摘要：股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，對基層治理及農(nóng)民與國家關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響。農(nóng)村股份合作制改革如以“股權(quán)量化”與“政經(jīng)分離”為主要方向，一定程度上雖有利于緩解利益分配矛盾與代理人尋租困境，但珠三角多地經(jīng)驗表明：這不僅難以從根本上解決上述困境，還可能誘發(fā)更復(fù)雜的基層治理效應(yīng)。其深層原因在于農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力的式微，包括集體土地所有權(quán)的虛化、集體收益分配權(quán)的剝離、集體土地經(jīng)營權(quán)的鎖定以及股份合作制與集體經(jīng)濟(jì)制度之間存在內(nèi)在矛盾等。鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)以強(qiáng)化集體統(tǒng)籌能力的基層有效治理思路替代“重分輕統(tǒng)”的產(chǎn)權(quán)改革思路，構(gòu)建一種兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與基層治理的良性互動。

關(guān)鍵詞：股份合作制改革;基層治理;集體統(tǒng)籌能力;集體經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：C912.3;F276.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）04-0027-08

一、問題的提出

集體經(jīng)濟(jì)是指集體經(jīng)濟(jì)組織成員利用集體所有的資源資產(chǎn)要素，主要包括資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股份合作、集體經(jīng)營等多種形式聯(lián)合起來實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2019年底，全國擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的行政村達(dá)60.2萬個，賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，占47.4%，是我國集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來源;從地域分布來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)大體呈“6、2、2”的分布格局，即東部地區(qū)資產(chǎn)為4.2萬億元，占總資產(chǎn)的64.7%，中部和西部地區(qū)分別占總資產(chǎn)的17.7%和17.6%，且全國村莊之間的資產(chǎn)分布也不均衡，超過3/4的資產(chǎn)集中在14%的村;從資產(chǎn)經(jīng)營收益看，有10.4%的村收益在50萬元以上，主要集中在城中村、城郊村和資源充沛的村莊[1]。當(dāng)前，在面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)規(guī)模快速增長、區(qū)域分布嚴(yán)重不均衡甚至是集體資產(chǎn)的貪污挪移等問題，能否實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的有效管理，直接影響到農(nóng)民合法權(quán)益的基本保障與農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，更是關(guān)乎防止集體資產(chǎn)流失、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的一個重要問題。因此，探索積極有效的集體經(jīng)濟(jì)管理模式具有重要意義，其中農(nóng)村股份合作制改革成為我國當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向。

學(xué)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理主要存在兩大問題：一是集體經(jīng)濟(jì)的利益分配矛盾與基層社會穩(wěn)定問題[2]，如外嫁女聚眾上訪問題、新增人口利益分配問題以及外來人員利益共享問題等，是影響當(dāng)前農(nóng)村尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的重要因素;二是代理人自主性空間與代理人尋租行為之間的矛盾，如果村干部缺乏自主彈性空間則影響基層治理的有效性，如果村干部尋租空間過大則會導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)流失、進(jìn)而影響農(nóng)民權(quán)益保障。對此，學(xué)者們主要從制度層面予以解釋。首先，集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體模糊。由于集體所有權(quán)缺乏明晰主體，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)界定則成為集體經(jīng)濟(jì)管理工作中的一個棘手問題，各地農(nóng)村也因此出現(xiàn)了爭權(quán)奪利、身份競爭、利益分配糾紛、公共服務(wù)不均等問題[3]，農(nóng)村基層社會矛盾因此不斷加劇，因為集體產(chǎn)權(quán)主體的模糊特性為村干部的尋租行為增加了空間[4]。其次，集體經(jīng)濟(jì)的管理主體混亂。由于我國《憲法》和《村民委員會組織法》對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體不甚明確[5]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村兩委之間出現(xiàn)了職能交叉，從而為集體經(jīng)濟(jì)管理過程中的拉票賄選、以權(quán)謀私、代理人尋租提供了可能，甚至引發(fā)村民的不滿與上訪等抗?fàn)幮袆覽2]。第三，集體經(jīng)濟(jì)管理缺乏監(jiān)管機(jī)制[6]。由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理與基層社會治理長期處于“經(jīng)政合一”狀態(tài)，村支部書記往往是身兼數(shù)職，權(quán)力高度集中，既缺乏自上而下的行政監(jiān)管機(jī)制，同時也缺少有效的群眾監(jiān)管渠道。

基于上述認(rèn)識，政學(xué)兩界積極推動我國農(nóng)村股份合作制改革，其主要內(nèi)容包括農(nóng)村集體土地的確權(quán)到戶、集體資產(chǎn)的股權(quán)量化以及集體經(jīng)濟(jì)組織的政經(jīng)分離等。為化解集體經(jīng)濟(jì)管理過程中的利益糾紛和代理人尋租問題[7]，各地尤其是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在實踐中積極探索以股權(quán)量化和政經(jīng)分離為內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制與集體經(jīng)濟(jì)管理新模式。近年來，這一模式的探索也得到了國家政策的支持。2016年底中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確指出“著力推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要完善治理機(jī)制……防止少數(shù)人操控”“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。該意見頒發(fā)后，農(nóng)村股份合作制改革很快在全國推廣開來，部分地區(qū)還積極推動“政經(jīng)分離”實踐，試圖使集體經(jīng)濟(jì)組織在“去政治化”的同時，逐漸探索一種更加市場化的集體經(jīng)濟(jì)管理模式。

