王亞坤

2022年2月24日，當俄羅斯總統(tǒng)普京宣布支持烏克蘭東部分裂勢力獨立，并派兵進入烏克蘭，俄烏沖突正式爆發(fā)之后，美國總統(tǒng)拜登召開緊急會議，惡狠狠地威脅稱，“全世界會讓俄羅斯付出代價”。

拜登所說的代價，主要是指經(jīng)濟制裁。

隨后，美國宣布了對俄羅斯的一攬子制裁措施，從一開始的武器禁運、技術轉讓限制，升級到凍結俄羅斯寡頭和權貴的資產(chǎn)、將俄羅斯踢出國際金融系統(tǒng)，再到禁止進口俄羅斯石油，一步步將俄羅斯排除出國際貿易、金融、人員和科技流動體系，俄羅斯正在變成世界經(jīng)濟中的“孤島”。

英國、法國、德國、瑞士等歐洲國家，甚至日本、韓國、新加坡、澳大利亞、新西蘭等亞太地區(qū)國家也紛紛加入對俄羅斯的制裁。德國暫停了俄羅斯重要輸氣管道“北溪二號”項目，瑞士凍結俄羅斯人的資產(chǎn)，新加坡則阻止和俄羅斯有關的銀行交易，并暫停飛往莫斯科的航班。

對俄羅斯人和俄羅斯經(jīng)濟來說，寒冬正在降臨。2月24日當天，莫斯科證券交易所指數(shù)暴跌30%，俄羅斯股市崩盤，盧布迅速貶值。受影響的不僅僅是普通人，俄羅斯的富豪也難以幸免。從2月16日起，俄羅斯116個富豪損失了約900億美元。

但實施制裁的美國和歐洲國家也不好過。

俄羅斯是石油、天然氣、鎳和糧食的主要出口國之一，對俄羅斯的制裁無疑會推高上述大宗商品的價格。從2月到3月，歐洲天然氣價格翻了一番。截至3月10日，國際油價上漲了30%，達到14年來的最高點。用于制造不銹鋼和電動車電池的鎳，價格在兩天內狂飆177%——俄羅斯鎳產(chǎn)量約占全球總量的13%。聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)顯示，2月份全球糧食價格較去年同期上漲20%，達到歷史新高。

一場制裁背后，挑動的是全球貿易和金融體系，也勢必會影響到原本以為與己無關的各國民眾。

吊詭的是，這次制裁的主力軍、全世界最熱衷于揮舞經(jīng)濟“大棒”的美國，在20世紀早期，是最堅定反對制裁的國家。

二戰(zhàn)之后，美國才接過歐洲國家的衣缽，開始廣泛使用制裁。制裁手段，從最開始的貿易禁運，擴展到五花八門的金融、科技、旅游限制。制裁目標，也從一開始的阻止戰(zhàn)爭，擴展為反恐、打擊跨境有組織犯罪、防止核擴散和維護人權等。

盡管從目標到手段，制裁經(jīng)歷了天翻地覆的變化，但它始終無法克服的困境是：制裁只能“欺負”實力弱小的國家，對大國的制裁，除了很難起到效果外，還有加劇戰(zhàn)爭的風險。

局外人進場

美國參議院曾經(jīng)很擔心，對其他國家的制裁，會把美國卷入戰(zhàn)爭——后來，他們擔心的事情，終于還是發(fā)生了。

1920年，剛剛獲得諾貝爾和平獎、春風得意的美國時任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜，在國內政壇遭遇“滑鐵盧”。他嘔心瀝血設計的致力于維護國際和平與繁榮的“國際聯(lián)盟”，被參議院無情否決。

國會拒絕的核心理由是，國際聯(lián)盟要求成員國自動制裁威脅和平的“問題國家”，而這侵犯了專屬于參議院的宣戰(zhàn)權——參議院擔心制裁會把美國卷進戰(zhàn)爭。

美國人也支持國會的做法，當時一個普遍流行的觀點是，制裁這種強制手段專屬于帝國主義盛行的歐洲大陸，不適合新興的美利堅合眾國。

胡適的老師、美國哲學家約翰·杜威，也反對制裁這種手段。他援引1917—1921年對俄國的制裁稱，制裁并沒有變更俄羅斯的政權。約翰·杜威說：“即使是比俄羅斯弱得多的國家，也有能力退縮并堅持到制裁風暴結束。認為對經(jīng)濟損失的恐懼將阻止情緒激動的國家進行戰(zhàn)爭這一觀點，已經(jīng)被所有最近的歷史所駁斥。”

