāi)情報(bào)的“神秘面紗”，從信息屬性和特征入手，將網(wǎng)絡(luò)空間情報(bào)按照有用信息、無(wú)害信息以及垃圾信息等類(lèi)別排列，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和數(shù)據(jù)庫(kù)加密等技術(shù)手段，既能有效避免敏感信息和關(guān)鍵情報(bào)泄露，還可有力提升信息公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)效率，從而實(shí)現(xiàn)輿情治理與情報(bào)共享的有機(jī)融合、有序發(fā)展。

（3）數(shù)據(jù)要素的標(biāo)準(zhǔn)化

大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，情報(bào)能力是支撐決策并確保政策制度落實(shí)、多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)條件，數(shù)據(jù)要素則組成情報(bào)的最基本單元。理論上講，信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放既有聯(lián)系又有區(qū)別，信息公開(kāi)的內(nèi)容中包含開(kāi)放的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)開(kāi)放未必涉及不能公開(kāi)的信息。我國(guó)政府決策的實(shí)際情況是，一方面，情報(bào)收集和分析多由國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)專(zhuān)職負(fù)責(zé)并分別行動(dòng)；但另一方面，信息公開(kāi)與發(fā)布卻是其他行政機(jī)關(guān)的主要職能，情報(bào)與信息實(shí)際上并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)整合，也無(wú)真正意義上的共享可言。宏觀層面，囿于利益關(guān)系所限，行政部門(mén)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間數(shù)據(jù)難以通用，不同技術(shù)公司數(shù)據(jù)壟斷等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。微觀層面，數(shù)據(jù)格式不兼容、信息完整度不統(tǒng)一等問(wèn)題，則是形成“數(shù)據(jù)孤島”和“情報(bào)壁壘”的直接原因。以個(gè)人基本信息填報(bào)為例，出生年月應(yīng)是“2020年2月”，還是“2020.02”？格式標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“以全國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)完備的基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)體系為引領(lǐng)，健全公開(kāi)制度，規(guī)范公開(kāi)行為，提升公開(kāi)質(zhì)量”?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》也明確要求，要“強(qiáng)化信用信息采集與使用、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全保障體系和能力建設(shè)等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施”。依照這些制度規(guī)定實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素與信息情報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)化，將會(huì)從基礎(chǔ)底層為提升情報(bào)支撐決策的地位作用掃清障礙。

3.3 運(yùn)行機(jī)制：情報(bào)管理向信息治理轉(zhuǎn)變

（1）建立目標(biāo)統(tǒng)一的輿情管控機(jī)制

信息戰(zhàn)的理論與實(shí)踐證明，取得局部戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的關(guān)鍵，在于集約高效、指令通達(dá)、協(xié)同順暢的作戰(zhàn)指揮體制。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理而言，就是要建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系和工作運(yùn)行機(jī)制，“切實(shí)走出一條多領(lǐng)域多部門(mén)共同參與、多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，網(wǎng)上網(wǎng)下同心協(xié)力、齊抓共管的治理新路”[18]。國(guó)務(wù)院及各地政府的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是疫情防控中總結(jié)出的創(chuàng)新制度安排，可以將其積累總結(jié)并鞏固為網(wǎng)絡(luò)輿情治理的具體制度。比如，嘗試將軍地情報(bào)部門(mén)由幕后走到前臺(tái)，統(tǒng)合國(guó)家安全部門(mén)、公安系統(tǒng)、戰(zhàn)略支援部隊(duì)優(yōu)質(zhì)資源，借由聯(lián)席會(huì)議制度、跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制等，建立臨時(shí)或常設(shè)情報(bào)管理機(jī)構(gòu)，以此優(yōu)化現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)輿情治理和情報(bào)管理行政體制等。具體來(lái)講，則可以通過(guò)信息公開(kāi)或情報(bào)公布、任務(wù)清單或禁止清單等制度，進(jìn)一步明確政府各部門(mén)以及其他治理主體在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的職能定位、等級(jí)權(quán)限和具體分工等。當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程理論與實(shí)踐證明，愈是現(xiàn)代化的政府體系，信息流動(dòng)過(guò)程在政府過(guò)程中的地位就愈益重要。正因如此，發(fā)揮政治溝通作用的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)和情報(bào)支撐體系，常被一些政治學(xué)家稱(chēng)為政府的神經(jīng)。情報(bào)體系的地位將會(huì)隨著信息治理能力的提升而更加突出，中央和地方政府須在政策工具的選擇使用方面建立更加良好的溝通與互動(dòng)。因此，可以借鑒世界各國(guó)、軍民各界信息治理的已有經(jīng)驗(yàn)，更加凸顯或有意突出情報(bào)對(duì)于政府治理的重要地位，構(gòu)建基于情報(bào)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)交換的信息共享機(jī)制與效能評(píng)價(jià)機(jī)制等，確保在數(shù)據(jù)安全的前提下，更好地釋放情報(bào)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的正外部效應(yīng)。如圖3所示。