對于珠三角地區(qū)而言，集體經(jīng)濟(jì)具有資產(chǎn)規(guī)模較大、村干部貪腐空間較大、農(nóng)村基層利益紛爭頻繁等特征，并且珠三角是全國最早在全域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村股份合作制改革與探索的典型地區(qū)之一。珠三角多地實踐表明，農(nóng)村股份合作制改革雖然在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)的運行邏輯，一定程度上有利于解決利益糾紛和代理人尋租問題，但同時深刻改變了基層治理的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而誘發(fā)了更多的基層治理困境[8-11]。因此，如何理解農(nóng)村股份合作制改革的理論預(yù)設(shè)與珠三角地區(qū)的經(jīng)驗悖論？農(nóng)村股份合作制改革為何在實踐中遭遇基層治理困境？集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)保留“政經(jīng)合一”組織形態(tài)還是定位為單一經(jīng)濟(jì)組織？本文將通過珠三角地區(qū)股份合作制改革的實踐考察，揭示股份合作制改革后的基層治理困境，并從農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力的新視角解釋其背后的深層原因，進(jìn)而反思當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理模式的路徑選擇與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位。自2016年，筆者與所在研究團(tuán)隊先后在東莞、深圳、中山、佛山等展開了廣泛的村莊調(diào)研，對珠三角地區(qū)的農(nóng)村股份合作制改革進(jìn)行了持續(xù)追蹤與深入考察，為本文的研究提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村股份合作制改革：從集體所有制經(jīng)濟(jì)到股份合作制經(jīng)濟(jì)

2016年底中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求5年內(nèi)基本完成改革，各地紛紛進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。十九大報告再次強(qiáng)調(diào)，“深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”，改革內(nèi)容包括清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、政經(jīng)分離以及建立股份合作組織等。對于珠三角集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，農(nóng)村股份合作制改革不僅是做大蛋糕的問題，更大程度上是如何分蛋糕的問題，建立集體資產(chǎn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度成為其重要改革目標(biāo)。具體而言，股份合作制改革的初衷有二：一是避免產(chǎn)權(quán)模糊帶來的利益分配矛盾;二是防止代理人尋租與集體資產(chǎn)的流失，保障農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利。下面筆者將結(jié)合東莞市S村和深圳市H村的實地考察，具體呈現(xiàn)農(nóng)村股份合作制改革的實踐形態(tài)。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的“股權(quán)量化”：從集體所有權(quán)到農(nóng)民股權(quán)

東莞市S村有戶籍人口5 400余人，股份合作社股民5 190人，流動人口2.5萬人。行政村與村民小組兩級凈集體資產(chǎn)5億余元，村組兩級集體經(jīng)濟(jì)總收入1.1億元，其中村一級收入2 800萬元，集體經(jīng)濟(jì)來源主要是以集體土地、廠房出租為主。在地方政府的引導(dǎo)下，該村于2005年開始實行股份合作制改革，將集體經(jīng)濟(jì)組織改造為股份合作社，將土地、廠房等集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、折股量化，并界定股民資格，在保留一定數(shù)量集體股（大約20%～30%）的基礎(chǔ)上，依據(jù)每個集體成員承包地數(shù)量與勞動年限將集體資產(chǎn)量化到人、固化到戶，整體性意義上的集體所有權(quán)被分割為產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)民個體股權(quán)。

S村集體資產(chǎn)的“股權(quán)量化”改革主要采取如下措施：一是清產(chǎn)核資，即對行政村與村民小組兩級的集體資產(chǎn)（包括土地、廠房等固定資產(chǎn)）按市場價折算，未開發(fā)土地按25萬元/畝的價格折算;二是界定股民資格，其中政策要求是擁有本村戶口且擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的村民即可，但村規(guī)民約則要求外嫁女即使戶口不遷出也無權(quán)享受集體分配，特殊群體可按半價或者全價購買永久股權(quán);三是股權(quán)固化，該村成員資格界定的時點是2005年12月31日24時00分截止，實行“生不增、死不減”的股權(quán)固化分配模式。股權(quán)固化之后，股權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓、買賣，允許在家庭內(nèi)部繼承。實際上，集體資產(chǎn)的“股權(quán)量化”改革是本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的核心內(nèi)容與基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，目的在于實現(xiàn)集體利益分配時所要求的產(chǎn)權(quán)明晰，將產(chǎn)權(quán)模糊的具有整體性特征的集體所有權(quán)分割為每個集體成員的股權(quán)，以期保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織的“去政治化”：從“政經(jīng)合一”到“政經(jīng)分離”