美國并沒有參與國際聯(lián)盟在兩次世界大戰(zhàn)間的歷次制裁，而是一直冷眼旁觀。

1921年秋，南斯拉夫王國入侵阿爾巴尼亞，英國領導國際聯(lián)盟威脅要對南斯拉夫實施貿易禁運，面對可能崩潰的經(jīng)濟和已經(jīng)縮水的貨幣，南斯拉夫迅速撤兵。

1925年，希臘和保加利亞爆發(fā)邊境戰(zhàn)爭，在國際聯(lián)盟威脅對希臘獨裁者西奧多羅斯·潘加洛斯實施制裁后，他于當年10月結束了戰(zhàn)爭。在使用制裁阻止小國開戰(zhàn)方面，國際聯(lián)盟取得了相當大的成功。

局外人美國入局，始于1940年。當法國投降、希特勒的納粹德國橫掃歐洲時，擔心國際均勢被打破的美國總統(tǒng)羅斯福，威脅對贏得西班牙內戰(zhàn)的佛朗哥政權實施石油禁運。

美國是當時世界上最主要的石油出口國，雖然佛朗哥一心想要加入德國、意大利和日本組成的“軸心國”，但面臨3年內戰(zhàn)結束后一片凋敝的民生，他還是選擇了保持中立。

如果沒有這場制裁，二戰(zhàn)的歷史，或許將是另一幅景象。

嘗到制裁甜頭的美國，在日本入侵中國后，決定對日本實施制裁。1941年，日本控制法屬印度支那，即今天的越南、老撾和柬埔寨等地，試圖從南面切斷中國接受國際援助的路徑，并野心勃勃地想要擴大其在東南亞的勢力范圍，此舉激怒了羅斯福政府，美國對日本實行石油禁運。

不過，這一次，美國國會曾經(jīng)最擔心的事情發(fā)生了。資源極度匱乏的日本，為了獲取石油、橡膠等戰(zhàn)略物資，冒險偷襲珍珠港，發(fā)動太平洋戰(zhàn)爭，入侵主要被英國和美國控制的東南亞。

美國從此和“制裁”結下不解之緣。二戰(zhàn)后，作為西方世界的領袖，取得了政治、經(jīng)濟、軍事和科技主導地位的美國更頻繁地使用制裁。冷戰(zhàn)結束后，美國成為世界上唯一一個超級大國，隨著全球化進程加快，制裁的效果更明顯，美國對制裁的使用也更肆無忌憚。

美利堅“制裁”合眾國

奧巴馬在擔任美國總統(tǒng)時，提出了“重返亞太”戰(zhàn)略，要把美國的戰(zhàn)略重心從歐洲轉移到西太平洋。他曾經(jīng)的副手、現(xiàn)任民主黨總統(tǒng)拜登，則忙著“重返全世界”。

2021年宣誓就職后，拜登正面臨一個變動越來越劇烈的世界。美國從阿富汗撤軍后，塔利班卷土重來。緬甸民選政府領導人昂山素季，被軍方扣押并指控?，F(xiàn)在，俄羅斯又在烏克蘭境內展開“特別軍事行動”。

焦頭爛額的拜登政府，手里只有兩張牌能用，一張是制裁，另一張還是制裁。

制裁是別無選擇之舉，是介于外交談判和使用武力之間的“第三條路”。美國人民已經(jīng)厭倦了戰(zhàn)爭，從2003年開始的伊拉克戰(zhàn)爭耗費了美國1萬億美元，而持續(xù)20年的阿富汗戰(zhàn)爭讓美國付出2萬億美元的代價。

更嚴重的是，俄羅斯和美國分別是世界第一和第二核大國，各自擁有5000多枚核彈頭，足以毀滅人類20多次。美國和俄羅斯的戰(zhàn)爭，根本打不起來。

在談又談不攏，打又不敢打的情況下，制裁是表示強烈抗議并讓對方感到痛苦的最合適選擇。

拜登政府也一直在積極使用制裁。美國財政部網(wǎng)站顯示，2021年，美國新發(fā)起了1552起制裁，制裁對象主要是俄羅斯、白俄羅斯、緬甸等國家，制裁集中在人權、反恐、打擊毒品販賣和防止核擴散等領域。

