張 裕

（作者單位：柳州市土地征收和出讓服務(wù)中心）

近年來(lái)，柳州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。在國(guó)家減量規(guī)劃的大背景和柳州市“八山一水一分田”地理格局的影響下，該市進(jìn)一步發(fā)展受到土地資源緊缺的限制，增量的建設(shè)用地指標(biāo)已無(wú)法滿足城市發(fā)展的需求。探索土地挖潛改造，實(shí)施城市更新，盤活存量土地已成為城市資源環(huán)境緊約束下貫徹落實(shí)中央新發(fā)展理念，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)繁榮發(fā)展的有效途徑。筆者以柳州市推進(jìn)城中村改造實(shí)踐為例，對(duì)城市更新中面臨的困難和今后如何開(kāi)展相關(guān)工作進(jìn)行初探。

一、柳州市城市更新工作開(kāi)展情況

2021 年8 月，柳州市人民政府印發(fā)《柳州市城市更新實(shí)施辦法》，提出“貫徹落實(shí)國(guó)家實(shí)施城市更新行動(dòng)的決策部署，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，提升全市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競(jìng)爭(zhēng)力”。此后，柳州市把推進(jìn)資源節(jié)約集約利用作為破解發(fā)展與保護(hù)難題的根本辦法，加大盤活存量土地力度，推進(jìn)低效用地二次開(kāi)發(fā)，充分挖掘舊城區(qū)用地潛力，有力推進(jìn)舊城改造、城中村改造等項(xiàng)目工程，深化完善城市路網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提升宜居品質(zhì)。柳州市在城市更新工作中，已逐步形成了由政府牽頭、規(guī)劃引領(lǐng)、企業(yè)實(shí)施的長(zhǎng)效工作模式。各項(xiàng)目在遵循政策和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合各利益相關(guān)方和拆遷居民訴求，靈活處理，落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“一地一策，逐宗處置”。

近年來(lái)，柳州市統(tǒng)籌推進(jìn)市本級(jí)窯埠村、靜蘭村、水南村、白沙村等20 多個(gè)村整村改造工作，引進(jìn)綠城集團(tuán)、萬(wàn)科集團(tuán)、廣西鼎華等國(guó)內(nèi)知名地產(chǎn)企業(yè)先后參與到城中村改造項(xiàng)目中。2020 年，柳州市開(kāi)展舊城改造、城中村改造項(xiàng)目涉及改造地塊面積約86 公頃，拆遷房屋建筑面積約56 萬(wàn)平方米，引入社會(huì)資本約55 億元。

二、柳州市城市更新工作中存在的問(wèn)題

（一）區(qū)域缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度難以提升

根據(jù)目前柳州市中心城區(qū)土地利用情況調(diào)查成果，可知全市中心城區(qū)未得到有效利用的土地面積約15.72 平方千米，占中心城區(qū)用地面積的5%。這些區(qū)域多分布在老城區(qū)中心鎮(zhèn)、火車站附近，主要為歷史遺留的城中村、老舊社區(qū)等。這些區(qū)域因缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，內(nèi)部布局散亂，房屋多為磚木結(jié)構(gòu)，房齡較長(zhǎng)，建筑質(zhì)量較差，基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，治安和消防隱患較大。這些區(qū)域內(nèi)綜合容積率較低，建筑密度較大，人均建筑面積小，土地利用率低下。因老城區(qū)土地面積有限，周邊道路及公共服務(wù)設(shè)施已無(wú)法滿足居民對(duì)高品質(zhì)生活的需求，需在城市更新項(xiàng)目中重點(diǎn)完善片區(qū)道路及相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以保障社會(huì)和居民的利益。但在既符合相關(guān)規(guī)范和規(guī)劃，又保護(hù)好城市風(fēng)貌的前提下，項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已無(wú)法提升，開(kāi)發(fā)企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益考量，對(duì)部分項(xiàng)目積極性不高，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法落地實(shí)施。

（二）征地拆遷成本高

在實(shí)施中心城區(qū)邊緣的城市更新項(xiàng)目中，主要對(duì)象為因城市快速發(fā)展而逐步進(jìn)入城市的村莊。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快、國(guó)家拆遷政策和土地政策的調(diào)整，以及被征地村民對(duì)于補(bǔ)償期望值過(guò)高，征地拆遷補(bǔ)償?shù)某杀倦S之增加，導(dǎo)致拆遷工作推進(jìn)困難。如柳州市牛車坪村城中村改造項(xiàng)目。牛車坪村位于柳州市城中區(qū)蓮花山保護(hù)區(qū)周邊，原為中心城區(qū)邊緣的村莊，因城市發(fā)展，逐步并入城市規(guī)劃區(qū)中。牛車坪村村域面積約1 100 公頃，村民約1 200戶3 190 人，其中已征收土地約67 公頃，已安置576 戶。因《柳州市蓮花山保護(hù)條例》的實(shí)施及城市發(fā)展需要，2020 年，柳州市政府決定對(duì)剩余的村莊實(shí)施城中村改造，整村推進(jìn)，統(tǒng)一安置。