深圳市H村有戶籍人口1 441人，外來人口6.5萬人。2016年H村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)1.1億元，其集體經(jīng)濟(jì)類型以出租物業(yè)帶來的經(jīng)營性資產(chǎn)為主。20世紀(jì)80年代末，H村集體抓住發(fā)展契機(jī)修建了大量廠房、員工宿舍、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引大批港臺外資企業(yè)投資辦企業(yè)及外來人口涌入就業(yè)，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大?！罢?jīng)分離”改革之前，H村黨支部、村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織是“三塊牌子、一套人馬”，書記、主任、社長“一肩挑”，既履行村兩委的行政與自治職能，又兼顧集體經(jīng)濟(jì)管理工作，但“政經(jīng)合一”體制弊端如代理人尋租等問題的逐漸凸顯。為實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的有效管理和可持續(xù)發(fā)展，該村于2016年底推行“政經(jīng)分離”改革，主要內(nèi)容是通過人員分離、職能分離、賬目分離等，將集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司從原來“政經(jīng)合一”體制中分離出來。

首先，人事分離。在傳統(tǒng)“政經(jīng)合一”體制下，村兩委與股份合作公司是一套人馬，書記、主任、社長一肩挑，權(quán)力高度集中，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)村莊全面工作，組織內(nèi)部其他工作人員也都各有分工?！罢?jīng)分離”改革之后，集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司的干部工資由股份合作公司自我供給，而村兩委干部工資則由地方政府支付。這樣，地方政府通過財政紐帶實現(xiàn)村干部行政化，使得村民委員會成為基層政府的科層延伸和派出機(jī)構(gòu)，由此實現(xiàn)人員的統(tǒng)一調(diào)配。

其次，職能分離?！罢?jīng)分離”改革之前，在村民委員會與集體股份合作公司之間，干部交叉任職較多，村民自治程度較高，股份合作公司承擔(dān)了公共管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能?！罢?jīng)分離”改革后，由于土地屬于村集體所有，因此村莊內(nèi)部涉及土地等資源性資產(chǎn)的經(jīng)營發(fā)展與利益分配以及其他土地糾紛等事務(wù)是集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司的職責(zé)，而村莊公共事務(wù)成了村兩委與地方政府的職責(zé)。

最后，賬目分離?！罢?jīng)分離”改革之前，H 村利用集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司的資金修建了一棟五層辦公大樓，這是政經(jīng)合一體制下遺留的一項難以分割的集體資產(chǎn)?！罢?jīng)分離”改革之后，辦公大樓歸集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司所有，村民委員會則沒有獨立的辦公場所，于是就以向集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司租賃的方式繼續(xù)辦公，村民委員會則需向集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司繳納辦公樓租金和水電費，這筆支出主要由地方政府來承擔(dān)。村民委員會的工作人員工資、行政開支、辦公場所租金以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共支出均由政府統(tǒng)籌撥款，村民委員會成為地方政府的辦事機(jī)構(gòu)，由此鄉(xiāng)村關(guān)系行政化。

“政經(jīng)分離”改革不僅推動著基層治理的轉(zhuǎn)型，而且深刻改變國家與農(nóng)民之間的關(guān)系?！罢?jīng)分離”改革之后，村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社社長不再由書記或主任兼任，而是聘請專門的代理人擔(dān)任，實現(xiàn)村兩委和集體經(jīng)濟(jì)股份合作社“三塊牌子、兩套人馬”的獨立運行方式。由此，村級黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織回歸本位、各司其職，“政經(jīng)分離”改革不僅重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)的運行邏輯，而且推動了集體經(jīng)濟(jì)管理模式的轉(zhuǎn)型。事實上，“股權(quán)量化”改革之后的股份合作社仍然是黨和政府指導(dǎo)下的民主管理模式，而近年來的“政經(jīng)分離”改革則將集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步“去政治化”或“去行政化”，也就是說集體經(jīng)濟(jì)組織在市場化改革思路下逐漸演變?yōu)閱我坏慕?jīng)濟(jì)組織。

（三）集體經(jīng)濟(jì)管理的“類公司化”：從民主管理到股東監(jiān)管

隨著“股權(quán)量化”與“政經(jīng)分離”改革的推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)管理方式也隨之相應(yīng)地調(diào)整。在農(nóng)村股份合作制改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要實行在集體所有制與村民自治基礎(chǔ)上的民主管理模式，即村干部作為集體所有權(quán)的代理人，村民作為集體成員，具有民主參與、民主決策與民主管理集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利[12]。農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的民主管理權(quán)利并非抽象的口號，而是可以通過輸入一定的行政規(guī)則、對代理人的權(quán)力監(jiān)督、暢通農(nóng)民參與渠道等方式保障農(nóng)民權(quán)利的真正落地，形成一種黨政引導(dǎo)下的民主管理模式。

