核能公眾溝通政策執(zhí)行的有效度是影響核能行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。從史密斯政策執(zhí)行過程模型的角度來看，核能公眾溝通政策本身所具有的限制性缺陷、政策執(zhí)行主體責(zé)任模糊以及手段方式的單一、目標(biāo)群體對核能公眾溝通政策缺乏關(guān)注與了解、公眾“恐核”“懼核”的輿論環(huán)境是影響核能公眾溝通政策執(zhí)行的障礙性因素。因此，為提升公眾對核能的認(rèn)知、促進(jìn)核能公眾溝通政策的有效執(zhí)行，必須進(jìn)一步健全法律法規(guī)，強(qiáng)化政策指引;制定權(quán)責(zé)清單，推動核能公眾溝通的多元協(xié)同;創(chuàng)新政策執(zhí)行機(jī)制，凝聚政策執(zhí)行合力。

我國大力推動核能公眾溝通工作的落實(shí)開展，旨在提升公眾的核能認(rèn)知，扭轉(zhuǎn)“恐核”“懼核”的社會局面。2014年國家核安全局頒布《核電項(xiàng)目公眾溝通工作指南（征求意見稿）》，要求核電項(xiàng)目所在地的政府部門及建設(shè)單位編制本項(xiàng)目的公眾溝通工作方案及實(shí)施細(xì)則，拉開了核電公眾溝通工作的序幕。2016年國家安全局發(fā)布《核與輻射安全公眾溝通工作方案》，確立了“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會參與”的整體工作組織原則，建立了核能公眾溝通多方聯(lián)動機(jī)制，旨在促進(jìn)我國核能事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。然而，相較于政策制定的預(yù)期設(shè)想，政策執(zhí)行的實(shí)際效果不容樂觀。

鑒于此，本研究運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行過程模型，并采用訪談、文獻(xiàn)研究法等方法，分析當(dāng)前核能公眾溝通政策執(zhí)行中存在的問題及原因，進(jìn)而提出提升政策執(zhí)行效果的有效路徑選擇，旨在提高公眾對于核能的信任度與接受度、促進(jìn)核能公眾溝通政策高效落實(shí)、推動中國核能發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型。

一、核能公眾溝通政策執(zhí)行的分析框架

史密斯政策執(zhí)行過程模型，是美國學(xué)者史密斯（T.B.Smith）于1973年在其《政策執(zhí)行過程》一文中首次提出的一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)關(guān)系的理論模型[1]。他認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素分為四個(gè)方面：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體及環(huán)境因素，如圖1所示。

我國核能公眾溝通政策的執(zhí)行是一個(gè)長期的復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，涉及政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等多方面的利益博弈與協(xié)同行動，為推動核能公眾溝通工作破除困境、提高時(shí)效。本研究引入史密斯政策執(zhí)行過程模型，旨在借助該模型的分析框架深入剖析我國核能公眾溝通政策執(zhí)行的障礙性因素，探究最優(yōu)路徑。

（一）核能公眾溝通政策的狀況

1.政策的數(shù)量少、約束力有待提升

迄今為止，我國沒有關(guān)于核能公眾溝通的專項(xiàng)法律，相關(guān)的政策法規(guī)文件多出自國家核安全局，且形式多為工作指南、工作方案等。2018年全國人大常委會通過的《中華人民共和國核安全法》中，雖有專章論述“信息公開與公眾參與”，但是仍缺乏對核能公眾溝通工作的具體規(guī)定?？傮w而言，我國核能公眾溝通政策的整體數(shù)量有限，特別是立法性、全國性的法規(guī)偏少，核能公眾溝通政策缺乏權(quán)威性和剛性約束力，影響政策的最終落實(shí)。

2.缺少有效的效果評估機(jī)制

我國現(xiàn)行的核能公眾溝通政策體系中缺乏對溝通過程、結(jié)果的具體評估機(jī)制，至今仍未形成一個(gè)固化形式，國家核工局與核安全局也未出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范?！爱?dāng)下對于核能公眾溝通效果的評估工作，主要是核能行業(yè)協(xié)會在做，但是存在著內(nèi)部評估有效性的問題，評估方法的科學(xué)性也有待考量?！保ㄔL談記錄，20210907ZZ）。

（二）核能公眾溝通政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

1.政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)模糊，缺乏統(tǒng)一的牽頭機(jī)構(gòu)