圖3 情報(bào)支撐下的網(wǎng)絡(luò)輿情管控機(jī)制

（2）完善分工明確的責(zé)任清單機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)輿情治理是各級(jí)政府的基本責(zé)任，而政府責(zé)任是政府的義務(wù)、法律責(zé)任、回應(yīng)性與說(shuō)明責(zé)任的整體概念[19]。這就意味著政府組織及其成員均要履行社會(huì)中的職能和義務(wù)，也即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)。實(shí)踐證明，構(gòu)建政府責(zé)任清單機(jī)制，將更有利于規(guī)范諸如情報(bào)管控、網(wǎng)絡(luò)治理等與社會(huì)職能緊密相關(guān)，且實(shí)操性強(qiáng)的政府行為。如果按照信息功能劃分，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等都有機(jī)會(huì)成為信息發(fā)布者，但由于情報(bào)管理權(quán)限不同，因此網(wǎng)絡(luò)輿情治理中各類(lèi)主體的責(zé)任將會(huì)有所不同。比如，各級(jí)網(wǎng)信辦專(zhuān)責(zé)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控、平臺(tái)企業(yè)反壟斷監(jiān)管等“預(yù)警”功能，情報(bào)對(duì)其而言是一種信號(hào)提醒；公安部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)督等部門(mén)則有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，情報(bào)就會(huì)成為一定的評(píng)判依據(jù)；而應(yīng)急管理部門(mén)則會(huì)根據(jù)情報(bào)等級(jí)和緊急程度采取特情處置措施，情報(bào)兼具預(yù)先警示與行動(dòng)指示等多重功能。從目前情況看，敏感信息和核心情報(bào)大多掌握在專(zhuān)職情報(bào)機(jī)構(gòu)，安全性和權(quán)威性有所保障，但情報(bào)收集還是主要依靠基層一線，社區(qū)、網(wǎng)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村相關(guān)人員皆是搜集情報(bào)的“傳感器”。因此，在發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)作用的前提下，必須按照各司其職、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)等原則，依據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情影響范圍、情報(bào)權(quán)限等級(jí)分配具體任務(wù)，參考信息共享中主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)等形式將可以共享的情報(bào)實(shí)時(shí)公開(kāi)，還可利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，增強(qiáng)海量情報(bào)的存儲(chǔ)與分析能力，打破技術(shù)企業(yè)和社會(huì)組織的非行政管理主體地位限制，吸收更多有用信息成為官方網(wǎng)絡(luò)輿情治理力量。

（3）構(gòu)建跨級(jí)聯(lián)動(dòng)的情報(bào)決策機(jī)制

軍事領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)證明，作戰(zhàn)命令快速傳達(dá)、作戰(zhàn)行動(dòng)迅速展開(kāi)，有賴于強(qiáng)有力的情報(bào)支撐，以及各類(lèi)情報(bào)在組織之間的有效傳輸。而情報(bào)與決策有效融合應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)理念協(xié)同、信息資源協(xié)同、工作流程協(xié)同和方法技術(shù)協(xié)同等四個(gè)協(xié)同，繼而形成“跨層級(jí)-跨部門(mén)-跨邊界”的三維聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，成立了應(yīng)急管理部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練等，雖設(shè)有應(yīng)急指揮中心、科技和信息化司等機(jī)構(gòu)，但并未明確應(yīng)急情報(bào)歸屬以及與情報(bào)部門(mén)的關(guān)系。從政策執(zhí)行角度看，我國(guó)的現(xiàn)行模式依然以縱向?yàn)橹?，仍是?guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，層級(jí)化的信息與情報(bào)傳輸已經(jīng)難以適應(yīng)快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)輿情治理需要。情報(bào)機(jī)構(gòu)因其特殊敏感性，地位和歸屬無(wú)法完全公開(kāi)，短期內(nèi)不可采取制度性變革，但可以嘗試從現(xiàn)有機(jī)構(gòu)入手開(kāi)展一些改革。比如，借助現(xiàn)有制度規(guī)定和政策工具，在政府部門(mén)內(nèi)部強(qiáng)制要求在網(wǎng)絡(luò)輿情治理、信息公開(kāi)等領(lǐng)域加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享與情報(bào)交換，用行政手段加深部門(mén)間信任關(guān)系，有意識(shí)地降低部門(mén)“數(shù)據(jù)壁壘”，增強(qiáng)情報(bào)共享和資源分享意識(shí)，從橫向上實(shí)現(xiàn)情報(bào)跨部門(mén)流轉(zhuǎn)通暢。政府與其他治理主體之間，也可以通過(guò)可信數(shù)據(jù)互換、技術(shù)攻關(guān)協(xié)作、開(kāi)展戰(zhàn)略合作等方式，建立情報(bào)融通長(zhǎng)效機(jī)制，借助一切可以利用的情報(bào)資源為政府決策和網(wǎng)絡(luò)空間治理提供服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)跨邊界的情報(bào)整合融合。在此過(guò)程中，要及時(shí)搭建數(shù)據(jù)資源共享與情報(bào)信息交換平臺(tái)，利用好網(wǎng)絡(luò)化本身提供的優(yōu)勢(shì)，形成情報(bào)工具輔助政府決策的良性運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、跨層級(jí)情報(bào)互通與數(shù)據(jù)共享。