在農(nóng)村股份合作制改革之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從之前以集體所有制與村民自治為基礎(chǔ)的民主管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民股權(quán)和法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的“類公司化”管理模式，見表1。在這種“類公司化”的集體經(jīng)濟(jì)管理模式中，農(nóng)民股東是股權(quán)的所有者，而股東代表大會則是集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，理事會只是股東的代理人，監(jiān)事會則是公司的監(jiān)管機(jī)關(guān)。其中作為股東的農(nóng)民既享有集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營決策權(quán)、剩余索取權(quán)，還具有對代理人的選舉權(quán)、罷免權(quán)，而作為代理人的村干部則只是廣大股民的執(zhí)行與服務(wù)機(jī)構(gòu)，其代理人權(quán)利來源于廣大股民的授權(quán)與委托，其權(quán)利行使受到農(nóng)民股東的廣泛監(jiān)督。由此，農(nóng)村股份合作制改革深刻改變了農(nóng)民與集體、國家之間的關(guān)系，一種產(chǎn)權(quán)明晰、受農(nóng)民股東監(jiān)管與支配的“類公司化”集體經(jīng)濟(jì)管理模式由此形成。深圳H村在“股權(quán)量化”改革之后，集體經(jīng)濟(jì)股份合作社雖然是獨立的法人組織，但書記、主任與社長仍是一肩挑，即通過交叉任職實現(xiàn)基層黨組織對集體經(jīng)濟(jì)組織的引導(dǎo)與控制，集體經(jīng)濟(jì)為基層治理提供了重要的資源保障與物質(zhì)基礎(chǔ)。但在進(jìn)一步“政經(jīng)分離”改革之后，集體經(jīng)濟(jì)股份合作社與基層黨組織、村民委員會組織分離并獨立運行，這就意味著股份合作公司的集體經(jīng)濟(jì)收入不再具有承擔(dān)村級公共事務(wù)治理開支的職責(zé)，村級公共事務(wù)管理則完全依賴地方政府財政撥款。另一個顯著變化是，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作社換屆選舉競爭激烈，而作為基層黨政組織的村兩委換屆選舉卻積極性不足，二者形成鮮明對比。

三、農(nóng)村股份合作制改革后的基層治理困境

（一）“股權(quán)固化”誘發(fā)了更多的利益糾紛與農(nóng)民上訪

關(guān)于農(nóng)村股份合作制改革，其中爭議比較大的一個問題在于股權(quán)是否應(yīng)該固化？其實，改革的理論預(yù)設(shè)在于，股權(quán)固化可以避免農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)大幅增長帶來的利益分配矛盾，有利于基層社會穩(wěn)定。然而，現(xiàn)實中卻產(chǎn)生了與理論預(yù)設(shè)不相符的實踐悖論，股權(quán)固化隨著人口的新增與死亡而產(chǎn)生農(nóng)戶之間的分化與不平衡感，反而會誘發(fā)更多的利益分配矛盾，成為農(nóng)村股份合作制改革后的基層治理困境之一，不利于基層有效治理與農(nóng)村社會穩(wěn)定。這主要表現(xiàn)在以下兩方面：（1）“生不增、死不減”的股權(quán)固化改革激活了外嫁女鬧訪問題，給基層治理帶來了困擾。股份合作制改革之前，根據(jù)村民自治的民主決策，外嫁女不能享受村集體分紅。但2005年股權(quán)量化固化改革過程中政策規(guī)定，擁有本村農(nóng)業(yè)戶口的村民均可享受集體收益分紅，因此東莞市S村有五、六個戶口未外遷的外嫁女便根據(jù)這個政策，并聯(lián)合全鎮(zhèn)類似情況的外嫁女通過建立微信群溝通后集體上訴法院，并到政府部門集體上訪，地方政府為此深感困擾，該鬧訪事件直到2015年才平息。（2）隨著農(nóng)民家庭人口結(jié)構(gòu)十年來的不斷變動，村民對現(xiàn)在“生不增死不減”的股權(quán)固化格局產(chǎn)生越來越多的不滿情緒，如“為什么死人還有分紅，我們活人反而沒有分紅？”等此類不滿表達(dá)，弱化了農(nóng)民對黨和國家的政治認(rèn)同，不利于農(nóng)村基層治理的有效開展。股權(quán)固化的不合理性在于忽視了人口結(jié)構(gòu)的動態(tài)性，而且隨著新增無股份人口數(shù)量的累積，股份結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力勢必會增大[13]。

（二）“政經(jīng)分離”抽離了集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，弱化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位

長期以來，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與基層治理具有明顯的關(guān)聯(lián)性。因為集體經(jīng)濟(jì)具有公有制屬性，是提升基層治理能力、激活村民自治有效運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[14]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力的強(qiáng)弱與利益分配規(guī)則在很大程度上直接影響到農(nóng)村基層治理的狀況。

