王海紅

(西藏自治區(qū)廣播電視臺(tái),西藏 拉薩 850000)

一、引言

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是衡量一個(gè)國家或地區(qū)工業(yè)化、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，其離不開有效財(cái)政政策推動(dòng)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于快車道階段，在高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。西藏作為我國邊疆民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，遠(yuǎn)低于全國平均水平，其先天條件不足和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展與內(nèi)地有著很大差距。一直以來，國家給予了西藏特殊的財(cái)政支持與幫助，全面提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，對(duì)接鄉(xiāng)村振興發(fā)展是西藏財(cái)政面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)財(cái)政與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了一些有益的探索，如Henderson(2007)從財(cái)政分權(quán)視角分析新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性等特征，需要用財(cái)政手段來支持和維護(hù)。A cheshmehzangi(2015)提出以財(cái)政政策為引導(dǎo)，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展。劉維(2013)認(rèn)為公共財(cái)政支撐了城鎮(zhèn)化發(fā)展，它統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)機(jī)制，又推動(dòng)土地、不動(dòng)產(chǎn)等制度配套改革[1]。朱潔堂(2014)認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)從規(guī)模擴(kuò)展型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變，走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進(jìn)之路[2]。朱家亮、張洋(2015)分析公共財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間關(guān)系，指出我國城鎮(zhèn)化離不開財(cái)政政策支持，財(cái)政是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿3]。陳慶海(2017)從城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及其對(duì)財(cái)政需求出發(fā)，提出要加大教育、社保、就業(yè)等財(cái)政支出，適當(dāng)降低一般公共服務(wù)支出，以此優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。[4]

關(guān)于財(cái)政推動(dòng)西藏城鎮(zhèn)化研究主要有：呂翠蘋、秦君玲(2014)從公共財(cái)政視角提出加大財(cái)政投入推動(dòng)西藏城鎮(zhèn)化快速發(fā)展[5]。徐愛燕、滕永樂、陳雯(2015)分析西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r和存在問題，提出從改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多角度建立西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制[6]。胡潔(2015)分析西藏城鎮(zhèn)化特殊現(xiàn)狀，指出西藏城鎮(zhèn)化應(yīng)走高效、包容、可持續(xù)發(fā)展之路[7]。李國棟(2017)提出要以旅游業(yè)引導(dǎo)西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展，不斷集聚和適度調(diào)整人口轉(zhuǎn)移，使之形成“市、鎮(zhèn)、村”一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)模式等。[8]

綜上所述，表明了城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政之間有著密切聯(lián)系，有效的財(cái)政政策能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，上述研究主要立足公共財(cái)政視角分析財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效應(yīng)作用，而西藏特殊的地理位置和區(qū)域環(huán)境條件等，形成了農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，有限地方財(cái)力體系和地域面積分散等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)具有復(fù)雜性和艱巨性，相應(yīng)財(cái)政政策有其特殊性，需要因地制宜、因勢利導(dǎo)，采取靈活漸進(jìn)式模式深入探討相關(guān)財(cái)政政策引導(dǎo)來推動(dòng)西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。本文基于西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，試圖分析財(cái)政政策效應(yīng)并提出相關(guān)對(duì)策。

二、西藏新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)、現(xiàn)狀和實(shí)現(xiàn)路徑

西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)起步晚、起點(diǎn)低、進(jìn)程慢，受特殊地理位置、自然條件、發(fā)展歷程和地域文化等影響，形成了其獨(dú)特的發(fā)展環(huán)境，使得西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑需要立足地域特色，本著帶動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的原則走出特色建設(shè)之路。

(一)西藏新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)

西藏建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，其“新”主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，既要區(qū)別于原來單純的“造城運(yùn)動(dòng)”，又要使人口和社會(huì)職能向城市聚集，不斷由“鄉(xiāng)”到“城”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、漸進(jìn)式發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化，其城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量更高，實(shí)現(xiàn)路徑更為靈活，現(xiàn)實(shí)作用在于：一是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使之就地就近就業(yè)，以減輕大中城市人口容量和社會(huì)管理成本；二是優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)快速增長，為帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件；三是既應(yīng)重視城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又應(yīng)重視與人口、資源、環(huán)境等相協(xié)調(diào)，做到美麗鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明相并舉。