目前，國家沒有在相關(guān)文件中明確說明核能公眾溝通的直屬主管部門，專家也指出：“沒有上下級的隸屬關(guān)系時(shí)，很難去指揮他人，除非國家明確某一個(gè)部委確實(shí)要牽頭?！保ㄔL談記錄，20210924DD）?；诖耍瑖医⒘撕藨?yīng)急協(xié)調(diào)委，是專門針對核事故應(yīng)急的專家委，但是各政策執(zhí)行主體的思想仍未統(tǒng)一。同時(shí)相關(guān)學(xué)者提出：“事情發(fā)展到一定階段時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人會根據(jù)事情定位、演變程度的不同定牽頭單位?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。但是在核能公眾溝通政策的執(zhí)行中，國家層面仍缺乏明確的牽頭單位以及清晰的權(quán)責(zé)界定和級別協(xié)調(diào)，“比如國家核安全局是民用核設(shè)施的安全監(jiān)管單位，能源局是核電的發(fā)展單位，我們做的特種設(shè)備屬于空白地帶，核安全監(jiān)管本身不涉及這些常規(guī)。但職責(zé)交叉的消防安全可能被整個(gè)核電廠管理，核導(dǎo)相關(guān)的具體涉核項(xiàng)，核安全局也在管，所以就存在監(jiān)管職責(zé)方面的空白和交叉?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。

2.政策執(zhí)行主體存在利益差異，協(xié)同行動意識不足

盡管我國已形成“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會參與”的核能公眾溝通工作機(jī)制，但由于核能行業(yè)較高的風(fēng)險(xiǎn)程度和敏感程度，各主體的思想仍未統(tǒng)一。實(shí)際上不同的主體在提升公眾核能接受度方面，主要從自身利益出發(fā)，在多年的實(shí)踐中，已形成內(nèi)部統(tǒng)一的成熟運(yùn)作方式，相關(guān)學(xué)者提出：“比如說，業(yè)主是挨家挨戶地去做核能公眾溝通的工作，行業(yè)協(xié)會每年會舉辦公眾溝通大會等活動，可以說現(xiàn)在方法是越來越多了，也越來越成熟，但是協(xié)作性還不夠。大家大多是從自身KPI的角度出發(fā)，還沒有完全從全國一盤棋的角度考慮問題。”（訪談記錄，20210916FF）。目前各政策執(zhí)行主體由于存在利益分歧與眼界不開闊，僅僅從眼前現(xiàn)狀而未從長遠(yuǎn)發(fā)展和全球核能發(fā)展情況出發(fā)看待問題，協(xié)同行動意識淡薄，沒有看到核能公眾溝通政策執(zhí)行中協(xié)同行動的緊迫性。不同主體間有時(shí)還會出現(xiàn)同質(zhì)競爭的現(xiàn)象。

（三）政策執(zhí)行的目標(biāo)群體對政策的了解度、信任度、參與度較低

由于核領(lǐng)域的專業(yè)知識要求較強(qiáng)、核能行業(yè)從業(yè)者基本不“破圈”，導(dǎo)致了核能行業(yè)壁壘的存在。相關(guān)學(xué)者指出：“最根本的問題是整個(gè)社會對于核能行業(yè)的信任程度比較低，這個(gè)信任水平當(dāng)然也會隨著時(shí)間的變化而發(fā)生變化?！保ㄔL談記錄，20210924DD）。同時(shí)核能公眾溝通工作的靈活性較差，行業(yè)外影響力低，公眾對核能的關(guān)注度與了解度較低，參與程度也十分有限[2]。

（四）公眾“恐核”“懼核”的輿論環(huán)境

由于科學(xué)、理性的正面輿論宣傳和引導(dǎo)不足，“三大核事故”成了公眾難以抹去的心理陰影;國家對于部分非科學(xué)、非理性的反核人士的觀點(diǎn)及言論缺乏有效應(yīng)對，導(dǎo)致這些觀點(diǎn)影響了公眾對核安全的接受度;公眾權(quán)利意識和環(huán)保意識越來越強(qiáng)，涉核“鄰避”事件多發(fā)[3]。目前公眾缺乏較強(qiáng)的核能戰(zhàn)略理解力與風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)意識，對核安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知參差不齊，這為核能公眾溝通政策的執(zhí)行營造了一個(gè)不利的輿論環(huán)境。

同時(shí)相關(guān)專家指出：“目前公眾恐核主要是恐核設(shè)施，現(xiàn)階段有兩個(gè)特別能引起公眾敏感神經(jīng)的跟核設(shè)施相關(guān)的問題，第一個(gè)是后處理，第二個(gè)是高放廢物的最終處置。從這個(gè)角度來講目前專家學(xué)者針對恐核設(shè)施方面的公眾溝通做的是不夠的?！保ㄔL談記錄，20210916FF），公眾“恐核”“懼核”的局面仍然存在。