2016年底，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》頒布后，尤其是允許“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”，部分地區(qū)積極推動“政經(jīng)分離”改革實踐，試圖使集體經(jīng)濟(jì)組織在“去政治化”的同時走向更加專業(yè)化的集體經(jīng)濟(jì)市場化路徑。然而，“政經(jīng)分離”改革深刻地改變了基層治理的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也深刻影響了農(nóng)村基層治理的有效性。在“政經(jīng)分離”改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與基層治理之間是一種良性互動的關(guān)系，即集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村基層治理提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)了農(nóng)村公共事務(wù)的有效治理與基層社會秩序的穩(wěn)定，而基層有效治理能力則保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的民主管理與發(fā)展壯大，產(chǎn)生了良性循環(huán)的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。

“政經(jīng)分離”改革之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層黨組織、村民委員會進(jìn)行人事、職能、賬目上的分離，從而以集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司的名義獨立運行。至此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入將不再承擔(dān)村兩委干部工資和村莊公共事務(wù)治理的費用支出，村兩委干部工資和村級公共治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚿霞壵呢斦芸睢＾r(nóng)村黨支部書記失去財權(quán)之后，其核心領(lǐng)導(dǎo)地位明顯弱化。隨著政府財政壓力的劇增，原來居民委員會的許多臨聘崗位甚至被取消，基層治理面臨嚴(yán)重的責(zé)權(quán)利不匹配困境。

（三）“類公司化”管理模式凸顯了集體經(jīng)濟(jì)組織的分紅傾向，疏離了農(nóng)民與國家的關(guān)系

珠三角地區(qū)的經(jīng)驗表明，集體資產(chǎn)的“股權(quán)量化”與集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)分離”改革，一方面深刻影響了農(nóng)村基層治理狀況，另一方面也深刻影響了農(nóng)民與國家的關(guān)系。這主要表現(xiàn)在，農(nóng)村股份合作制改革使得集體經(jīng)濟(jì)管理從自主治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦惞净惫芾砟Ｊ?，股東代表大會逐漸取代村兩委組織控制了集體收益分配權(quán)與集體經(jīng)營管理權(quán)等，凸顯了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能與分紅傾向，弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織的政治社會功能。換言之，激發(fā)了股份合作社利益最大化的謀利傾向，農(nóng)民與集體之間形成了緊密的利益關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自組織能力，但作為“大私”的集體利益與作為“大公”的國家利益之間則產(chǎn)生了隔閡，疏離了農(nóng)民與國家之間的關(guān)系[14]。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)過“股權(quán)量化”和“政經(jīng)分離”改革的珠三角農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)民與國家之間的良性紐帶作用不斷弱化，反而是集體與農(nóng)民聯(lián)合起來為謀取更大的股份分紅利益而不執(zhí)行國家政策，甚至是將農(nóng)民組織起來共同違反政府下達(dá)的土地管理、“拆違控違”政策，比如集體經(jīng)濟(jì)組織帶領(lǐng)農(nóng)民違規(guī)開發(fā)土地，甚至動員村民圍堵執(zhí)法工作人員、激發(fā)股民與國家進(jìn)行抗?fàn)?，以爭取更多的土地來進(jìn)行集體廠房與宅基地建設(shè)，從而獲取更多的地租收益[2]。事實上，政府的土地規(guī)劃與管控是在更加全局意義上的考量，關(guān)涉到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展與長遠(yuǎn)利益，而具體的村莊則只是從其特殊利益出發(fā)，二者之間難免會產(chǎn)生一定的沖突。更有甚者，集體經(jīng)濟(jì)組織迫于股民強(qiáng)烈的利益訴求帶來的壓力，通過“借債分紅”方式給廣大股民進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)分紅，這必然會給村莊社會帶來村級債務(wù)等政治社會風(fēng)險。對此，東莞市政府嚴(yán)令禁止農(nóng)村集體借債分紅，但是“上有政策、下有對策”，調(diào)查發(fā)現(xiàn)多個村莊以各種策略方式變相地滿足廣大股民強(qiáng)烈的分紅訴求。可見，在農(nóng)村股份合作制改革之后的珠三角農(nóng)村，在巨大的村莊特殊利益面前，集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司組織扮演的角色可能就不是農(nóng)民與國家之間的潤滑劑，而可能會成為謀取村莊特殊利益不惜違反國家意志的強(qiáng)社會組織，導(dǎo)致農(nóng)民與國家之間的對立關(guān)系。

四、集體統(tǒng)籌能力的弱化：股改后農(nóng)村基層治理困境的深層原因

珠三角多地經(jīng)驗表明，農(nóng)村股份合作制改革對基層有效治理帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。需進(jìn)一步追問地是：導(dǎo)致上述基層治理困境背后的深層原因為何？由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是基層治理得以有效運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而村集體統(tǒng)籌能力是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛實的晴雨表[15]。本文意義上的“集體統(tǒng)籌能力”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有制為基礎(chǔ)，對集體土地等公共資源的所有權(quán)、收益分配權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的整合與控制能力。集體統(tǒng)籌能力是基層治理能力再生產(chǎn)的基礎(chǔ)，集體統(tǒng)籌能力的強(qiáng)化有助于促進(jìn)基層治理有效，集體統(tǒng)籌能力的弱化則會降低基層治理效能。農(nóng)村股份合作制改革實踐表明，導(dǎo)致基層治理困境的深層原因在于農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力的全面弱化。