(二)西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

西藏城鎮(zhèn)化起步晚、底子薄、規(guī)模小、功能弱，很大程度上依賴于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐，2020年底西藏城鎮(zhèn)化率為31.5%，處于全國末位水平，尚處在緩慢發(fā)展階段。

一是城鎮(zhèn)化率不斷提升，輻射帶動(dòng)功能弱。隨著西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量增加，2001至2020年西藏城鎮(zhèn)數(shù)量由98個(gè)增加到140個(gè)，城鎮(zhèn)常住人口由51.77萬人增加到110.58萬人，城鎮(zhèn)化率從19.6%提升至31.5%(1)參見西藏統(tǒng)計(jì)局：《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。，但是多為小城鎮(zhèn)、規(guī)模小、功能弱，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)，城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)松散，難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題依然突出。

二是承載力逐步增強(qiáng)，以規(guī)模增長型為主。改革開放以來，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，中小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來，促進(jìn)了資金、技術(shù)、人才等要素聚集。近年來西藏城鎮(zhèn)人口和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施增長較快，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化和社會(huì)保障等公共服務(wù)功能逐步增強(qiáng)，主要以規(guī)模增長型為主，與生態(tài)環(huán)境承載容量之間矛盾開始突顯。

三是城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展程度不均衡。西藏120多萬平方公里有140個(gè)城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)密度遠(yuǎn)低于全國20.7個(gè)/萬平方公里的平均水平，除了拉薩市城關(guān)區(qū)外，其他城鎮(zhèn)人口都達(dá)不到此水平。截止2020年底西藏65%的人口為農(nóng)業(yè)人口(2)根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2021》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)測算。，且長期生活居住在農(nóng)牧區(qū)，其接受教育程度低，傳統(tǒng)落后生產(chǎn)方式和習(xí)俗觀念制約著他們進(jìn)城發(fā)展，大多數(shù)人不愿意外出務(wù)工交流，加之西藏地廣人稀，各地城鎮(zhèn)之間聯(lián)系不緊密等，使得西藏城鎮(zhèn)化水平低，地區(qū)間發(fā)展不平衡。

四是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育慢，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)。根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)測算，2020年末西藏三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為7.9︰42.0︰50.1，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)比例為74.9︰5.2︰19.8，一方面說明西藏農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢，對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)支撐力不足，另一方面說明西藏二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限，對(duì)第一產(chǎn)業(yè)剩余勞動(dòng)力吸納不充分，當(dāng)前城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)只是一些簡單餐飲、住宿、商店、物流和通訊服務(wù)等，新興產(chǎn)業(yè)培育慢，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)弱，缺乏“造血”功能。

(三)西藏新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑

西藏城鎮(zhèn)化以提高人居環(huán)境質(zhì)量和增強(qiáng)城鄉(xiāng)公共福利保障為核心，圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，采取靈活漸進(jìn)式模式，走“產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、高質(zhì)量發(fā)展”之路。

1.城郊縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展。城郊縣域小城鎮(zhèn)應(yīng)充分利用地理位置優(yōu)勢，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，如拉薩市的堆龍、達(dá)孜等縣區(qū)，其在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面受到拉薩市影響較強(qiáng)，有著特殊的地理區(qū)位優(yōu)勢，應(yīng)加強(qiáng)城市服務(wù)建設(shè)，以拉薩市這個(gè)“大市場”為導(dǎo)向，借助其作為全區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心優(yōu)勢，承接各類高新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)快速發(fā)展，建立城鄉(xiāng)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的新型城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展體系。

