文/周永平

編輯 包冬冬

自2018年我國(guó)開啟新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國(guó)安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第11篇。

專業(yè)性規(guī)則的制定

如何制定專業(yè)規(guī)則，我們?nèi)砸曰瘜W(xué)品安全的國(guó)際規(guī)則說明。

化學(xué)品安全的復(fù)雜性還在于，其危險(xiǎn)性不僅僅表現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即安全生產(chǎn)方面；還表現(xiàn)在社會(huì)公共安全的方面。由于化學(xué)品本身蘊(yùn)含著多種危害性，并且在任何時(shí)候、任何環(huán)節(jié)都可能構(gòu)成對(duì)人和環(huán)境（最終還是表現(xiàn)對(duì)人）安全健康的危害，國(guó)際社會(huì)對(duì)其實(shí)行了全程或終身的安全監(jiān)管（所謂“從搖籃到墳?zāi)梗篺rom the cradle to the grave”），我國(guó)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》將其細(xì)化為生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售、使用、廢棄處置6 個(gè)具體環(huán)節(jié)。

處于不同環(huán)節(jié)中的化學(xué)品，其風(fēng)險(xiǎn)的防控又面臨著新的、不同的技術(shù)性難題。每種化學(xué)品物理化學(xué)性質(zhì)，一方面存在著差異，另一面存在著相近或相似的特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效的專業(yè)化安全管理，就只能對(duì)其進(jìn)行類別化管控。即根據(jù)化學(xué)品危險(xiǎn)性進(jìn)行分類，并采用有針對(duì)性的措施，防止其在具體操作和接觸中發(fā)生對(duì)人的傷害。譬如，為了確保危險(xiǎn)貨物（都可定義為化學(xué)品）運(yùn)輸過程中的安全，聯(lián)合國(guó)的《國(guó)際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》將其分為9 類：第1 類爆炸品，第2 類氣體，第3 類易燃液體，第4 類易燃固體、易自燃物質(zhì)、遇水放出易燃?xì)怏w的物質(zhì)，第5 類氧化物質(zhì)和有機(jī)過氧化物，第6 類有毒和感染性物質(zhì)，第7 類放射性材料，第8 類腐蝕性物質(zhì)，第9 類雜類危險(xiǎn)物質(zhì)和物品。根據(jù)此分類，要求不同的危險(xiǎn)物品不能混裝，包裝材料及設(shè)備均須達(dá)到特定要求，裝卸過程必須按規(guī)程進(jìn)行等，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)性管控，以實(shí)現(xiàn)所謂的本質(zhì)安全。

為了保護(hù)人類的安全健康和環(huán)境安全，2003 年，針對(duì)化學(xué)品的全程安全控制目標(biāo)，聯(lián)合國(guó)推出了化學(xué)品全球一致化分類和標(biāo)簽系統(tǒng)（GHS)，要求化工企業(yè)為其用戶提供產(chǎn)品的標(biāo)簽（Label)和安全技術(shù)說明書（Safety Data Sheet，縮寫為SDS)，便是為化學(xué)品全程的、專業(yè)的安全管理提供了一項(xiàng)基礎(chǔ)性的政策性框架。

上述有關(guān)化學(xué)品這類特別危險(xiǎn)物品的相關(guān)國(guó)際規(guī)范，是在總結(jié)大量的事故教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提煉出來的一般性的安全保障規(guī)則，具有專業(yè)性特征，相關(guān)主體遵循這些通用規(guī)則，并配備充分的專業(yè)力量從事相關(guān)操作，是能夠應(yīng)對(duì)和解決可能遇到的安全問題的。所以它們受到國(guó)際社會(huì)的歡迎，并普遍推廣。

一方面，被稱為工業(yè)王國(guó)的跨國(guó)公司不直接插手其所屬企業(yè)的具體安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)；另一方面，聯(lián)合國(guó)為具體的行業(yè)制定專業(yè)的安全通用規(guī)則。這似乎為確立政府在安全生產(chǎn)中的專業(yè)角色定位，為政府既受到專業(yè)能力限制、社會(huì)成本制約，又要實(shí)現(xiàn)其專業(yè)化的監(jiān)管目標(biāo)帶來了某種啟示。即政府要全部包攬所有行業(yè)、具體企業(yè)的安全生產(chǎn)技術(shù)問題，或充當(dāng)所有企業(yè)的安全科，是不可能的；政府在安全生產(chǎn)治理上的專業(yè)能力和水平，主要應(yīng)該集中體現(xiàn)在為行業(yè)制定通用的技術(shù)規(guī)則，并用行政權(quán)力保障其有效實(shí)施。

在我國(guó)政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管中，這種定位似乎并不明確，其具體作法大有深入討論的必要。在制定規(guī)則方面，通用的偏少，具體的偏多，甚至有些規(guī)則的可行性論證不足，在實(shí)際中無法適用（見《勞動(dòng)保護(hù)》雜志2021 年12 期《安全生產(chǎn)的成本問題》一文)。無論是從成本考慮，還是從專業(yè)能力分析，政府試圖解決各個(gè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)技術(shù)問題，都是不可能的；同時(shí)，政府不是企業(yè)，它本身沒有義務(wù)替企業(yè)解決具體的、個(gè)別化的安全生產(chǎn)的技術(shù)問題。

