一、背景和形勢

隨著我國城市化進程的加速推進，城市基層治理面臨許多新情況和新挑戰(zhàn)。特別是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等信息技術的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)成為城市治理的戰(zhàn)略性基礎資源，在城市的規(guī)劃、交通、環(huán)保、安防、能源、醫(yī)療等方面，發(fā)揮著越來越大的作用，城市治理已經(jīng)進入數(shù)字治理的新時代。城市基層治理還存在體制機制上的困難和瓶頸，主要表現(xiàn)在，條塊分割、管理分散，橫向部門協(xié)作意識不強，縱向基層力量不足，管理執(zhí)法銜接不緊，社會參與程度不高等方面。

城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是城市基層治理的核心力量。如何堅持和發(fā)揮黨建在基層治理中的引領作用，把城市基層黨組織建設成為領導基層社會治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，將黨的組織體系與基層治理體系有機融合，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，是城市基層黨建和治理必須面對的新課題。

在黨建引領城市基層治理變革方面，北京市和上海市作為超大規(guī)模城市，一直走在全國城市的前列。它們的探索實踐，提供了較完整詳備的北京經(jīng)驗和上海經(jīng)驗。這些經(jīng)驗所體現(xiàn)出的指導思想、設計理念、制度和政策、治理技術，以及大數(shù)據(jù)應用手段等，都值得其他城市參考和借鑒。

二、實踐和探索

北京市和上海市作為超大城市，既面臨共同的治理難題，又有著各自的市情。對于基層治理，北京市和上海市在探索實踐的基礎上，分別提供了各具特色的“北京經(jīng)驗”和“上海經(jīng)驗”。這些經(jīng)驗既有相同的理念，也有不同的實踐，更有相互的學習與借鑒。以下從基層黨建、基層治理體制機制改革和為民服務等幾個方面，對北京市和上海市的實踐和探索進行考察。

（一）各方合力促新時代基層黨建

1.北京市的做法主要有：建立區(qū)、街道、社區(qū)三級黨建工作協(xié)調(diào)委員會，作為開展區(qū)域化黨建工作的議事協(xié)調(diào)平臺。做好“雙報到”工作，廣泛引導黨員干部參與基層治理。開發(fā)“黨員E先鋒”網(wǎng)絡平臺，全面記錄駐區(qū)黨組織和在職黨員參與社區(qū)活動、為社區(qū)辦實事等情況。深化黨政群共建，匯聚基層治理合力。建立健全黨委統(tǒng)籌、組織聯(lián)建、工作聯(lián)動、隊伍聯(lián)合、服務聯(lián)辦、保障聯(lián)享、責任聯(lián)查的黨群“一統(tǒng)六聯(lián)”工作機制，廣泛地動員和組織廣大群眾積極投身社會治理。

2.上海市的做法主要有：建立區(qū)、街鎮(zhèn)、居村三級區(qū)域化黨建聯(lián)席會議，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建、區(qū)域黨建互聯(lián)互補互動，不斷提升黨建引領基層治理的整體效應。持續(xù)深化樓宇黨建創(chuàng)新升級，把樓宇黨建作為黨建的重點，做到支部建在樓上、黨建落到實處。積極創(chuàng)新“兩新”組織中的黨組織建設，把基層黨組織建設和基層社會治理有機結(jié)合，努力做到組織覆蓋、工作覆蓋和網(wǎng)絡覆蓋。實施城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對幫扶，覆蓋所有涉農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）賦權基層的治理體制機制改革

1.北京市在平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的探索基礎上，提出了破解基層治理困境的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，出臺了《關于黨建引領街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，形成了基層治理變革的綜合改革方案。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的具體內(nèi)涵是，屬地街鄉(xiāng)為了解決問題，吹響哨聲，職能部門應聲而到，形成合力推動問題解決，事不完，人不走?！敖粥l(xiāng)哨聲”針對的是存在的問題和市民的訴求，分別為綜合執(zhí)法哨、重點工作哨、應急處置哨。“部門報到”則是部門向基層報到、向一線報到、向群眾報到，做到民有所呼、我有所應。

