連平

2020至2021年，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比例連續(xù)兩年超過(guò)130%，2021年底達(dá)到133.6%，超過(guò)二次世界大戰(zhàn)后歷史峰值。

2020年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，美歐主要經(jīng)濟(jì)體均采取了以大規(guī)模財(cái)政刺激和超寬松貨幣為核心的紓困政策，在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了企業(yè)生產(chǎn)復(fù)蘇和居民消費(fèi)修復(fù)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)較快回升。盡管都以大規(guī)模刺激為核心，但美歐的紓困政策仍各有側(cè)重，對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)恢復(fù)所產(chǎn)生的影響也各不相同。

美歐各有側(cè)重收效不一

新冠疫情暴發(fā)以來(lái)美歐多國(guó)推出的紓困政策根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況出現(xiàn)不同的側(cè)重。由于消費(fèi)占GDP比重接近八成，美國(guó)紓困機(jī)制較多是圍繞如何快速提振消費(fèi)需求來(lái)設(shè)計(jì)；歷來(lái)重視就業(yè)的傳統(tǒng)使得歐洲紓困機(jī)制以“保就業(yè)”來(lái)開(kāi)展。在疫情初期，一系列政策確實(shí)起到了保主體、保就業(yè)和促消費(fèi)的效果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)。然而隨著疫情成為常態(tài)化，一些政策也暴露出不少問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響。

1.美國(guó)紓困政策注重保障收入。

為了應(yīng)對(duì)疫情對(duì)消費(fèi)帶來(lái)的巨大沖擊，居民家庭部門和中小微企業(yè)成為美國(guó)政府的主要施救對(duì)象。自疫情發(fā)生以來(lái)，美國(guó)已連續(xù)推出了六輪救助計(jì)劃。其中，有五輪的側(cè)重點(diǎn)集中在對(duì)居民家庭部門的救助和對(duì)中小微企業(yè)的紓困上，通過(guò)保收入的方式來(lái)促進(jìn)消費(fèi)的恢復(fù)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。美國(guó)對(duì)于居民家庭部門的疫情補(bǔ)貼政策主要是直接向符合條件的居民發(fā)放現(xiàn)金，每輪補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，目前是按照《新冠紓困法案》的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。截至今年9月，美國(guó)已共計(jì)發(fā)放了三輪8次的救助金。疫情雖造成失業(yè)率一度升至10%以上，但通過(guò)及時(shí)發(fā)放補(bǔ)貼和寬限房貸等方式，使得居民收入同比增速也上升至10%以上。盡管受到疫情沖擊，美國(guó)卻并沒(méi)有出現(xiàn)次貸危機(jī)和歐債危機(jī)時(shí)期居民可支配收入大幅下降導(dǎo)致嚴(yán)重影響消費(fèi)復(fù)蘇的情況。

通過(guò)保市場(chǎng)主體來(lái)保障就業(yè)的基本穩(wěn)定，有助于防止經(jīng)濟(jì)陷入因企業(yè)破產(chǎn)裁員造成失業(yè)率上升和收入下降導(dǎo)致消費(fèi)下滑的負(fù)向循環(huán)。疫情暴發(fā)后，美國(guó)政府推出了針對(duì)小型企業(yè)的“薪資保障計(jì)劃”（PPP）。凡是符合規(guī)模在500人以下的小企業(yè)或個(gè)體工商戶可向金融機(jī)構(gòu)無(wú)抵押申請(qǐng)低息貸款，由美國(guó)小企業(yè)管理局提供100%擔(dān)保。美聯(lián)儲(chǔ)協(xié)同推出了薪資保障計(jì)劃便利工具（PPPLF）為貸款機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持，提高了計(jì)劃實(shí)施的有效性。從實(shí)際效果來(lái)看，PPP計(jì)劃基本實(shí)現(xiàn)了保市場(chǎng)主體和保就業(yè)的雙重中間目標(biāo)，最終有助于保障收入。