（一）集體土地所有權(quán)的虛化

人民公社解體后，農(nóng)民擁有勞動的自主支配權(quán)和剩余索取權(quán)，土地成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的主要資源。改革開放以來，尤其是對于珠三角地區(qū)而言，所謂的新型集體經(jīng)濟(jì)很大程度上就是一種地租經(jīng)濟(jì)，即村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入來源于集體土地租金和集體物業(yè)租金?；诖?，村集體統(tǒng)籌能力的弱化，首先表現(xiàn)在具有“整體性生產(chǎn)力”特征的集體土地所有權(quán)的虛化，直接后果便是集體經(jīng)濟(jì)組織財權(quán)與治權(quán)的雙重弱化。集體土地所有權(quán)是村集體統(tǒng)籌機(jī)制的核心，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)在很大程度上影響了集體收益分配權(quán)與集體土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)。然而，股份合作制改革將集體資產(chǎn)量化到人、固化到戶，集體土地所有權(quán)被分割為農(nóng)民的股權(quán)，使股民在利益分配時具有排他性的財產(chǎn)權(quán)[2]。在股份合作制改革中，各地設(shè)置的股權(quán)類型一般包括集體股與個人股。但隨著集體積累的逐漸增加與集體成員結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，一些村莊在新一輪改革中不斷壓縮集體股甚至是直接取消了集體股。隨著個體股的比例不斷擴(kuò)張，集體組織越來越喪失了對集體資產(chǎn)的統(tǒng)籌權(quán)，這就意味著集體土地所有權(quán)實質(zhì)上被虛化。

尤其是實行“生不增死不減”的股權(quán)固化改革之后，即使具有實力強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)也無法轉(zhuǎn)化成為基層治理資源與治理效能;相反，那些仍然不堅持股權(quán)固化的村社集體組織，仍然有權(quán)自主決定收益分配，為基層治理提供了內(nèi)生性資源基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)村莊公共事務(wù)的有效治理?！肮蓹?quán)固化”使得集體組織失去了依據(jù)人口變動而自主調(diào)整地利分配的權(quán)利，弱化了集體通過再分配職能實現(xiàn)自主治理的統(tǒng)籌能力。

（二）集體收益分配權(quán)的剝離

集體收益分配權(quán)剝離的直接影響是農(nóng)民個體的分紅訴求不斷擠壓集體的公共積累。農(nóng)村股份合作制改革使得農(nóng)民利益與土地非農(nóng)使用增值收益直接緊密關(guān)聯(lián)起來，因此這些具有相同的私人化利益訴求的農(nóng)民集體就容易組織起來，形成對抗公共利益實現(xiàn)的集體行動力量[2]。尤其是股權(quán)固化改革，剝離了集體收益分配權(quán)，強(qiáng)化了農(nóng)民個體的地權(quán)觀念，形成了一種剛性的、“只能增不能減”的地利分紅訴求，使得村集體收益在分配過程中越來越難以支持村級公共事業(yè)建設(shè)與公共治理，這無疑極大地弱化集體組織的統(tǒng)籌能力與再分配屬性。

近年來，東莞市政府開始對村組集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分紅最高限額管理。以2011年分紅額度作為基準(zhǔn)，不允許村組干部為滿足村民訴求而無限增加分紅比例，嚴(yán)格制止借債分紅、貸款分紅的現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)分紅就扣罰村組干部的績效工資。然而，在東莞市S村，面對地方政府的最高分紅限額規(guī)定同時又面對村民強(qiáng)烈的分紅訴求，村組干部在這種雙重擠壓下的行為邏輯是想方設(shè)法增加村民的分紅，采取策略主義的手段對村民進(jìn)行“違規(guī)分紅”，甚至還通過“借債分紅”或其他福利名目來滿足村民強(qiáng)烈的分紅訴求。對于當(dāng)前仍需進(jìn)行利益調(diào)整的快速城市化階段的村莊發(fā)展來說，個體分紅與集體積累之間的矛盾，無疑是長遠(yuǎn)公共利益實現(xiàn)的一種強(qiáng)大阻力。