美國政府每年新增的制裁數(shù)量，從2001—2015年的平均500起，增長到2015—2020年的平均1000起，現(xiàn)在，拜登政府又刷新了這個數(shù)據(jù)，以致《外交事務》雜志調侃道，美國是名副其實的“美利堅‘制裁合眾國”。

對外制裁的“七種武器”

除了制裁數(shù)量增加外，美國也擴展了制裁的目的和手段。

二戰(zhàn)前，國際聯(lián)盟的制裁主要是為了防止戰(zhàn)爭發(fā)生。二戰(zhàn)后，制裁的目的更加廣泛。

美國制裁伊朗和朝鮮，理由是這些國家不顧國際社會反對，研制核武器和運載系統(tǒng)。制裁大毒梟古斯曼，是出于打擊跨境毒品販賣的考慮。9·11事件后，為了反恐，美國對基地組織和本·拉登實施制裁。此外，美國還以“維護人權”“促進民主”“反對網(wǎng)絡攻擊”等理由對個人、組織或政府機構實施制裁。

制裁的手段也不僅僅是貿易禁運。20世紀60年代之前，石油禁運一直是美國最具威懾的制裁手段。但沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋等中東產(chǎn)油國崛起后，美國喪失了石油優(yōu)勢地位。與之相應，美國發(fā)展出了五花八門的制裁手段，稱之為“七種武器”也不過分。

這“七種武器”，包括貿易禁運、進口管制、出口管制、資本管控、凍結或沒收資產(chǎn)、旅行禁令以及封鎖空域。

其中，貿易禁運是指禁止與特定國家做生意，受到這一“關照”的國家包括伊朗、朝鮮和古巴等國。

其中最慘的是古巴。自1962年以來，美國已經(jīng)對古巴實施了60年的封鎖，給古巴經(jīng)濟和民生造成了沉重打擊。

出口管制是指禁止向特定國家出口特定商品、服務和技術，這次制裁俄羅斯，美國就禁止對俄出口石油鉆探技術。進口管制是指對特定國家、地區(qū)或行業(yè)實行進口限制。

貿易禁運、進出口管制是涉及商品、服務或技術的國際貿易領域。資本管控、凍結或沒收資產(chǎn)則涉及國際金融領域。因為美國在全球金融體系中的“霸主”地位，美元在全球貨幣體系中的主導地位，金融制裁是當下美國最具“殺傷力”的制裁武器。

強勢的美元

中國人民的“老朋友”，推動50年前尼克松訪華的美國前國務卿基辛格曾說過，誰控制了石油，誰就控制了所有國家;誰掌握了貨幣發(fā)行權，誰就掌握了世界。

石油是世界上最主要的能源和工業(yè)原料，美元則是世界上最主要的存儲、交易和融資貨幣。

20世紀50年代之后，美元取代英鎊，成為世界上最主要的貨幣。在今天，至少一半的跨境貿易以美元結算。

各個國家的央行和證券市場也最鐘愛美元，全世界三分之二的外匯儲備和證券發(fā)行使用美元。

美元之所以這么受歡迎，除了歷史因素，另一個重要原因是美國強大的綜合國力。美國是世界上經(jīng)濟、科技和軍事實力最強的國家，美元也被很多國家視為世界上最安全的貨幣。

除了美元，美國也通過其他方式控制全球金融系統(tǒng)。

銀行間使用的主要跨境信息交流系統(tǒng)環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會（SWIFT），就被美國控制，SWIFT連接了來自全世界200多個國家和地區(qū)的1.1萬家金融機構，其成員平均每天互相發(fā)送約3200萬條信息。2018年，全世界約一半的大額跨境交易使用SWIFT系統(tǒng)。

另一個以美國為中心的網(wǎng)絡是紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)，它是每天能處理價值1.5萬億美元支付的票據(jù)交易系統(tǒng)。

美國使用這些系統(tǒng)來監(jiān)控全球金融活動，如果被排除出這個體系，任何組織和個人，都相當于被踢出國際金融體系，很容易陷入財務困境。這次制裁俄羅斯，一個核心舉措就是把它踢出SWIFT系統(tǒng)。

9·11事件后，美國更積極地展現(xiàn)自身金融實力。除了責令全世界的銀行凍結恐怖組織和恐怖分子的資產(chǎn)，美國也會因涉嫌洗錢或規(guī)避制裁而懲罰銀行。2014年，法國最大的銀行巴黎銀行，就因為處理了被制裁國家的上千筆交易，被罰款89億美元，并被暫停紐約的美元結算業(yè)務一年。