擴(kuò)張性的財(cái)政政策在短期內(nèi)對(duì)于保收入起到了促進(jìn)作用，拉動(dòng)消費(fèi)快速走出深度衰退并超過(guò)疫情前的水平。自2020年3月疫情全面暴發(fā)后，美國(guó)居民消費(fèi)增速迅速轉(zhuǎn)負(fù)。但隨著疫情補(bǔ)貼的發(fā)放和PPP計(jì)劃的實(shí)施，居民收入得到有效補(bǔ)充，就業(yè)得到較好保障，消費(fèi)開(kāi)始快速恢復(fù)。2021年美國(guó)GDP增長(zhǎng)5.7%，其中消費(fèi)拉動(dòng)3個(gè)百分點(diǎn)。從短期看，美國(guó)通過(guò)保障收入側(cè)重提振需求端的紓困政策取得了一定的效果。

2.歐洲紓困政策側(cè)重保障就業(yè)。

與美國(guó)主要通過(guò)保障收入來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的模式不同，歐洲認(rèn)為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不能單純依靠“輸血”來(lái)提振內(nèi)需，而是應(yīng)該將相關(guān)財(cái)政擴(kuò)張政策與穩(wěn)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。為此，中小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者成為主要施救對(duì)象。在歐盟的緊急援助計(jì)劃中，相當(dāng)部分財(cái)政資金是給予企業(yè)的“就業(yè)補(bǔ)助”，即補(bǔ)助企業(yè)在疫情期間開(kāi)工不足的情況下仍向員工發(fā)放部分薪水，以此保住就業(yè)崗位。

2020年7月，歐洲理事會(huì)推出的7500億歐元“復(fù)蘇基金”中就包括建立臨時(shí)性的所謂“緊急狀態(tài)下緩解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)緊急援助”工具（SURE），向歐元區(qū)國(guó)家提供1000億歐元優(yōu)惠貸款，用于保障就業(yè)。其中既包括以政府注資的形式向受到嚴(yán)重沖擊的行業(yè)提供直接援助，也包括對(duì)受困企業(yè)和個(gè)人直接發(fā)放補(bǔ)貼。

為了配合財(cái)政政策，歐盟委員會(huì)運(yùn)用預(yù)算資金為企業(yè)尤其是小微型企業(yè)提供擔(dān)保。例如歐央行新設(shè)并下調(diào)TLTRO Ⅲ利率25個(gè)BP，專項(xiàng)用于鼓勵(lì)銀行增加對(duì)中小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者信貸供給的同時(shí)降低融資成本。德國(guó)政府對(duì)受困企業(yè)50萬(wàn)歐元以下貸款的擔(dān)保比例高達(dá)100%。與美國(guó)不同的是，歐盟不直接為企業(yè)擔(dān)負(fù)本金和利息，也沒(méi)有對(duì)企業(yè)進(jìn)行稅收減免，而是采取延遲繳納方案。歐洲大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體推出了通過(guò)政府貸款擔(dān)保形式的企業(yè)貸款公共擔(dān)保措施，以支持和鼓勵(lì)銀行繼續(xù)發(fā)放貸款幫助小型企業(yè)。

盡管已經(jīng)脫歐，英國(guó)的紓困政策和歐盟仍有很多相似之處，通過(guò)財(cái)政擴(kuò)張和大規(guī)模減稅降費(fèi)等手段來(lái)幫扶就業(yè)。2021年3月英國(guó)財(cái)政部將與新冠疫情有關(guān)的財(cái)政支持規(guī)模擴(kuò)大至3440億英鎊。英國(guó)在疫情期間推出了就業(yè)保障計(jì)劃，為全國(guó)所有因?yàn)橐咔槎荒芄ぷ鞯娜酥Ц?0%的薪水，最高不超過(guò)每月2500英鎊。該計(jì)劃起到了保就業(yè)的效果，英國(guó)失業(yè)率在疫情嚴(yán)重期間并未出現(xiàn)大幅攀升。針對(duì)不同規(guī)模的企業(yè)推出了CBILS等三項(xiàng)貸款擔(dān)保計(jì)劃，由政府提供80%至100%的貸款擔(dān)保，鼓勵(lì)銀行向?qū)嶓w企業(yè)貸款，三項(xiàng)擔(dān)保計(jì)劃總獲批貸款金額達(dá)到793億英鎊，相當(dāng)于英國(guó)四分之一的企業(yè)都獲得了貸款。