經(jīng)調(diào)查，牛車坪村整村改造項(xiàng)目涉及拆遷村民約1 000 戶，房屋約2 000 棟，建筑面積約80 萬(wàn)平方米。經(jīng)與村民委員會(huì)商討并召開(kāi)村民大會(huì)審議，擬定了具體的拆遷安置補(bǔ)償方案。經(jīng)測(cè)算，該項(xiàng)目拆遷總成本約35.41 億元，平均每人拆遷成本達(dá)到114 萬(wàn)元。多年來(lái)，雖前后有多家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)前來(lái)洽談，但均止步于巨額征拆補(bǔ)償費(fèi)，因拆遷成本較大，直到2020 年，該項(xiàng)目才得以進(jìn)入實(shí)質(zhì)實(shí)施階段。

（三）引入社會(huì)資本難

近幾年，因受到金融環(huán)境變化和新冠病毒引發(fā)的疫情的影響，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)融資成本上升，建設(shè)成本逐年上漲，所以造成建設(shè)項(xiàng)目的總成本上升。如柳州市河北新村城市更新項(xiàng)目。該項(xiàng)目位于柳州市中心城區(qū)核心區(qū)域—城中半島，屬于柳州市老城區(qū)。該片區(qū)始建于1951 年，面積約27 公頃，居民約1 200 戶5 000 人，原住居民和外來(lái)人口各占一半，房屋多為4～8 層簡(jiǎn)易磚房，內(nèi)部無(wú)城市道路，僅有容納電動(dòng)自行車和行人通行的通道，電線、電纜密布，排水不暢，消防和治安隱患嚴(yán)重，居民改造意愿較高。多年來(lái)，柳州市委、市政府高度重視河北新村舊城改造工作，多次研討項(xiàng)目方案，最終確定以疏導(dǎo)整治為主、不新增居住人口的改造思路。但因拆遷建設(shè)成本高、可出售房產(chǎn)及商鋪面積有限等原因，經(jīng)多方反復(fù)測(cè)算，該項(xiàng)目收益在負(fù)10 億元至負(fù)12 億元之間，在當(dāng)?shù)卣?cái)力有限，無(wú)法對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的情況下，招商無(wú)法完成，導(dǎo)致改造項(xiàng)目遲遲不能實(shí)施。

＜＜＜改造前的白沙村 張 裕/攝

三、成功引入社會(huì)資本參與城市更新改造實(shí)例

柳州市白沙村位于柳州市柳北區(qū)繁華腹地，東臨百里柳江，地理位置優(yōu)越，常住人口975 戶2 375 人。村莊外圍公共配套基礎(chǔ)設(shè)施齊全，但村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境質(zhì)量較差。2014 年，柳州市正式啟動(dòng)白沙村城中村改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目是柳州市首批“城中村”改造試點(diǎn)村之一，也是柳州市最大的城中村改造項(xiàng)目之一。該項(xiàng)目涉及用地89.9 公頃，其中安置用地45.31 公頃，社會(huì)配套設(shè)施用地6.48 公頃，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地33.29 公頃，剩余零星用地4.81 公頃，涉及改造房屋總面積45.76 萬(wàn)平方米。該項(xiàng)目實(shí)施后不僅能改善白沙村原始功能過(guò)于集中、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通不暢、建筑破舊、環(huán)境衛(wèi)生較差的現(xiàn)狀，更能加快該片區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境的建設(shè)。

（一）項(xiàng)目改造模式

1.整村推進(jìn)、整體收儲(chǔ)

項(xiàng)目通過(guò)整村推進(jìn)、整體收儲(chǔ)的方式統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃布局，提升村民拆遷意愿，提高拆遷效率，降低改造總成本。根據(jù)白沙村城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，柳州市柳北區(qū)人民政府組織編制了《柳州市白沙村城中村改造項(xiàng)目實(shí)施方案》，改造方案以村為單位編制，一村一案，采取整體拆建改造的模式。該項(xiàng)目由集體土地征收及集體土地房屋拆遷項(xiàng)目、整合安置用地上零星插花的國(guó)有土地項(xiàng)目、安置村民居住用地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、“三產(chǎn)用地”開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目5 個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成，整體推進(jìn)白沙村城中村改造。白沙村范圍內(nèi)納入此次城中村改造所有的存量集體土地約87 公頃，結(jié)合現(xiàn)有其他社會(huì)配套設(shè)施及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，按柳州市現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收政策標(biāo)準(zhǔn)一次性整體征收；對(duì)白沙村被征收土地上所有村民房屋，實(shí)施整體性拆遷安置。

2.改造資金安置用地內(nèi)自求平衡

白沙村城中村改造項(xiàng)目安置用地采用公開(kāi)交易方式供地進(jìn)行，政府根據(jù)經(jīng)審核的白沙村城中村改造項(xiàng)目土地整理成本、回遷安置房綜合建設(shè)成本及宗地評(píng)估價(jià)格，綜合確定土地掛牌起始價(jià)。安置用地競(jìng)得企業(yè)建設(shè)回遷安置房并交付給被拆遷戶，剩余部分依法上市銷售，平衡改造成本，在安置用地內(nèi)實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目改造成本與收益的平衡。