2.旅游小鎮(zhèn)及縣域發(fā)展。這類城鎮(zhèn)化主要依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，如當(dāng)雄縣的納木錯(cuò)、堆龍德慶縣的羊八井溫泉等，應(yīng)不斷開發(fā)其豐富的旅游資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)交通運(yùn)輸、商貿(mào)物流、金融服務(wù)、文化演藝、體育競技、農(nóng)畜產(chǎn)品加工和民族手工業(yè)發(fā)展等，不斷增強(qiáng)該類城鎮(zhèn)活力與特色產(chǎn)業(yè)承載能力，使當(dāng)?shù)刭Y源得到有效開發(fā)利用。

3.偏遠(yuǎn)草場或林地小城鎮(zhèn)發(fā)展。該類城鎮(zhèn)化發(fā)展主要目的是提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率，因其大多數(shù)分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，應(yīng)不斷轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使其向較為成熟的城鎮(zhèn)遷移，并在生態(tài)安全前提下適度開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源和完善各項(xiàng)公共服務(wù)功能，確保農(nóng)牧民收入不減和城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷向前推進(jìn)。

4.高寒地帶農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。該地區(qū)人口相對(duì)分散，集聚規(guī)模度小，但是對(duì)公共服務(wù)有迫切需求，應(yīng)采取保障基本功能和提升公共服務(wù)為主，就地就近建立農(nóng)牧民綜合服務(wù)點(diǎn)，不斷完善生產(chǎn)條件和提供便利生活設(shè)施，引導(dǎo)生產(chǎn)和生活適度分離，有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)人口“市民化”，使其就地就近實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”。

5.邊境線城鎮(zhèn)化發(fā)展。我國西藏境內(nèi)邊境線長約4000公里，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸等國家接壤，與克什米爾地區(qū)接連，該類城鎮(zhèn)化功能定位是邊境安全穩(wěn)定，應(yīng)充分利用邊境線上小城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢，搞好邊境貿(mào)易，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，以實(shí)業(yè)和貿(mào)易為支撐，設(shè)立特別經(jīng)濟(jì)區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)，吸引更多人口聚集，實(shí)現(xiàn)邊境城鎮(zhèn)安居樂業(yè)和國家安全穩(wěn)定。

三、西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財(cái)政作用及問題分析

城鎮(zhèn)化屬于公共產(chǎn)品，其建設(shè)資金主要來源于國家財(cái)政投入，通過財(cái)政投入能夠增加公共產(chǎn)品、改善環(huán)境條件、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提供就業(yè)崗位和培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)等。西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開財(cái)政政策的支持，它將發(fā)揮資源優(yōu)化配置和促進(jìn)要素合理流動(dòng)的作用，這是提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重要前提和保障。

(一)財(cái)政作用

財(cái)政在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過公共財(cái)政功能協(xié)調(diào)國民收入分配格局，消除長期以來因城鄉(xiāng)分割和二元結(jié)構(gòu)等問題造成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后局面；二是財(cái)政作為“發(fā)動(dòng)器”，積極吸引各種要素資源向城鎮(zhèn)化集中并發(fā)揮效益，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化服務(wù)功能，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；三是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，不斷拓寬財(cái)政收入來源，擴(kuò)大財(cái)政投資規(guī)模，產(chǎn)生新一輪財(cái)政效應(yīng)作用(見圖1)。

圖1:城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中財(cái)政效應(yīng)圖

1.財(cái)政投入不斷加大，推動(dòng)了小城鎮(zhèn)快速發(fā)展?！笆濉逼陂g西藏不斷加大財(cái)政投入，積極培育重點(diǎn)示范城鎮(zhèn)和促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，如2018年至2020年三年共安排86億元建設(shè)26個(gè)特色小城鎮(zhèn)，打造一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、設(shè)施功能完善、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，建成吉塘、曲孜卡等一批展示民族文化、特色旅游、度假休閑和邊貿(mào)物流的特色小鎮(zhèn)等。同時(shí)，積極支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)和激發(fā)小城鎮(zhèn)發(fā)展活力，如2020年安排資金2.1億元支持旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，安排資金2.18億元支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)青稞、牦牛特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育和推動(dòng)菜籃子工程建設(shè)等[9]，不斷培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