2020年，山西省臨汾市聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故救援現(xiàn)場(chǎng)

應(yīng)該將具體企業(yè)對(duì)其具體安全生產(chǎn)的技術(shù)性問題的解決視為其履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的主要的、核心的部分，通過專業(yè)性的監(jiān)管（經(jīng)過專門培訓(xùn)的、擁有專業(yè)能力的執(zhí)法人員對(duì)通用規(guī)則實(shí)施情況的監(jiān)督檢查）才能解決制約安全生產(chǎn)工作的專業(yè)性問題。在實(shí)際監(jiān)管工作中，我國(guó)安全生產(chǎn)各領(lǐng)域尚未建立起有較強(qiáng)專業(yè)能力的專門監(jiān)管隊(duì)伍（煤炭行業(yè)經(jīng)過近20 年的努力似已建立起了一支相對(duì)專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍），專門性執(zhí)法機(jī)制也不健全，對(duì)企業(yè)的安全檢查主要還停留在一般性的、非專業(yè)的層面。由化工專業(yè)的人帶隊(duì)對(duì)航空業(yè)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行檢查，由搞旅游的領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對(duì)石化企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)檢查，已經(jīng)成為我們今天安全生產(chǎn)大檢查的常態(tài)。檢查的大致流程也形式化——聽匯報(bào)、查資料，沿著生產(chǎn)線查看一遍，由配備的專業(yè)人員實(shí)地檢查，發(fā)現(xiàn)問題，最后就檢查情況交換意見。交換意見往往是檢查者和被檢查者都十分重視的環(huán)節(jié)，前者要精心準(zhǔn)備一份總結(jié)性意見，包括根據(jù)匯報(bào)者提供材料的肯定性意見（俗稱“表?yè)P(yáng)”)，指出檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和提出整改建議（這一格式被概括為“安全檢查三股文”)。由于此類檢查的非專業(yè)性，并高度形式化，使每次的檢查布置、檢查流程，甚至最終的檢查結(jié)論幾乎都可以復(fù)制到不同地區(qū)和不同行業(yè)。由于檢查人員的專業(yè)不對(duì)口，在實(shí)際的檢查過程中經(jīng)常鬧出專業(yè)笑話，甚至以檢查“專家”身份提出的具體整改意見，在實(shí)際工作中根本無法落實(shí)。

除這些各級(jí)各類固定化的安全大檢查以外，近年安全生產(chǎn)領(lǐng)域又模仿“巡視”工作模式，搞出常態(tài)化的“安全生產(chǎn)巡查”工作和一年一度的政府安全生產(chǎn)考核工作，其從形式到內(nèi)容與安全生產(chǎn)大檢查異曲而同工。

事故調(diào)查中的專業(yè)性

在調(diào)查處理事故中，我們的專業(yè)水準(zhǔn)更需要得到提高。這表現(xiàn)在具體事故調(diào)查和社會(huì)層面吸取事故教訓(xùn)兩個(gè)方面。

近年來我國(guó)的事故調(diào)查可謂規(guī)模宏大，耗時(shí)久長(zhǎng)。以特別重大事故為例。事故調(diào)查組組成人員多時(shí)可達(dá)百人，現(xiàn)場(chǎng)開展工作時(shí)間可長(zhǎng)達(dá)月余。由于對(duì)事故的處理愈來愈偏重于對(duì)各級(jí)各類監(jiān)管人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)事故間接或管理原因的調(diào)查和分析往往成為事故調(diào)查工作的重點(diǎn)，從而使事故技術(shù)原因的專業(yè)分析受到忽視或有意無意地被邊緣化，造成事故調(diào)查工作出現(xiàn)本末倒置的情況。

例如，在某起隧道施工中，由于瓦斯引發(fā)重大事故。相關(guān)方為了將事故定義為自然災(zāi)害意外事故，而非責(zé)任事故，竟將事故的直接或者說技術(shù)原因確定為突出瓦斯攜帶的矸石或土塊與金屬件碰撞引起爆炸所致。由于瓦斯突出瞬間的濃度一般接近飽和狀態(tài)，不可能發(fā)生爆炸（瓦斯爆炸濃度通常在5%～15%)，該事故不可能是由作業(yè)點(diǎn)附近瞬間突出瓦斯爆炸造成的。因?yàn)樘厥饽康牡男枰蛊鋵?duì)事故技術(shù)原因的分析不顧專業(yè)常識(shí)。