為了做好“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，北京市統(tǒng)籌進行基層治理體制機制改革，對街鄉(xiāng)賦權，增強街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，落實街鄉(xiāng)黨委的重大事項意見建議權、綜合事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權、職能部門人事建議權和綜合執(zhí)法人員的考核權。職能部門下沉，促進條塊管理力量聚合，將城管執(zhí)法、安監(jiān)綜合執(zhí)法等職能部門派出機構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立實體化綜合執(zhí)法中心。著眼增效，提升街鄉(xiāng)服務管理效能，開展街道“大部門制”改革，綜合設置街道各類機構(gòu)，努力提升服務能力。

2.上海市則從“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關鍵是體制創(chuàng)新”出發(fā)，中共上海市委、上海市政府出臺了《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，同時配套出臺六個文件，從街道體制改革、網(wǎng)格化管理、社區(qū)治理、村級治理、社會力量參與和社區(qū)工作者管理等方面，對基層治理的體制機制進行改革，形成了“1+6”基層治理體制機制改革的配套體系。

這個配套體系著力于街道體制改革，強化街道社區(qū)黨組織領導核心地位，賦予街道黨工委對職能部門派出機構(gòu)的人事考核權和征得同意權，賦予街道規(guī)劃參與權和綜合管理權，賦予街道對重大決策和重大項目的建議權。優(yōu)化社區(qū)事務受理服務中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心的基本公共服務功能，進一步建立和完善城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務中心和社區(qū)綜治中心。取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，推動街道工作重心切實轉(zhuǎn)移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。

上海市還發(fā)揮街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，全力打造開放、集約、共享的服務體系，2萬多個黨建服務中心站點與市民驛站、睦鄰家園、鄰里中心等融為一體，15649家社會組織在社區(qū)開展公共服務、公益慈善、文體活動、專業(yè)調(diào)處等服務。街道社區(qū)黨組織通過這些區(qū)域化黨建平臺，實現(xiàn)資源共享、協(xié)調(diào)關系、化解矛盾、保持穩(wěn)定。一些街道通過區(qū)域化黨建平臺，組成志愿者服務隊，利用各自單位的資源優(yōu)勢，互相服務，既和諧了關系，得到了實惠，同時又體現(xiàn)了基層黨組織的作為和黨員的作用。街道社區(qū)黨組織還大力培育社會組織，并發(fā)揮社會組織中黨員的先鋒模范作用。街道社區(qū)黨組織在工作中積極發(fā)揮服務功能，通過服務來實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。街道社區(qū)黨組織作為橋梁和紐帶，處處為企業(yè)、職工排憂解難。還注意把黨的建設和企業(yè)文化建設相結(jié)合，引導企業(yè)建立積極向上的企業(yè)文化，同時把黨建和企業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，通過黨建來促進企業(yè)的發(fā)展。

（三）宗旨緊貼更好地為民服務

1.北京市將與群眾生活密切相關、具有城市管理和公共服務職能的政府部門及公共服務企事業(yè)單位的投訴、舉報、咨詢等電話，全部與12345市民服務熱線對接整合，統(tǒng)一設立北京市民服務熱線，以此為基礎，形成了民有所呼、我有所應的“接訴即辦”快速響應機制，建立了黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系。

“接訴即辦”工作體系還打造涵蓋微信、微博、政務頭條號、“北京通”App、“人民網(wǎng)”領導留言板等15個渠道的統(tǒng)一平臺，構(gòu)建“熱線+專線+網(wǎng)絡”全方位接訴應訴體系，并把工作拓展到了主動治理和未訴先辦。經(jīng)過不斷發(fā)展完善，“接訴即辦”已成為北京城市運行的“晴雨表”、市民訴求的“呼叫哨”、黨委政府和群眾的“連心橋”，在全國城市政府熱線評比中多次位列榜首。