2.財(cái)政管理機(jī)制逐步完善，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能。西藏按照事權(quán)與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)原則，不斷完善公共財(cái)政預(yù)算管理，合理確定各級(jí)政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面事權(quán)，加大對(duì)基本公共服務(wù)投入力度，建立了與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，如“十三五”期間全區(qū)財(cái)政共安排就業(yè)補(bǔ)助資金63億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)433萬人次，轉(zhuǎn)移貧困人口勞動(dòng)力18.74萬人，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口21.06萬人，將城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3%以內(nèi)[10]，同時(shí)圍繞教育、醫(yī)療、就業(yè)、安全飲水等領(lǐng)域，有效對(duì)接鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推動(dòng)均衡性轉(zhuǎn)移支付保障基本支出需求，提升了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)功能。

3.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。西藏積極爭取中央財(cái)政專項(xiàng)資金，調(diào)整財(cái)政扶持方向，加大對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，如2020年累計(jì)安排基建投資241億元，保障城鄉(xiāng)飲水安全鞏固提升工程、全民健康保障工程和文化旅游提升工程等，同時(shí)完善財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)“十三五”以來西藏共統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金10余項(xiàng)政策制度和18個(gè)具體措施，涉及資金達(dá)753.88億元[10]，為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)資金矛盾問題發(fā)揮了作用，于2017年自治區(qū)財(cái)政廳還出臺(tái)《西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)資金管理辦法》，進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)資金分配和使用要求，為切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益和規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)等提供了保障。

4.積極落實(shí)各項(xiàng)保障措施，有效提高城鄉(xiāng)保障水平。一是完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，如2020年起將城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每月人均再提高15元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高至每人每月910元和每人每年5060元，將集中供養(yǎng)和城市分散供養(yǎng)的特困人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至14196元，將農(nóng)村分散供養(yǎng)的特困人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至7590元等；二是繼續(xù)落實(shí)“三老”人員、孤兒、殘疾人等群體的生活補(bǔ)助政策，實(shí)施全區(qū)36個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和5432套城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，提高城鎮(zhèn)低收入家庭租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并安排資金51.5億元[11]，做好軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、軍隊(duì)移交地方安置離退休人員的待遇保障和周轉(zhuǎn)房建設(shè)等。

(二)存在問題

1.地方財(cái)力體系弱。目前西藏非典型性二元結(jié)構(gòu)問題仍較突出，一些農(nóng)牧區(qū)依舊處在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)狀況下，市場程度低，城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅欠賬多，而且成本高，資金渠道來源單一，目前主要依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和援藏支持，地方財(cái)力體系薄弱，投資供給與建設(shè)需求矛盾突出，且有限資金主要投向了中心城市和人口較集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，形成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不平衡現(xiàn)象，如藏中地區(qū)發(fā)展較快，而藏北等落后偏遠(yuǎn)牧區(qū)發(fā)展滯后，尤以在交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施條件差的偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)更為落后，全區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、一體化發(fā)展不強(qiáng)。

2.扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢。根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示，2020年底，西藏第一產(chǎn)業(yè)增加值占比7.9%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占比42.0%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比50.1%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占比已經(jīng)超過90%以上，但其對(duì)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力吸納能力僅為25.1%，說明仍有3/4人口被限制在第一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可以看出西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展一個(gè)主要問題就是財(cái)政扶持城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育晚、成長慢，其對(duì)資金、技術(shù)、人才等要素資源集聚作用不強(qiáng)。當(dāng)前西藏城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要以旅游、文化、商貿(mào)物流和服務(wù)業(yè)等為主，缺乏現(xiàn)代高科技和數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的包裝改造與轉(zhuǎn)型升級(jí)等。