3.大規(guī)模刺激政策存在弊病。

盡管美歐一系列大規(guī)模紓困政策的確在疫情暴發(fā)之初的較短時(shí)間內(nèi)起到了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的作用，但隨著疫情逐漸成為常態(tài)化，“寬財(cái)政和松貨幣”的紓困政策也促成了新的問(wèn)題并透支了相關(guān)能力。

由于刺激過(guò)度加劇了需求過(guò)熱，疊加疫情持續(xù)不斷和俄烏沖突帶來(lái)的供給側(cè)沖擊，釀成了當(dāng)前美歐的高通脹局面，經(jīng)濟(jì)衰退的跡象開(kāi)始顯現(xiàn)。通脹高企導(dǎo)致能源、食品和住房等價(jià)格飆升，嚴(yán)重?cái)D壓了美國(guó)人的日常生活。今年以來(lái)，歐元區(qū)消費(fèi)者生活成本激增，實(shí)際購(gòu)買力下降，消費(fèi)意愿減弱。同時(shí)成本激增波及生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致工業(yè)產(chǎn)出下降，部分能源密集型企業(yè)停產(chǎn)。盡管在疫情暴發(fā)初期，美歐保就業(yè)和保收入的政策取得了實(shí)效，但隨著通脹的高企，前期的成果正在被侵蝕，保就業(yè)和保收入的急迫要求再次擺在歐美政府面前。

美歐政府債臺(tái)高筑和支出負(fù)擔(dān)加重，擠壓了未來(lái)繼續(xù)實(shí)施宏觀政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的空間。美國(guó)財(cái)政潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)可能加重。2020至2021年，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比例連續(xù)兩年超過(guò)130%，2021年底達(dá)到133.6%，超過(guò)二次世界大戰(zhàn)后歷史峰值。美國(guó)政府長(zhǎng)期依賴高赤字運(yùn)行的政府背負(fù)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，隨著加息大幅推進(jìn)，償債付息壓力也會(huì)隨之增大。在俄烏沖突局勢(shì)持續(xù)膠著下，高通脹和能源短缺等問(wèn)題難以解決，導(dǎo)致歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇嚴(yán)重受挫，進(jìn)一步加大了部分成員國(guó)的財(cái)政支出壓力。歐盟和歐元區(qū)政府債務(wù)占GDP比例也連續(xù)兩年處于歷史高位。隨著歐洲央行進(jìn)入激進(jìn)加息和縮表模式，將使部分國(guó)家外債清償壓力進(jìn)一步凸顯。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，世界經(jīng)濟(jì)正在走向衰退，2023年發(fā)達(dá)國(guó)家可能出現(xiàn)大面積的負(fù)增長(zhǎng)。屆時(shí)美歐政府將面臨新的保就業(yè)保收入的強(qiáng)烈需求，而高杠桿率、高債務(wù)水平和巨大的還本付息壓力必將導(dǎo)致美歐政府的紓困能力大幅削弱。

中國(guó)旨在流動(dòng)性支持與供給端改善

盡管中國(guó)政府也將保市場(chǎng)主體和保就業(yè)作為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)，但由于出臺(tái)的政策側(cè)重于通過(guò)增加企業(yè)杠桿（流動(dòng)性）來(lái)改善生產(chǎn)供給端以及拉動(dòng)投資來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，針對(duì)需求端和收入端的支持力度和直接程度相對(duì)較小。這與中國(guó)行之有效的防疫政策很快將疫情控制住亦有密切關(guān)系。