因?yàn)閷?duì)事故技術(shù)原因分析不足，甚至有誤，使事故調(diào)查報(bào)告很少有具體的整改建議，特別是極少有對(duì)具體事故的專業(yè)分析提出修改相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的建議，從而失去了舉一反三，防止類似事故的目的，使得在現(xiàn)實(shí)中同類事故不斷再發(fā)生。由于追求處理人的目標(biāo)，甚至根據(jù)事故造成損失大?。ㄖ饕峭鋈藬?shù)量為標(biāo)準(zhǔn)），來確立被處分者的級(jí)別和數(shù)量，使事故的管理原因的調(diào)查分析也失之于寬，失之于表面。仔細(xì)分析各類重特大事故的調(diào)查報(bào)告，其彼此間的差異十分有限，對(duì)人的處理占據(jù)了大量篇幅，對(duì)其處理的理由表述幾乎相同或相似，對(duì)事故單位的整改建議也有千篇一律的特點(diǎn)。

在全社會(huì)層面對(duì)一具體事故的教訓(xùn)進(jìn)行吸取，最專業(yè)、最有效的方法是通過對(duì)該事故各種原因客觀深入的分析，得到經(jīng)得起推敲的結(jié)論，在同行業(yè)、同類型的企業(yè)中予以警示，以防類似事故反復(fù)發(fā)生。如涉及具有普遍性問題，可以對(duì)相應(yīng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)予以修改或創(chuàng)立新的標(biāo)準(zhǔn)，在同行業(yè)中適用。我們現(xiàn)在通常的做法是，一旦發(fā)生重特大事故，便是立即發(fā)通報(bào)、開電視電話會(huì)、派出檢查組（被人稱為事故發(fā)生后的“三鞭子組合拳”），此類做法并非毫無道理，但距真正專業(yè)地對(duì)待生產(chǎn)安全這類專業(yè)的事故而言，似有較大差距。

由于政府對(duì)安全生產(chǎn)的專業(yè)性認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，使企業(yè)的相關(guān)定位、責(zé)任擔(dān)當(dāng)也出現(xiàn)不少問題，使安全生產(chǎn)的專業(yè)性特征變得更加模糊不清。譬如，近些年，為回應(yīng)人們對(duì)安全生產(chǎn)大檢查專業(yè)性的質(zhì)疑，一些地方發(fā)明了“政府購(gòu)買服務(wù)”，政府花錢聘用有專業(yè)能力的社會(huì)人士，加入安全檢查組，以增強(qiáng)檢查工作的專業(yè)能力。更有甚者，由行政人員帶隊(duì)，以各類專業(yè)人員為主，到具體企業(yè)展開長(zhǎng)時(shí)間的、系統(tǒng)的隱患排查工作。外來的專家是否能將其并不熟悉的企業(yè)所有安全隱患無一遺漏地排查出來姑且不論，政府這種做法對(duì)安全生產(chǎn)專業(yè)性問題認(rèn)識(shí)不清，所帶來的一種越俎代庖的行為，與跨國(guó)公司集團(tuán)層級(jí)的安全管理相比，我們的政府似比他們做得更為具體。從責(zé)任角度講，排查隱患是企業(yè)確保安全所必須履行的義務(wù)，何況在生產(chǎn)過程中隱患的種類和數(shù)量處于動(dòng)態(tài)變化過程中，政府組織力量替企業(yè)排查隱患，如何做到萬無一失，何時(shí)才是盡頭？從專業(yè)的角度看，外來的和尚未必能念得了具體企業(yè)的真經(jīng)，專家僅僅是某一個(gè)領(lǐng)域的專家，不可能對(duì)具體環(huán)節(jié)的所有問題提出真正專業(yè)的意見；在當(dāng)今追究責(zé)任成為常態(tài)的情況下，如果政府組織排查隱患的企業(yè)發(fā)生事故，誰(shuí)來承擔(dān)失查的責(zé)任，是專家還是帶隊(duì)的行政人員？

政府這些行為是在專業(yè)上的越位，更是致使企業(yè)產(chǎn)生“等靠要”思想，怠于履行自身義務(wù)的直接原因。保護(hù)勞動(dòng)者健康是所有企業(yè)的一般義務(wù)，為此根據(jù)《職業(yè)病防治法》的精神，《工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》中，要求存在職業(yè)危害因素的企業(yè)要建立13 項(xiàng)相關(guān)管理制度。這是通用性要求，具體到單個(gè)企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身存在職業(yè)危害因素的種類及具體情況，從專業(yè)的角度出發(fā)，制定出有針對(duì)性的、可操作的制度和具體規(guī)程。但在多次檢查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)，包括一些大型的中央企業(yè)，標(biāo)示在企業(yè)顯著位置的有關(guān)制度和規(guī)程，都過于原則和籠統(tǒng)。有些企業(yè)甚至大多抄錄的是中央文件及相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)條文，讓人看后百感交集。落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任無疑應(yīng)該是安全生產(chǎn)工作的核心，而只有從專業(yè)上下真功夫，并落實(shí)到位，企業(yè)履行義務(wù)才有了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

因此我們說，只有認(rèn)真深入分析，正確認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)的專業(yè)性問題，特別是企業(yè)和政府在安全生產(chǎn)專業(yè)工作中的定位和角色，才能更有效率地做好安全生產(chǎn)工作。（本文作者系原國(guó)家安監(jiān)總局巡視員）（未完待續(xù)）