3.資金缺口壓力大。西藏城鎮(zhèn)交通、能源水利、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施建設(shè)落后，遠(yuǎn)達(dá)不到國家新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)與要求，這與西藏長期以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低等有關(guān)，雖然城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模及“非農(nóng)”人口數(shù)在逐年增加，但各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展都需要財(cái)政支持，目前西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍面臨著巨大資金壓力，從西藏財(cái)政收支情況來看，2009年西藏財(cái)政收支差額為355.78萬元，到2020年增大到1986.79億元，短短十余年時(shí)間資金“缺口”問題達(dá)到5.6倍，這與地方財(cái)力體系十分薄弱有關(guān)，地方財(cái)政“供血”能力不足將影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

4.公共服務(wù)保障弱。一是公共服務(wù)不完善。城鎮(zhèn)化建設(shè)就是讓農(nóng)村人口向城市“靠攏”，使其真正享受與城市居民在就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等同等保障和平等待遇，但是長期以來城鄉(xiāng)分割體制和戶籍制度差別形成的保障差距，使得廣大農(nóng)牧民享受不了與城市居民平等待遇；二是現(xiàn)代教育跟不上。一部分農(nóng)村人口雖然已“入駐”城鎮(zhèn)，但是未能真正“融入”城鎮(zhèn)生活，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)形成很大反差，加之其接受文化教育程度低等，直接制約著他們進(jìn)廠務(wù)工和掌握現(xiàn)代高科技，因此對(duì)“非農(nóng)化”農(nóng)牧民再教育投入是各級(jí)財(cái)政面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

5.對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠。西藏生態(tài)環(huán)境脆弱，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)增速提質(zhì)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也將面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，如城鎮(zhèn)建設(shè)用地使大量植被和濕地受到影響，農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后生活垃圾、污染物增多，同時(shí)隨著西藏對(duì)外開放和合作交流程度不斷擴(kuò)大，各種商貿(mào)物流活動(dòng)日益頻繁起來，入駐各城鎮(zhèn)的人流、物流、車流等逐漸增多，導(dǎo)致廢氣、汽車尾氣和污染輻射等普遍加重，目前還沒有出臺(tái)有效調(diào)節(jié)政策，因此新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

四、西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)政對(duì)策

財(cái)政支持西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為引領(lǐng)，以提高人居環(huán)境質(zhì)量和城鄉(xiāng)公共福利保障為重心，堅(jiān)持“四兩撥千斤”理念，多方籌措資金，有效整合資源，突出項(xiàng)目重點(diǎn)，強(qiáng)化政策效應(yīng)，全力發(fā)揮財(cái)政對(duì)西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐作用，助力全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

1.培植地方財(cái)源體系，促進(jìn)城郊縣域小鎮(zhèn)快速發(fā)展。西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)中城郊縣域小鎮(zhèn)占據(jù)大部分，需要夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)，改變地方稅收零星、稅源分散，調(diào)節(jié)功能弱等現(xiàn)狀，一是健全地方稅收體系，在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上，將縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改善得到的財(cái)產(chǎn)增值作為稅收來源，由地方政府征集和投資城郊縣域小鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是完善資源稅改革，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅全部留歸地方政府，增加地方財(cái)政可支配收入；三是壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式，扶持鄉(xiāng)村各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體盡快發(fā)展起來，提升自我“供血”能力；四是建立財(cái)稅引導(dǎo)機(jī)制，通過財(cái)稅政策引導(dǎo)，促進(jìn)資金、技術(shù)、人才等要素資源向城郊縣域小鎮(zhèn)聚集，做到“小生產(chǎn)”與“大市場”之間對(duì)接，推動(dòng)鄉(xiāng)村“一二三產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展。