2020年新冠疫情暴發(fā)之初對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)主體造成了十分嚴(yán)重的沖擊，當(dāng)年一季度GDP出現(xiàn)了自改革開(kāi)放以來(lái)的首次衰退。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的沖擊，政府從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)了多項(xiàng)行之有效的政策，為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)最終實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模。二是出臺(tái)多項(xiàng)減稅降費(fèi)政策支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。三是強(qiáng)化對(duì)疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)金融支持。四是多措并舉保障市場(chǎng)主體。此外，放寬中小微企業(yè)享受失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還政策的條件及返還比例，通過(guò)減免、緩繳社保費(fèi)等方式，支持開(kāi)展援企穩(wěn)崗和擴(kuò)大就業(yè)工作。

自2022年3月中下旬以來(lái)，全國(guó)疫情再度出現(xiàn)較大反彈。政府密集部署出臺(tái)了一系列助企紓困政策，對(duì)遭受疫情嚴(yán)重沖擊的行業(yè)、中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶實(shí)施一攬子幫扶。此輪紓困政策更加強(qiáng)調(diào)定向支持和精準(zhǔn)滴灌。推出的財(cái)政增量政策包括加快留抵退稅進(jìn)度，擴(kuò)大適用范圍，增加退稅1400多億元，全年退減稅2.64萬(wàn)億元，整體力度超過(guò)2020年；擴(kuò)大緩繳社保費(fèi)用的行業(yè)范圍以及提高企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還比例等，幫助市場(chǎng)主體改善現(xiàn)金流。貨幣政策在總量層面小幅調(diào)整，結(jié)構(gòu)性貨幣工具則不斷推陳出新，定向支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱領(lǐng)域。主要包括普惠小微貸款支持工具額度和支持比例增加一倍以及新增8000億元政策性銀行信貸額度等。

紓困政策在需求端具有發(fā)力空間

盡管以大規(guī)模財(cái)政刺激和超寬松貨幣為核心的紓困政策存在容易造成通貨膨脹、債務(wù)負(fù)擔(dān)和杠桿率提升較快等問(wèn)題，但美歐紓困政策仍有四個(gè)方面值得重視和借鑒。一是政策較為兼顧對(duì)流動(dòng)性和償付能力、供給端和需求端的雙向支持；二是對(duì)收入端和居民部門的扶持力度較大；三是企業(yè)貸款機(jī)制更為精準(zhǔn)靈活；四是比較重視財(cái)政貨幣政策的協(xié)同配合。縱觀中國(guó)這三年的紓困政策可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)，政策以支持流動(dòng)性為主，支持償付能力的相對(duì)較少；政策側(cè)重供給端改善，對(duì)需求端的提振力度相對(duì)較小；紓困對(duì)象圍繞市場(chǎng)主體中的企業(yè)展開(kāi)，較少直接針對(duì)居民部門。

在金融方面，靈活還貸和低成本貸款等流動(dòng)性政策可以緩解一時(shí)的壓力，但對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，負(fù)債仍是未來(lái)需要償還的。只有企業(yè)部門和居民部門的償付能力能得到較好保障，需求才會(huì)隨之提升。2011年至2019年，我國(guó)最終消費(fèi)支出對(duì)于GDP的貢獻(xiàn)率保持在55%～69%的區(qū)間內(nèi)，且貢獻(xiàn)率都大于資本形成，這表明中國(guó)內(nèi)需增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已逐漸向以消費(fèi)為主要拉動(dòng)力的路徑上轉(zhuǎn)變。因此應(yīng)當(dāng)在結(jié)合自身國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)居民部門、收入端和需求端，探索更多支持償付能力和提振需求的政策。