4 結(jié)語(yǔ)

從以網(wǎng)絡(luò)為中心向以情報(bào)為支撐的轉(zhuǎn)變，實(shí)則是將情報(bào)功能提升到更加重要的位置，借助信息這一中介的轉(zhuǎn)化功能，從而打破情報(bào)隱蔽性與公開(kāi)性之間的完全隔離。理論和實(shí)踐均已證明，構(gòu)建基于情報(bào)支撐與數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系，是打造網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在發(fā)揮國(guó)家引領(lǐng)主導(dǎo)作用的前提下，整合社會(huì)精英和民間組織優(yōu)勢(shì)力量，鼓勵(lì)包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非行政事業(yè)單位等積極參與情報(bào)收集、甄別與回應(yīng)，在國(guó)家治理的統(tǒng)一框架內(nèi)積極發(fā)揮作用，可以有效彌補(bǔ)政府決策“旁聽(tīng)則偏”的疏漏。通過(guò)施行全面統(tǒng)籌和集中管理的情報(bào)指揮，可以最大限度避免地方政府各自為政，杜絕地方官員在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的懶政怠政等行為。過(guò)去由于非行政管理主體地位限制，社會(huì)組織和企業(yè)的諸多有用信息沒(méi)有轉(zhuǎn)化為有效情報(bào)，這也為建立情報(bào)匯聚的多元溝通平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)多方利益主體情報(bào)共享與跨區(qū)協(xié)同提出了更加迫切的需求。

總而言之，網(wǎng)絡(luò)輿情是意識(shí)形態(tài)在網(wǎng)絡(luò)空間的具體反映，已經(jīng)成為考量國(guó)家治理效能的重要參考，相應(yīng)的管理與治理難題也對(duì)各界提出了新的挑戰(zhàn)，而從情報(bào)體系的視角提出對(duì)策建議雖有但還不多，仍然是當(dāng)前乃至今后需要重點(diǎn)關(guān)注的話題。著名軍事家克勞塞維茨在《戰(zhàn)爭(zhēng)論》中提到“所謂情報(bào)，是指敵國(guó)的全部知識(shí)，也是我方各種想定和作業(yè)的根據(jù)”。情報(bào)與國(guó)家安全息息相關(guān)，國(guó)家安全離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全，在信息這一中介的作用下，情報(bào)與網(wǎng)絡(luò)輿情治理建立了密不可分的聯(lián)系，也必將發(fā)揮出更加積極有效的支撐作用。當(dāng)然，每個(gè)時(shí)代國(guó)家安全的內(nèi)容和要求不盡相同，網(wǎng)絡(luò)空間和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的斗爭(zhēng)也不會(huì)突然停止。因而，經(jīng)過(guò)21世紀(jì)多場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)反復(fù)驗(yàn)證過(guò)的信息戰(zhàn)、情報(bào)戰(zhàn)理論，網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)思想等，是否可以在新時(shí)代以新的方式，影響或幫助包括軍事領(lǐng)域在內(nèi)的其他學(xué)科發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？其本身就是一個(gè)值得研究的命題。而對(duì)于“構(gòu)建以情報(bào)為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系”的探索，正是要試圖解答這一問(wèn)題，將情報(bào)體系、信息治理體系、網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系盡快融入國(guó)家治理體系一體推進(jìn)，理應(yīng)是破解國(guó)家治理各領(lǐng)域難題的有益嘗試。