2.突出財(cái)政扶持重點(diǎn)，推動(dòng)旅游小鎮(zhèn)全面發(fā)展。將旅游小鎮(zhèn)發(fā)展與西藏戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)培育有機(jī)融合起來，建設(shè)一批具有西藏地域特色、民族文化特點(diǎn)和能夠彰顯高原優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)潛力與活力的旅游小城鎮(zhèn)，一是扶持開發(fā)旅游文化、藏醫(yī)藥業(yè)、高原特色生物產(chǎn)業(yè)、綠色食(飲)品業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)和民族手工業(yè)等高原特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使其與旅游小鎮(zhèn)建設(shè)全面融合，不斷增強(qiáng)西藏城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力與潛力；二是扶持現(xiàn)代高科技對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行包裝改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)，使其盡快融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮之中，推動(dòng)“數(shù)字+”西藏新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展；三是保護(hù)民族特色文化資源，促進(jìn)現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化交相輝映，不斷彰顯西藏旅游小鎮(zhèn)的文化魅力，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)區(qū)富民戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.拓寬建設(shè)資金來源，加快偏遠(yuǎn)草場和林地小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程。一是遵循公共財(cái)政規(guī)律，整合各種財(cái)政資源，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合，使偏遠(yuǎn)草場和林地小城鎮(zhèn)也能夠快速發(fā)展；二是引入民間資本進(jìn)入西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，由政府與私人組織以特許權(quán)協(xié)議方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，推廣PPP運(yùn)營模式，解決偏遠(yuǎn)草場和林地小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足問題；三是鼓勵(lì)和支持有潛力的市、縣(區(qū))對(duì)城鎮(zhèn)化存量和公共產(chǎn)品服務(wù)等進(jìn)行資產(chǎn)證券化管理，推動(dòng)公共資產(chǎn)證券化改革，探討和形成與市場緊密結(jié)合的融資模式，推動(dòng)西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

4.完善配套保障措施，帶動(dòng)高寒地帶農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。一是推行全區(qū)財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的住房、醫(yī)療保障等“一卡通”業(yè)務(wù)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障體系，帶動(dòng)高寒地帶農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展；二是加大對(duì)農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)支出，采取政府委托、企業(yè)主辦、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，以靈活多樣培訓(xùn)模式，提升城鄉(xiāng)居民科技文化素質(zhì)和現(xiàn)代文明程度；三是改革城鄉(xiāng)人口管理辦法，放開城鎮(zhèn)落戶限制，取消農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口戶籍差別，加快農(nóng)村人口“市民化”進(jìn)程，使之更具有獲得感、幸福感和安全感。

圖2:城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最佳污染治理模式圖

5.生態(tài)保護(hù)與維穩(wěn)并舉，促進(jìn)邊境線城鎮(zhèn)一體化發(fā)展。一方面繼續(xù)推進(jìn)西藏強(qiáng)基惠民工程，做好基層維穩(wěn)和社會(huì)綜合管理，維護(hù)祖國邊疆穩(wěn)定和邊境小鎮(zhèn)安居樂業(yè)，并有序發(fā)展邊境貿(mào)易和培育外向經(jīng)濟(jì)實(shí)體；另一方面統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間關(guān)系，加大對(duì)廢氣、廢水、廢物和污染源綜合治理，開發(fā)太陽能、風(fēng)能等新能源、新動(dòng)力，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境條件，適時(shí)開征生態(tài)稅。根據(jù)有關(guān)理論分析，如果排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于治理成本，排污者就會(huì)選擇治理污染，如果排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于治理成本，排污者就會(huì)選擇交納排污費(fèi)，而在現(xiàn)實(shí)中排污者往往選擇了交納排污費(fèi)，這說明當(dāng)前排污收費(fèi)比較低，存在“先污染、后治理”等問題(見圖2)，若在排污收費(fèi)不斷加大下，污染物排放量總會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長點(diǎn)，此時(shí)僅靠增大排污費(fèi)來控制污染物已有很多污染物被排放出來，所以應(yīng)在T1點(diǎn)之前就考慮治理污染問題，而不是等到T2點(diǎn)再去治理[12]。因此，西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)與開發(fā)并重”原則，全面加強(qiáng)綠色監(jiān)管，適時(shí)開征生態(tài)稅，及早控制污染源。

總之，西藏新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)、可持續(xù)發(fā)展過程，其與鄉(xiāng)村振興是相輔相成的，與人口、資源、環(huán)境是相互協(xié)調(diào)的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化，結(jié)合西藏地域特點(diǎn)全面加強(qiáng)財(cái)政政策引導(dǎo)，使之邁上高質(zhì)量發(fā)展之路。