3.同步完善片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

白沙村城中村改造項(xiàng)目除對(duì)現(xiàn)有居民住宅重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，還對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃進(jìn)行升級(jí)改造。改造通過(guò)政府財(cái)政和引入社會(huì)資本多渠道籌集資金，之后用于完善公共配套設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)合片區(qū)規(guī)劃，項(xiàng)目改造區(qū)域部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由實(shí)施單位負(fù)責(zé)。同時(shí)，政府適時(shí)啟動(dòng)片區(qū)學(xué)校、市政配套設(shè)施、道路改造及其綠化帶等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）改造實(shí)施成效

1.土地資源利用集約高效

＜＜＜改造后的白沙村張 裕/攝

白沙村城中村改造項(xiàng)目將原來(lái)低效利用的土地資源集約整合起來(lái)，通過(guò)實(shí)施城中村改造，白沙村片區(qū)容積率由原來(lái)的1.2～1.8 增加至現(xiàn)在的2.0～3.5，節(jié)約土地面積約47 公頃，大大提高了土地利用效率，實(shí)現(xiàn)了土地資源的科學(xué)合理配置。

2.人居環(huán)境明顯改善

通過(guò)實(shí)施白沙村城中村改造，同步完善周邊公共服務(wù)配套設(shè)施，白沙大橋、鳳凰嶺大橋、濱江中學(xué)、白沙小學(xué)等一批重點(diǎn)工程得到有力推進(jìn)，周邊居民的生活品質(zhì)也得到了提高。通過(guò)優(yōu)化城市布局、完善城市功能和提升城市景觀，白沙片區(qū)昔日的“都市村落”已建設(shè)成為柳州市重要的生態(tài)和諧宜居中心、文化商貿(mào)產(chǎn)業(yè)地帶和百里柳江重要的旅游景觀帶。

3.帶動(dòng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

白沙村城中村改造項(xiàng)目將白沙村安置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地納入改造范圍，按照農(nóng)村人口人均50 平方米的標(biāo)準(zhǔn)為白沙村集體預(yù)留“三產(chǎn)用地”8.27 公頃。這不僅發(fā)展壯大了白沙村集體經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)了改造區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)依托百里柳江景觀規(guī)劃，打造了白沙片區(qū)濱江東路沿江2.6 千米景觀綠化帶和高品質(zhì)沿江景觀居住帶，城市功能進(jìn)一步完善，大大增強(qiáng)了所在城區(qū)的輻射力和影響力。

四、建 議

（一）通過(guò)規(guī)劃供給，統(tǒng)籌各項(xiàng)資源，提升土地區(qū)位價(jià)值

政府要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，在環(huán)境整治提升和交通改善的基礎(chǔ)上，提出集城市設(shè)計(jì)─交通設(shè)計(jì)─景觀設(shè)計(jì)─市政設(shè)計(jì)─功能設(shè)計(jì)于一體的設(shè)計(jì)理念，科學(xué)合理植入業(yè)態(tài)和功能配套。同時(shí)，城市更新項(xiàng)目可通過(guò)整村推進(jìn)、整體收儲(chǔ)的方式，以片區(qū)為改造范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，將項(xiàng)目納入空間規(guī)劃大格局中，范圍擴(kuò)大到15分鐘生活圈，引入新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)新消費(fèi)，從而統(tǒng)籌資源、平衡資金，有效提升土地資源價(jià)值。

（二）通過(guò)資金供給，緩解征地壓力，實(shí)現(xiàn)各方利益平衡

政府可通過(guò)將改造地塊土地出讓收入投入到片區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以土地出讓平衡資金的方式，實(shí)現(xiàn)政府“零投入、零收益”。這既節(jié)約了政府資金，緩解了財(cái)政壓力，又提高了企業(yè)參與改造的積極性。同時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌征地拆遷工作、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式等，規(guī)范征地拆遷活動(dòng)，降低征地拆遷成本，引導(dǎo)人民群眾正確理解征地拆遷工作，合理化人民群眾的征地拆遷補(bǔ)償預(yù)期。

（三）通過(guò)制度供給，降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本參與積極性

在城市更新項(xiàng)目前期，由政府統(tǒng)籌梳理既有空間資源，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，制定出資框架，使出資方預(yù)知改造后的增值情況，提高社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，要注重釋放片區(qū)公共空間，通過(guò)拆違等形式，把長(zhǎng)期被占用的空間騰挪，新增的公共空間重新規(guī)劃整合、市場(chǎng)化利用，拓寬改造資金的來(lái)源渠道。通過(guò)合理規(guī)劃、提升土地容積率、提高土地復(fù)合利用效率、新增建設(shè)用地指標(biāo)等手段，產(chǎn)生空間增量，增加資本價(jià)值。