2.上海市積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術和大數(shù)據(jù)技術，建設智慧城市和智慧政府，形成了政務領域的“一網(wǎng)通辦”和城市運行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺是上海市政務服務的在線辦事服務平臺，向企業(yè)、市民等提供電腦端、移動端、自助終端等多渠道政務服務。“一網(wǎng)通辦”的辦事主體是企業(yè)與市民，強調(diào)“高效辦成一件事”。

2020年初，上海市以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為引領，開啟了超大規(guī)模的智慧城市創(chuàng)新實踐。“一網(wǎng)統(tǒng)管”的處置主體是各級政府部門，重點是“高效處置一件事”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”著力于“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”，市級平臺已匯集50多個部門的185個系統(tǒng)、近千個應用程序，初步形成貫通市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級，覆蓋經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理的城市工作體系。

“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”互為支撐。“一網(wǎng)通辦”帶動政務服務改進，推動營商環(huán)境優(yōu)化;“一網(wǎng)統(tǒng)管”促進城市管理精細化，保障城市安全有序運行，從而形成雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛的智慧城市治理格局。2020年，在構(gòu)建“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系的基礎上，上海市在全球350個城市當中脫穎而出，獲得世界智慧城市大獎。

三、經(jīng)驗和啟示

雖然北京市和上海市的具體實踐不同，但兩個城市的指導思想、設計理念、技術運用等方面有很多共同之處，具體概括就是“相同的理念，不同的實踐”。特別是在經(jīng)驗和啟示方面，更有值得其他城市學習和借鑒的共同之處。

（一）黨建引領強化深化

堅持黨對基層治理的領導，把基層黨組織建設成為基層治理的核心領導力量和戰(zhàn)斗堡壘，不斷織密黨的基層組織體系。把黨的組織和基層治理有機融合，黨的建設貫穿基層治理的全過程和各個方面，把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫硇?。充分發(fā)揮黨組織的政治引領、組織引領、機制引領、能力引領作用，積極構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺，加強各類黨建主體的互聯(lián)互補互動，最大程度凝聚城市基層治理的整體合力。

（二）基層治理體制機制改革因地制宜

堅持與時俱進，根據(jù)新的市情和形勢，進行基層治理的體制機制改革。積極改革街道基層體制，打破條塊分割，推動條塊融合，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權，增強街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權。堅持重心下移、力量下沉，把資源、服務、管理都向基層聚集，促進治理資源在街鄉(xiāng)聚合，增強基層治理能力。堅持整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理的改革思路，著力構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，提升街鄉(xiāng)服務管理效能，著力打通城市基層治理“最后一公里”。

（三）為民服務的群眾路線貫徹始終

堅持“人民城市人民建、建好城市為人民”的理念，堅持以人民為中心，民有所呼，我有所應，積極利用現(xiàn)代信息技術和大數(shù)據(jù)技術，構(gòu)建為民服務的快速反應機制。把黨的群眾路線貫徹到基層治理全過程，把服務群眾、造福群眾作為基層治理的出發(fā)點和落腳點，不斷提升群眾的獲得感、幸福感和安全感。堅持群眾的事情群眾辦，積極拓寬群眾參與治理的渠道，把群眾的力量凝聚起來，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎。

參考文獻

[1]李駿等.超大城市的社區(qū)治理：上海的探索與實踐[M].上海：上海人民出版社，2018：54

（壓題圖片：北京市東直門街道樓宇黨群服務站揭牌? 攝影：賈天勇）

（責任編輯：嚴陳玲）

作者簡介：馮軍旗（1976—），河南汝南人，中國政法大學政治與公共管理學院副教授，研究方向：干部群體與社會治理。

本文為北京市社會科學基金項目“新時期以來北京市村干部隊伍建設研究”（17KDB012）;中國政法大學科研創(chuàng)新項目“改革開放以來村干部群體的構(gòu)成、流動和變遷研究”（1051-10818414）。