但過于頻繁地使用金融制裁，也會危及美元的統(tǒng)治地位。全世界有越來越多的國家主張去美元化，通過使用本國貨幣、數(shù)字貨幣和新的銀行間支付機制，來建立新的國際金融體系。

比如，2019年，伊朗、馬來西亞、土耳其和卡塔爾的領導人舉行峰會，提議使用加密貨幣、黃金、本國貨幣和以物易物的方式進行貿易。

因為克里米亞問題，從2014年開始一直受到制裁的俄羅斯，更加積極地推動本國金融體系的去美元化。截至2019年，俄羅斯央行將外匯儲備中的美元份額從2013年的40%，降低到24%。央行持有的美國國債，從1000億美元降低到100億美元。俄羅斯財政部也一直在降低主權財富基金中美元的份額，“不是我們在拋棄美元，”俄羅斯總統(tǒng)普京說，“是美元在拋棄我們?！?/p>

俄羅斯也一直嘗試在能源等大宗商品交易中去美元化。但美元和石油掛鉤，是石油交易的全球基準貨幣，要擺脫美元的控制很難?！耙斫獾年P鍵是風險管理，整個石油的綜合衍生品，都是以美元作為單位的”。一家全球能源公司的老板解釋道，“如果你想管控風險，無論是作為石油生產(chǎn)商、交易商或最后的買家，你都必須和美元保持聯(lián)系?！?/p>

一把雙刃劍

美國從阿富汗撤軍后，該國西部城市赫拉特附近，出現(xiàn)了一個遠近聞名的“獨腎村”，為了活下去，有大量當?shù)鼐用褓u了自己的一個腎，這些器官被有需要的阿富汗富人和印度、巴基斯坦的買家買走，價格甚至低到1個1500美元（約合9400元人民幣）。

在賣腎求生的背后，是阿富汗嚴重的饑荒問題。聯(lián)合國的一份報告顯示，阿富汗3800萬人中，一半以上的人面臨饑餓，900萬人面臨嚴重饑荒，很多人不得不出賣自己的孩子換取生存。

阿富汗的饑荒問題，主要是因為本國經(jīng)濟嚴重依賴外援和外國消費。但美國對塔利班的制裁，無疑加劇了阿富汗的人道主義危機。在2021年8月塔利班上臺后，美國凍結了阿富汗政府留在美國聯(lián)邦儲蓄銀行的70億美元，這筆錢本可以用來為阿富汗人民購買糧食。英國前外交大臣、現(xiàn)在擔任非政府組織國際救援委員會CEO的大衛(wèi)·米勒班稱，對塔利班的金融制裁也切斷了阿富汗民間的資金流動，是造成阿富汗饑荒的直接原因。

這并不是制裁第一次傷及無辜。20世紀90年代，美國對前南聯(lián)盟實施的武器禁運，無意中削弱了穆斯林群體，因為塞爾維亞人和克羅地亞人擁有更多軍事物資儲備，且更容易從外部獲取物資，導致在波黑戰(zhàn)爭中，有大量穆斯林被屠殺。

制裁的本意是迫使一個政權改變行為，但它很容易傷及無辜。對伊朗和朝鮮曠日持久的制裁，雖然一度將這兩個國家拉回談判桌，但也給兩國民眾造成了巨大傷害。

實證研究表明，在整個20世紀，有三分之一左右的制裁“至少取得部分成功”，可以明顯歸功于制裁完全成功的案例更是少之又少。

20世紀90年代南非結束種族隔離，被認為是制裁成功的最具代表性的案例。但南非是一個民主國家，雖然當時選民限定為白人，外界的制裁更容易引發(fā)民眾的抗議，并傳導到政府層面，迫使政府改變行為。

隨著制裁數(shù)量越來越多，制裁的成功率也在下降。

1985—1995年，美國的制裁成功率高達35%～40%，當時冷戰(zhàn)即將結束，美國及其盟友的力量達到頂峰。

在2016年，美國制裁成功率下滑到不足20%，這和美國實力的相對衰落有關，也和制裁數(shù)量不斷增加有關。

除了容易傷及無辜，制裁還是一種“傷人先傷己”的博弈。這也解釋了為什么制裁對實力相對弱小的國家更有效：它們對國際市場的依賴遠大于其他國家對它們的依賴。之前提到的國際聯(lián)盟在20世紀20年代成功制裁南斯拉夫和希臘，很重要的原因是它們相對弱小。

