張靜

相比2021年國(guó)家發(fā)改委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，這次措辭從“慎重”升級(jí)到了“慎重從嚴(yán)”。

國(guó)家發(fā)展改革委近日印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū);嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證;穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

相比2021年國(guó)家發(fā)改委提出的“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，措辭從“慎重”升級(jí)到了“慎重從嚴(yán)”。2022年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告也提出，要提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

近些年，撤縣建市設(shè)區(qū)被視為最直接最快捷的城市擴(kuò)張路徑，如今這一模式正在發(fā)生變化。

由來(lái)已久

近些年，省會(huì)城市做大體量主要有兩種方式：一是直接合并周邊地市，如成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)、西安代管西咸新區(qū)、濟(jì)南合并萊蕪等。周邊地區(qū)并入后，這些核心城市的面積、人口、GDP得到有效提升。

二是通過(guò)撤縣建市設(shè)區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)城區(qū)擴(kuò)容。這種形式更快捷，由此帶來(lái)的城區(qū)面積和人口的規(guī)?；嵘?，讓城市在土地資源、地鐵城軌規(guī)劃等多方面更加游刃有余。

事實(shí)上，撤縣建市設(shè)區(qū)并非新鮮事，改革開(kāi)放以來(lái)一直是我國(guó)城市化的一個(gè)重要路徑?！按罅康男〕鞘卸际浅房h設(shè)市而來(lái)的?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任葉裕民說(shuō)。

昆山、江陰、義烏等一大批經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣先后晉級(jí)為縣級(jí)市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1998年底，全國(guó)共有約350個(gè)縣級(jí)市。而這其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、農(nóng)村人口仍然占比較大的縣，城郊比例失衡、“假性城市化”十分突出。為此，1997年，國(guó)務(wù)院叫停了撤縣建市設(shè)區(qū)。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》再次確認(rèn)了這一方向，提出要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。在改區(qū)方面則提出“制定城市市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”。

第二次撤縣建市設(shè)區(qū)“熱潮”從2014年開(kāi)始。

據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2014-2021年全國(guó)共有112個(gè)縣（市）被調(diào)整為市轄區(qū)，其中2014、2015、2016年分別有20、26、30個(gè)。而在此之前的20年里，每年成功設(shè)區(qū)的縣（市）最多不超過(guò)10個(gè)。

一線城市、新一線城市擴(kuò)容動(dòng)作最多。2014年廣州設(shè)增城、從化區(qū)，2015年北京設(shè)密云、延慶區(qū)，2016年上海設(shè)崇明區(qū)。杭州在2014年將百?gòu)?qiáng)縣富陽(yáng)納入市區(qū)，2017年又將縣級(jí)市臨安設(shè)為第十個(gè)區(qū);成都則在2015、2016和2020年分別將雙流縣、郫縣和新津縣設(shè)為區(qū)。

這一波撤縣建市設(shè)區(qū)潮中，北上廣深、廈門、南京、佛山等一、二線城市正式進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”，成都、西安的“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略加快部署。

問(wèn)題浮現(xiàn)

撤縣建市設(shè)區(qū)“遍地開(kāi)花”，問(wèn)題也隨之而來(lái)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系教授馬亮表示，一些城市通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)追求土地和行政區(qū)劃意義上的城鎮(zhèn)化，并沒(méi)有帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、人口城鎮(zhèn)化和村民市民化，反而帶來(lái)不少城鄉(xiāng)接合部的治理難題。“攤大餅”式擴(kuò)張?jiān)谠S多城市引發(fā)了市域行政區(qū)劃混亂、城市空間結(jié)構(gòu)畸形、公共服務(wù)和施政效益低下的問(wèn)題。

許多城市專家認(rèn)為，一味地撤縣建市設(shè)區(qū)不但給城市帶來(lái)新的問(wèn)題，而且對(duì)于一些偏遠(yuǎn)地區(qū)或本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的中小縣城也是不利的。這些地區(qū)遠(yuǎn)離大城市，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)吸引力還是公共服務(wù)都存在明顯短板，如果大城市紛紛將周邊小縣城合并，進(jìn)一步加強(qiáng)資源要素的虹吸，偏遠(yuǎn)的縣域?qū)⒏尤狈Πl(fā)展機(jī)遇。