（三）集體土地經(jīng)營權(quán)的鎖定

集體土地經(jīng)營權(quán)的鎖定，其后果在于在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與快速城市化階段集體土地會陷入低效利用與低水平均衡的僵局?！吧辉鏊啦粶p”的股權(quán)固化改革，強(qiáng)化了集體成員的地權(quán)意識與私有產(chǎn)權(quán)觀念，弱化了集體組織的土地產(chǎn)權(quán)整合能力，不利于土地利用效率的提高。例如，東莞市S村，從20世紀(jì)80年代起就根據(jù)市場需求不斷進(jìn)行土地開發(fā)，但早期土地開發(fā)與廠房建設(shè)是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的，因此當(dāng)前呈現(xiàn)出來的廠房物業(yè)不僅布局雜亂無章，依然停留在20世紀(jì)90年代的舊式小規(guī)模水平，無法滿足當(dāng)前新型產(chǎn)業(yè)對現(xiàn)代化廠房的現(xiàn)實需求，因此該村的廠房物業(yè)亟需進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)整合、重新規(guī)劃與物業(yè)升級改造才可能實現(xiàn)土地高效利用與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。然而，自從2005年實行“生不增死不減”的股權(quán)固化改革之后，不僅集體土地難以高效利用，而且普遍過剩的廠房物業(yè)也難以根據(jù)需求變化進(jìn)行現(xiàn)代化改造。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土地規(guī)模、資金投入以及大型工業(yè)公共品供給、現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)等方面提出了更高更嚴(yán)格的要求，因此土地開發(fā)越來越需要更大層級的統(tǒng)籌主體才能夠?qū)崿F(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)甚至是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。然而，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)過早地固化并鎖定在村組兩級，長遠(yuǎn)來看這就限制了集體經(jīng)濟(jì)壯大與可持續(xù)發(fā)展的空間。在社會轉(zhuǎn)型與快速城市化推進(jìn)時期，我國的土地制度尤其要保持一定的彈性空間，從而得以通過靈活調(diào)整土地生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展。

（四）制度錯配：股份合作制度與集體經(jīng)濟(jì)制度之間的內(nèi)在矛盾

以“產(chǎn)權(quán)明晰、股權(quán)固化、政經(jīng)分離”為核心內(nèi)容的股份合作制改革，是將現(xiàn)代市場化的股份制度應(yīng)用于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種嘗試。但股份合作制改革這種試圖對農(nóng)村集體進(jìn)行外部制度供給的方式，忽視了廣大農(nóng)村地區(qū)“發(fā)展不平衡不充分”的現(xiàn)狀。將市場制度甚至發(fā)達(dá)地區(qū)的制度一刀切地強(qiáng)加于農(nóng)村，這不僅破壞了農(nóng)村社區(qū)自主決定內(nèi)部經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利，而且弱化了村社自主治理能力與集體統(tǒng)籌能力[13]。村集體統(tǒng)籌能力，既是社會主義公有制傳統(tǒng)的延續(xù)，也是實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)再分配功能的關(guān)鍵因素。本文認(rèn)為，股份合作制改革既未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)又弱化了村集體統(tǒng)籌能力的根本原因在于：市場化的股權(quán)制度與集體經(jīng)濟(jì)制度之間存在內(nèi)在矛盾。

股權(quán)改革是在并未充分認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上施行的，一定程度上產(chǎn)生制度錯配問題，以至于新的現(xiàn)代市場化目標(biāo)未達(dá)成，而原有的村社集體統(tǒng)籌機(jī)制也面臨解構(gòu)的過渡性困境。更深層次的緣由在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上不同于市場經(jīng)濟(jì)，它是以追求社會和經(jīng)濟(jì)“雙重效益”為實際目標(biāo)的“社會經(jīng)濟(jì)”[16]。市場化的產(chǎn)權(quán)改革路徑無法應(yīng)用于集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于：我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并非僅僅是追求利益最大化的市場性組織，而是一種具有社會主義公有制屬性的再分配經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村股份合作制改革所形塑的股權(quán)化地利分配方式，使得集體收益最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)民個體分紅，強(qiáng)化了集體土地利益的私人化分配屬性，弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織的公共積累與再分配屬性，從而在更深層次上解構(gòu)了村社原有的集體統(tǒng)籌能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨“組織異化”[8]困境。更重要的是，股權(quán)固化的地利分配方式使得村社集體組織失去了“土地控制權(quán)”[17]，既不利于村莊社會整合，又提高了基層有效治理的成本。不同于西方完全依賴政府支持的發(fā)展路徑，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其依托的村社集體積累與集體統(tǒng)籌機(jī)制正是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種組織制度創(chuàng)新[18]，即依靠村社集體內(nèi)生力量實現(xiàn)基層有效治理的發(fā)展模式。