制裁一個大國要復雜得多。像俄羅斯這樣的大國，其自身抗擊打和反制裁能力都很強，制裁很難改變其行為。更嚴重的是，這樣做還可能增長仇恨，加劇戰(zhàn)爭風險。制裁大國堪稱是制裁的“阿喀琉斯之踵”。

阿喀琉斯之踵

美國哲學家約翰·杜威反對制裁，除了因為它很難起到效果外，另一個原因是杜威擔心制裁會使“國家間舊怨重燃，進而加速戰(zhàn)爭的到來”。

1941年，美國因日本侵華，對其實施石油禁運，這在一定程度上加速了日本發(fā)動太平洋戰(zhàn)爭。

對大國實施制裁，是個需要微妙權衡的問題。單純害怕戰(zhàn)爭而無所行動，也不一定就能換來大國的妥協(xié)。

1935年，墨索里尼領導下的意大利法西斯入侵非洲國家埃塞俄比亞。英國和法國領導的國際聯(lián)盟遲遲不肯對意大利施加過于嚴厲的制裁，一個主要考慮是，意大利經(jīng)濟實力較強，制裁很難起到效果，反而可能刺激意大利擴大戰(zhàn)爭。

可是，對于一心想要發(fā)動戰(zhàn)爭的國家，雖然制裁不一定能有效阻止其行動，但不制裁，它就更無所顧忌了。

小心謹慎、一再妥協(xié)的國際聯(lián)盟，還是阻止不了意大利加入軸心國，一意孤行發(fā)動第二次世界大戰(zhàn)。

對一個大國實施或不實施制裁，都讓人左右為難。

更麻煩的是，制裁大國對自身和盟友的損害更大。

1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗之后，美國總統(tǒng)吉米·卡特對蘇聯(lián)實施大規(guī)模谷物禁運，想要迫使蘇聯(lián)在大炮和黃油之間作出選擇。結果，谷物禁運非但沒有使蘇聯(lián)從阿富汗撤軍，反倒影響了美國糧食的出口，傷及美國中西部農(nóng)民，失去中西部各州的選票是卡特下臺的重要原因。

這樣的例子層出不窮。1982年，美國總統(tǒng)里根試圖制裁蘇聯(lián)通往西歐的輸油管道，此舉遭到歐洲盟友的強烈反對，英國首相撒切爾夫人和德國總理施密特拒絕合作。40年后的2022年，在2月24日俄羅斯出兵烏克蘭之前，德國總理朔爾茨一直對暫?！氨毕枴陛敋夤艿廓q豫不決。

朔爾茨的猶豫不是沒有道理：整個歐洲30%～40%的天然氣供應來自俄羅斯，制裁會對德國經(jīng)濟產(chǎn)生極大的負面影響。果不其然，在美歐對俄實施一輪又一輪的制裁之后，歐洲天然氣和石油價格瘋漲。

著名金融機構摩根大通預測，因為制裁，2022年歐元區(qū)的通貨膨脹率會上升2.5個百分點。3月10日，歐洲央行行長拉加德預測，歐洲今年的通貨膨脹率會高達5.1%，而經(jīng)濟增長預期會下滑0.3個百分點，至3.7%。這對致力于從疫情中恢復的歐元區(qū)經(jīng)濟來說，可謂雪上加霜。

讓歐洲人感到尷尬的是，100年前，他們是制裁的“忠實用戶”，美國人只是作為局外人冷眼旁觀。100年后，局面發(fā)生倒轉，美國越來越青睞制裁，歐洲國家反而將信將疑、踟躕不前。

這種現(xiàn)實情況的轉換，也暗含著大國們對待制裁的復雜態(tài)度——他們既需要這種武器，以代替戰(zhàn)爭，甚至避免戰(zhàn)爭，卻又清楚地知道，制裁無法解決所有問題。

制裁在打擊恐怖主義、跨國犯罪和防止核擴散等方面作用顯著，也能阻止一些小國向鄰國宣戰(zhàn)，但它“傷人先傷己”，且容易傷及無辜。對大國的制裁既難以起到預期效果，也會增加戰(zhàn)爭風險。

這一次針對俄羅斯的、被稱為“二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的制裁”，才剛剛啟動。它給俄羅斯、給世界格局帶來的影響，要在之后的時間里，才能逐漸顯現(xiàn)。