2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，比2020年末提高0.83個(gè)百分點(diǎn)。

從國(guó)際規(guī)律看，一般城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，城鎮(zhèn)化速度開(kāi)始放緩，進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期。中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城區(qū)簡(jiǎn)單擴(kuò)容的方式顯然不再適合。

“提高城市品質(zhì)、豐富城市內(nèi)涵、增強(qiáng)群眾幸福感和獲得感，遠(yuǎn)比通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)城市面積擴(kuò)大更為重要?！比A南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛說(shuō)。

2021年3月，國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開(kāi)發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。4月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，穩(wěn)慎把握省會(huì)城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整。

2021年，全國(guó)僅河南洛陽(yáng)、福建漳州和三明、陜西寶雞4個(gè)城市的撤縣改區(qū)申請(qǐng)獲批，數(shù)量是近8年里最少的。

省域副中心城市

嚴(yán)控撤縣改區(qū)后，城市如何“生長(zhǎng)”？2022年政府工作報(bào)告里提出“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，為省域城市發(fā)展指明了道路。

“協(xié)調(diào)發(fā)展的意思是不折騰行政區(qū)劃，而是要探索如何用更市場(chǎng)化的手段建立起區(qū)域協(xié)同發(fā)展關(guān)系?！鼻迦A大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚分析。

核心城市應(yīng)有所為有所不為。從產(chǎn)業(yè)層面看，在中心城區(qū)空間有限、土地和勞動(dòng)力等要素成本不斷抬升的情況下，應(yīng)著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等，側(cè)重于總部經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、研發(fā)等環(huán)節(jié)。加快推動(dòng)中心城市集聚創(chuàng)新要素、提升經(jīng)濟(jì)密度、增強(qiáng)高端服務(wù)功能。而傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、一般制造業(yè)以及一些制造端的環(huán)節(jié)，應(yīng)合理疏解到周邊地區(qū)、周邊城市。

尤其是以省會(huì)城市為主的核心城市，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，不能眉毛胡子一把抓，應(yīng)通過(guò)與周邊地區(qū)、周邊小城市一起，形成梯度分布、分工合理的產(chǎn)業(yè)體系。通過(guò)中心城市帶動(dòng)周邊中小城市、衛(wèi)星城的發(fā)展，打造現(xiàn)代化都市圈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口的優(yōu)化合理布局?！币烧f(shuō)。

近年來(lái)，我國(guó)都市圈發(fā)展不斷深入推進(jìn)。2019年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2021年，南京都市圈成為此后首個(gè)獲批的都市圈。此后，福州、成都、長(zhǎng)株潭都市圈紛紛獲批。2022年3月，國(guó)家發(fā)改委公布了同意西安都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函。

近些年，除了“強(qiáng)省會(huì)”，“省域副中心城市”這一表述也頻繁出現(xiàn)于多地官方文件之中。廣東的湛江和汕頭，河南洛陽(yáng)、江西贛州、山西長(zhǎng)治、湖北襄陽(yáng)先后被“官宣”省域副中心城市。湖南在“十四五”規(guī)劃中，將岳陽(yáng)和衡陽(yáng)列為省域副中心城市，安徽則提出建設(shè)蕪湖為省域副中心城市。

“之所以設(shè)立副中心城市，就是為了彌補(bǔ)省會(huì)城市以及主中心城市輻射不到的地方?！焙笔∩缈圃貉芯繂T秦尊文分析。

能成為省域副中心城市，距離省會(huì)200-300公里最為合適，太近難以發(fā)揮自身的副中心作用。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳耀分析，“這類城市要有發(fā)達(dá)的交通體系，只有鐵路、公路、港口、航空港等運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)都較完備，才能支撐作為中心的長(zhǎng)期發(fā)展?！?/p>

摘編自《瞭望東方周刊》2022年第9期