1.政府可以通過(guò)承擔(dān)部分人力成本助力“穩(wěn)就業(yè)”和“保收入”。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一類是通過(guò)貨幣借貸工具來(lái)幫助市場(chǎng)主體降低貸款融資成本，緩解短期流動(dòng)性壓力。另一類是，財(cái)政政策重點(diǎn)解決中期的償付能力問(wèn)題，為市場(chǎng)主體提供財(cái)政補(bǔ)貼。如英國(guó)就業(yè)保障計(jì)劃，為部分企業(yè)支付80%的工資，直接作用于就業(yè)端，幫助市場(chǎng)主體擔(dān)負(fù)人工成本。美國(guó)的薪資保障計(jì)劃則將貸款使用條件與穩(wěn)定就業(yè)掛鉤。中國(guó)盡管也有類似穩(wěn)崗補(bǔ)貼制度，但力度相對(duì)較小，且難以直達(dá)員工實(shí)體，在直達(dá)就業(yè)過(guò)程中往往被打上折扣。對(duì)于遭受疫情沖擊較為嚴(yán)重的企業(yè)，可考慮出臺(tái)臨時(shí)性的員工工資補(bǔ)貼政策，由財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)員工在特定時(shí)期內(nèi)（如三個(gè)月或六個(gè)月）的部分比例工資及五險(xiǎn)一金的支出，針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)還可以臨時(shí)性提高最低工資和失業(yè)保障金標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)原有標(biāo)準(zhǔn)的部分由財(cái)政資金支付。

2.從制度層面推動(dòng)個(gè)人貸款寬限合理化。

目前，我國(guó)對(duì)于企業(yè)部門相關(guān)稅收和貸款的緩交政策執(zhí)行得比較到位，但對(duì)于居民部門貸款寬限缺少有力的政策支持。事實(shí)上，居民部門房貸、房租、車貸和各類消費(fèi)貸款規(guī)模并不小，且絕大部分銀行等機(jī)構(gòu)幾乎很少給予寬限。美國(guó)在疫情期間，允許居民符合條件的房貸最長(zhǎng)可延遲6個(gè)月還款。中國(guó)不少居民在疫情期間收入受到較大影響，但還不得不按時(shí)還款。應(yīng)做出相關(guān)制度性安排，要求銀行對(duì)于符合條件的個(gè)人貸款寬限申請(qǐng)給予支持并嚴(yán)格執(zhí)行，其中必須包括即使擁有償還能力但依然想寬限的群體。這類政策還可以延伸到房租寬限貸款。雖然約束房東寬限房租難度較大，但可出臺(tái)相應(yīng)政策讓房東將寬限房租的權(quán)利讓渡給銀行，并由銀行先預(yù)支房東幾個(gè)月的房租，再由租客幾個(gè)月后將房租以免息或者低息的形式歸還給銀行。

3.加大居民消費(fèi)需求提振的支持力度。

考慮到基本國(guó)情，像美歐那樣直接向居民發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼的做法并不現(xiàn)實(shí)。但發(fā)放消費(fèi)券仍是較為實(shí)際的做法。消費(fèi)券的發(fā)放范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大，且發(fā)放方式可以更為多樣化。建議按照不同群體的個(gè)性化需求和收入彈性，多批次、常態(tài)化進(jìn)行發(fā)放，并考慮引入一定的消費(fèi)退稅措施。對(duì)于企業(yè)員工，可通過(guò)各地工會(huì)組織，以公司日常福利的形式發(fā)放，并設(shè)置使用范圍和時(shí)間。對(duì)于失業(yè)、待業(yè)、退休以及自由職業(yè)群體，可在所屬居委或街道設(shè)置領(lǐng)取點(diǎn)。同時(shí)針對(duì)部分特定大件耐用商品（如汽車和家電），相比消費(fèi)券，各類力度較大的補(bǔ)貼和降價(jià)可能對(duì)于需求的激發(fā)效果會(huì)更好。

4.引入財(cái)政貼息政策，降低首套房貸款利率。

建議引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)一步提供穩(wěn)定的居民住房信貸支持，下調(diào)居民首套房房貸利率100～150個(gè)基點(diǎn)，即全國(guó)首套房平均利率從當(dāng)前4.25%附近降至3.25%～2.75%，以刺激住房剛需的釋放。為減輕和消除商業(yè)銀行息差收窄的壓力，激勵(lì)商業(yè)銀行積極投資信貸，可引入財(cái)政貼息政策，對(duì)調(diào)降的利息給予財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)施期限可暫為1年。