■ 陳群弟

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060）

1 城市更新的演進(jìn)與趨勢(shì)

1.1 國(guó)內(nèi)外城市更新的演進(jìn)

英國(guó)是世界上最早開始關(guān)注城市更新的國(guó)家。1930年，英國(guó)頒布格林伍德住宅法（Green-wood Act），開始了大規(guī)模的清除貧民窟運(yùn)動(dòng)[1]，以推土機(jī)式推倒重建方式大面積拆除城市中的破敗建筑，全面提高城市物質(zhì)空間形象。1958年，第一次城市更新研討會(huì)在荷蘭海牙市召開，城市更新的概念第一次被提出[2]。早期西方國(guó)家的城市更新僅關(guān)注城市物質(zhì)空間形態(tài)的更新改造，到了20世紀(jì)80年代，受全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整影響，如何刺激地方經(jīng)濟(jì)、通過激勵(lì)政策為私人投資提供良好的環(huán)境成為政府工作的重點(diǎn)，西方國(guó)家的城市更新進(jìn)入了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的地產(chǎn)開發(fā)時(shí)期[3]。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，城市更新在改善物質(zhì)空間的同時(shí)也開始關(guān)注社區(qū)歷史建筑的保護(hù)和鄰里社會(huì)關(guān)系的維持，由此進(jìn)入社區(qū)更新階段[3]?？傮w看，西方國(guó)家的城市更新經(jīng)歷了從大規(guī)模推倒重建的城市美化運(yùn)動(dòng)，到以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向型的城市更新，再到參與式的社區(qū)更新等階段。

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程要比西方國(guó)家晚，對(duì)城市更新的研究起步也比較晚，我國(guó)早期城市更新的相關(guān)研究經(jīng)常與“有機(jī)更新”“舊城改建”等概念聯(lián)系在一起。1983年，吳良鏞提出“有機(jī)更新理論”，孕育了我國(guó)城市更新的重要思想。1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》頒布后，“舊城改建”這一規(guī)劃術(shù)語正式出現(xiàn)在官方文件中。20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始在上海、北京、天津等大城市開展城市危房改建，主要以政府主導(dǎo)方式實(shí)施大規(guī)模的拆除重建或環(huán)境整治。舊城改建是我國(guó)城市更新的早期實(shí)踐，與此同時(shí)也開展了相關(guān)學(xué)術(shù)理論研究。1984年全國(guó)首次舊城建造經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在合肥市召開，1996年中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)舊城改建與城市更新專業(yè)學(xué)術(shù)委員會(huì)在無錫市成立[4]，我國(guó)關(guān)于城市更新的研究不斷深化。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)行業(yè)不斷發(fā)展，2000年以來，城市更新成為城市規(guī)劃的熱點(diǎn)話題，以廣東省“三舊”改造為典型代表，探索了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作”的更新改造模式，廣州、深圳、佛山、上海、杭州等城市也相繼開展了不同類型的城市更新工作探索[4]。

無論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，城市更新從最原始的建設(shè)行為來看就是拆舊建新，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市更新的內(nèi)涵越來越豐富。在經(jīng)濟(jì)需求方面，土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體，原有的用地功能或結(jié)構(gòu)不符合新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，通過改變用地性質(zhì)和空間結(jié)構(gòu)等，衍生出新的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)的重組；在社會(huì)需求方面，城市更新承載著縮小社會(huì)貧富差距、提高社會(huì)服務(wù)水平、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、重建鄰里關(guān)系和激發(fā)社會(huì)交往活力等多種社會(huì)需求，成為解決城市問題的重要手段；在文化需求方面，城市是歷史文化的特殊載體，在更新過程中挖掘并激活歷史文化，塑造體現(xiàn)當(dāng)?shù)貧v史文化特征的城市景觀，可以實(shí)現(xiàn)歷史文化的繁榮發(fā)展。由此可見，城市更新已從粗線條、大規(guī)模地推倒重建和單純物質(zhì)環(huán)境的改建逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的綜合治理。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃視角下的城市更新規(guī)劃

城市更新規(guī)劃是對(duì)城市建成空間的統(tǒng)籌謀劃，具有戰(zhàn)略性、綜合性和可實(shí)施性。將土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃融合成新的國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的不斷完善，城市更新規(guī)劃的內(nèi)涵也在不斷豐富和擴(kuò)展。國(guó)土空間規(guī)劃背景下，城市更新規(guī)劃的體系、目標(biāo)和方法具有以下特征：

(1)多層級(jí)的規(guī)劃體系。根據(jù)城市更新工作要求，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃構(gòu)建的從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃再到詳細(xì)規(guī)劃的“五級(jí)三類”規(guī)劃體系，城市更新規(guī)劃應(yīng)包括專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃（城市更新單元規(guī)劃）兩個(gè)層級(jí)。在國(guó)土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)和約束下，編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)城市存量用地的二次開發(fā)與保護(hù)利用進(jìn)行戰(zhàn)略性綜合部署，以解決城市發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。在城市建成空間進(jìn)一步劃分城市更新單元，編制詳細(xì)規(guī)劃，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的依據(jù)，統(tǒng)籌安排拆除與重建等活動(dòng)，規(guī)范城市更新項(xiàng)目落地實(shí)施。