市場化的股份合作制改革試圖明晰產(chǎn)權(quán)，嘗試通過“政經(jīng)分離”與“類公司化”管理模式使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為獨立的市場競爭主體，這忽視了當(dāng)前普遍存在的集體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式即地租經(jīng)濟(jì)的非生產(chǎn)性特征。珠三角農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)是我國地租經(jīng)濟(jì)的典型地區(qū)，其集體地租收益的來源并非是參與市場競爭或風(fēng)險投資而獲取的，而是受益于整個國民經(jīng)濟(jì)的增長與特殊國家政策下的區(qū)位優(yōu)勢，主要是在改革開放初期、同時也是土地管理不規(guī)范時期，村組兩級通過將農(nóng)地非農(nóng)化使用而獲取巨大的土地增值收益，構(gòu)成了珠三角地區(qū)地租性集體經(jīng)濟(jì)的主要來源。因此，從產(chǎn)業(yè)形態(tài)來看集體地租經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是“非生產(chǎn)性”[8]的，作為集體成員的農(nóng)民也只是一種福利主體。股權(quán)制度是適應(yīng)于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的制度形態(tài)，市場經(jīng)濟(jì)具有參與市場競爭的生產(chǎn)性特征并且具有一定的市場風(fēng)險。股份制改革的市場化目標(biāo)與地租經(jīng)濟(jì)的非生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)形態(tài)之間的內(nèi)在矛盾是股權(quán)改革后基層治理困境的另一大原因。

五、結(jié)語

學(xué)界對農(nóng)村股份合作制改革的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)層面?，F(xiàn)有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理中的利益分配矛盾與代理人尋租等困境產(chǎn)生的主要原因在于集體產(chǎn)權(quán)模糊，因此主張進(jìn)行以股權(quán)量化固化與政經(jīng)分離為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制改革，體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)改革與集體經(jīng)濟(jì)組織市場化的思路。

本研究以珠三角多地的農(nóng)村股份合作制改革實踐為基礎(chǔ)，討論了股份制改革對基層治理以及農(nóng)民與國家關(guān)系帶來的深刻影響，進(jìn)而闡釋了股份合作制改革后農(nóng)村基層治理困境產(chǎn)生的深層原因。研究發(fā)現(xiàn)，以“股權(quán)量化固化”和“政經(jīng)分離”為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制改革使農(nóng)村集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個體股權(quán)、使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從“政經(jīng)合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?jīng)分離”、將集體經(jīng)濟(jì)管理模式從自主治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦惞净?，以期解決當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理與發(fā)展過程中存在的農(nóng)民權(quán)益保障、代理人尋租、集體經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展等問題。然而，珠三角多地經(jīng)驗表明，農(nóng)村股份合作制改革在實踐中不僅產(chǎn)生了非預(yù)期效果，而且對基層治理以及農(nóng)民與國家之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響。具體而言，農(nóng)村股份合作制改革引發(fā)了新的基層治理困境，這主要表現(xiàn)在：“股權(quán)固化”誘發(fā)了更多的利益糾紛與農(nóng)民上訪;“政經(jīng)分離”抽離了集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，弱化了基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村民自治陷于空轉(zhuǎn);“類公司化”的集體經(jīng)濟(jì)管理模式激發(fā)了股份合作社的謀利傾向，疏離了農(nóng)民與國家的關(guān)系。總之，農(nóng)村股份合作制改革，不僅難以化解集體成員之間的利益分配矛盾，反而誘發(fā)了更多的基層治理困境?；诖耍疚倪M(jìn)一步追問了農(nóng)村股份合作制改革后導(dǎo)致農(nóng)村基層治理困境的深層原因，答案在于集體統(tǒng)籌能力的全面弱化。

新時代鄉(xiāng)村振興背景下，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)以強(qiáng)化農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力的基層有效治理思路替代“重分輕統(tǒng)”的產(chǎn)權(quán)改革思路，堅持以土地集體所有制和村民自治為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)管理模式，堅持彈性化的、具有可調(diào)整空間的集體利益分配方式，提升農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力，構(gòu)建一種兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與基層治理之間的良性互動。

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The Decline of Overall Coordinating

Ability of Rural Collective and Its Effect on Grassroots Governance

——A Practical Investigation Based on the Reform of the Rural Stock Cooperative System in the Pearl River DeltaZHANG Huan

（1.Department of Philosophy，Sun Yat-sen University，Guangzhou510275; 2.South-Central Minzu University，Wuhan430074，China）Abstract：The reform of the rural joint stock cooperative system is an important part of the reform of the rural collective property rights system，which has a profound impact on the grassroots governance and the relationship between farmers and the state.“Quantification of equity” and “separation of politics and economy” are the main directions of the reform of the rural joint-stock cooperative system.To a certain extent，it helps to alleviate the contradiction in benefit distribution and the rent-seeking dilemma of the agent.However，the experience of many places in the Pearl River Delta shows that this is not only difficult to fundamentally solve the above dilemma，but may also induce more complex grassroots governance effects.The underlying reason lies in the decline of the rural collective coordinating ability，including the virtualization of collective land ownership，the stripping of collective income distribution rights，the lock-in of collective land management rights，and the inherent contradictions between the joint stock cooperative system and the collective economic system.In the context of rural revitalization，the idea of “emphasizing division over unification” should be replaced by effective grassroots governance ideas that strengthen collective overall coordinating capabilities，so as to construct a collective economy operating mechanism that takes into account economic and social benefits，and realize the benign interaction between collective economy and grassroots governance.

Key words：reform of rural joint stock cooperative system;grassroots governance;collective overall coordinating ability;collective economy

（責(zé)任編輯：馬欣榮）