三、提升核能公眾溝通政策執(zhí)行力的路徑探索

（一）健全法律法規(guī)，強(qiáng)化政策指引

黨的十九大報(bào)告明確指出“全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系”[4]。針對我國核能公眾溝通政策的薄弱現(xiàn)狀，健全法律法規(guī)是必要舉措。首先需要提高核能公眾溝通政策的立法層次和立法面， 注重頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性， 在國家層面上以法律的形式明確核能公眾溝通項(xiàng)目開展的具體內(nèi)容與流程、各執(zhí)行主體的責(zé)任與地位、目標(biāo)群體的特性等，通過立法從整體上對核能公眾溝通政策的運(yùn)行、監(jiān)督、評估的全過程進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范，增強(qiáng)其法律約束力與執(zhí)行效力。

其次，各地方政府也要根據(jù)法律制定出臺有關(guān)地方性法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則與相應(yīng)的規(guī)范性文件，使核能公眾溝通政策的落實(shí)進(jìn)一步明確化與規(guī)范化。相關(guān)專家也提到過：“我想要介紹一個(gè)文件，簡稱為《國家環(huán)境人權(quán)監(jiān)管信息公開方案》，方案第七條就規(guī)定了要加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo)，對于政府所發(fā)布的相關(guān)材料信息并予以解讀，并向全體群眾公示，同時(shí)發(fā)布以后要密切跟蹤輿情，持續(xù)開展解讀及時(shí)回應(yīng)公眾?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。逐步形成以國家和地方性法律法規(guī)為主、部委規(guī)章和地方性規(guī)章為輔的配套完善的核能公眾溝通法規(guī)體系， 強(qiáng)化政策指引。

（二）制定權(quán)責(zé)清單，推動多元協(xié)同共治

當(dāng)前，核能公眾溝通政策的各執(zhí)行主體尚未形成合力，所以需要政府作為牽頭者進(jìn)行力量整合。政府在該體系中主要扮演“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，總攬大政方針，制定溝通規(guī)劃及權(quán)責(zé)清單。在政府規(guī)劃制定完畢后，企事業(yè)單位、社會組織及專家學(xué)者需要及時(shí)進(jìn)行研討，重視信息公開和平等對話，依據(jù)權(quán)責(zé)清單選定合作策略。這一體系的特點(diǎn)是政府牽頭施壓且權(quán)責(zé)可視化，這在一定程度上化解了利己主義和利益沖突問題，避免發(fā)生相互推諉任務(wù)重復(fù)的情況，實(shí)現(xiàn)資源最大程度的合理配置。

（三）創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，凝聚執(zhí)行合力

在核能公眾溝通政策的具體執(zhí)行中，可以通過引入?yún)f(xié)同工具來突破政策傳遞、運(yùn)行、監(jiān)督、評估的技術(shù)壁壘。各政策執(zhí)行主體積極運(yùn)用信息技術(shù)與工具，構(gòu)建信息云平臺，突破以往技術(shù)壁壘造成的政策傳遞與理解的信息脫節(jié)和各主體之間無效溝通等問題[4]。由于政府在核能公眾溝通上具有資源和技術(shù)優(yōu)勢，應(yīng)主動承擔(dān)分享及協(xié)調(diào)的責(zé)任，為政策執(zhí)行方式的創(chuàng)新提供新路徑和新空間。

在核能公眾溝通政策執(zhí)行中，各執(zhí)行主體必須培育組織層面的協(xié)同文化，進(jìn)行層級與水平滲透，使各方主體認(rèn)識到協(xié)同合作的優(yōu)勢，加強(qiáng)溝通能力與協(xié)作能力，實(shí)現(xiàn)1+1>2的理想效果。

四、結(jié)語

“雙碳”背景下核能公眾溝通是解決中國核能發(fā)展問題的必然之選、必須之策。借助史密斯政策執(zhí)行過程模型，我們可以發(fā)現(xiàn)核能公眾溝通政策體系本身具有的限制性、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的混亂、各主體缺乏協(xié)同意識、公眾的“恐核”“懼核”情緒等因素都會對核能公眾溝通政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻礙作用。

因此，應(yīng)健全核能公眾溝通政策的法律法規(guī)，強(qiáng)化政策指引機(jī)制;制定權(quán)責(zé)清單，推動多元主體協(xié)同共治;創(chuàng)新核能公眾溝通政策的執(zhí)行機(jī)制，凝聚各政策執(zhí)行主體的合力，推動我國形成良性的核能公眾溝通政策環(huán)境，促進(jìn)核能良性發(fā)展且能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]Thomas B.Smith.The Police Implementation Process[J].PolicyScience，1973，（4）.

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[3]宋培峰.核能行業(yè)呼喚公眾溝通長效協(xié)同機(jī)制[N].中國能源報(bào)，2019-10-30（3）.

[4]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會注意偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2017.

基金項(xiàng)目：本文系：“中國礦業(yè)大學(xué)（北京）大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目資助”和“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助”項(xiàng)目編號：202108023

作者簡介：楊靜（2000-），女，北京海淀區(qū)，本科，研究方向：行政管理。