(2)多維度的規(guī)劃目標(biāo)。城市更新對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等三個(gè)維度的需求，城市更新規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要能體現(xiàn)提高土地利用效率和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，社會(huì)目標(biāo)要注重提高公共服務(wù)水平和城市生活品質(zhì)，文化目標(biāo)要堅(jiān)持地方文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承。尤其是在維護(hù)社會(huì)公平方面，城市更新規(guī)劃具有公共政策的基本屬性，應(yīng)通過精細(xì)化的更新配套政策，引導(dǎo)市場(chǎng)貢獻(xiàn)更多的公共利益，為片區(qū)功能提升、環(huán)境再造提供所需的土地和空間；將底線控制、功能引導(dǎo)等不同的調(diào)節(jié)方式靈活組合成為公共政策杠桿，把契合不同發(fā)展階段訴求的公共利益落實(shí)到各階段的城市更新中。

(3)協(xié)商式的規(guī)劃方法。對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控要求，城市更新面向城鎮(zhèn)空間（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）內(nèi)的存量建設(shè)空間，存量空間存在著多樣的空間布局，包含著復(fù)雜的權(quán)屬利益關(guān)系，常規(guī)分配式藍(lán)圖規(guī)劃的技術(shù)路徑無法解決土地增值收益再分配、市場(chǎng)參與機(jī)制等難題。城市更新規(guī)劃只有尊重既有土地格局和權(quán)屬關(guān)系，給予市場(chǎng)主體合法權(quán)益充分保障，通過政府、企業(yè)、原權(quán)利主體等多方協(xié)調(diào)，多輪利益博弈，才能確定可實(shí)施的方案。

2 我國(guó)城市更新的頂層政策

目前，我國(guó)雖然沒有專門針對(duì)城市更新的法律法規(guī)，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《國(guó)有土地房屋征收和補(bǔ)償條例》等明確了舊城區(qū)改造、土地改變用途和房屋拆遷安置等具體要求。在2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和原國(guó)土資源部是承擔(dān)城市更新職責(zé)的兩大關(guān)鍵部門。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，關(guān)于城市更新與城市更新規(guī)劃的頂層政策設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步整合優(yōu)化。

2.1 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭的城市更新

早期住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城市更新更多側(cè)重建筑等物質(zhì)空間的拆除重建，關(guān)注舊城改建，同時(shí)與歷史文化名城保護(hù)緊密相連（表1）。2010年全面啟動(dòng)的城市棚戶區(qū)改造工作是舊城改建的典型代表。通過大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，許多困難家庭的住房條件得到了改善。2017年，為解決“城市病”，部分城市開展了“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”試點(diǎn)，“城市雙修”擴(kuò)大了城市更新對(duì)象，豐富了城市更新內(nèi)涵。海南省三亞市作為我國(guó)首個(gè)“城市雙修”的試點(diǎn)城市，以治理河涌水系為重點(diǎn)，拆除大量違法建筑，優(yōu)化城市景觀風(fēng)貌[5]。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于在城市更新改造中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》（建辦科電〔2020〕34號(hào)），對(duì)在城市更新改造中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承提出了具體要求。無論是棚戶區(qū)改造、“城市雙修”，還是歷史文化名城保護(hù)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭開展的城市更新工作通常以城市現(xiàn)實(shí)問題為著眼點(diǎn)，聚焦城市建成空間的完善，但是一般以分散的點(diǎn)狀工程項(xiàng)目為主，缺乏在區(qū)域?qū)用鎸?duì)存量空間進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，對(duì)于土地增值收益的分配并未充分考量。

表1 住建部門城市更新相關(guān)政策信息表

2.2 原國(guó)土資源部牽頭的城市更新

原國(guó)土資源部門主要是利用土地政策在城市更新中優(yōu)化配置土地資源，以處置城鎮(zhèn)低效用地、提高土地利用效率為主要導(dǎo)向，通過嚴(yán)控用地規(guī)模、優(yōu)化用地布局、健全用地標(biāo)準(zhǔn)等措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用（表2）。原國(guó)土資源部門開展的土地整治工作是以提高土地利用效率和產(chǎn)出率為目標(biāo)。而城市更新作為土地整治的主要內(nèi)容之一，本質(zhì)就是對(duì)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的整治。我國(guó)已完成了兩輪土地整治規(guī)劃編制，分別提出了城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的規(guī)模目標(biāo)與重點(diǎn)分布片區(qū)。2009年，廣東省被原國(guó)土資源部列為全國(guó)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省，全面啟動(dòng)“舊城鎮(zhèn)、舊工礦、舊村莊”改造工作。“三舊”改造是國(guó)家給廣東省的特殊政策，對(duì)現(xiàn)行土地政策有重大突破，簡(jiǎn)化了征地和供地手續(xù)，推動(dòng)了土地增值收益再分配。依托“三舊”改造的政策紅利，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的廣州市、深圳市等地區(qū)，城市更新進(jìn)展迅猛。原國(guó)土資源部以土地政策為切入點(diǎn)，協(xié)調(diào)城市更新中土地資源再分配問題，激發(fā)了市場(chǎng)活力，但是對(duì)于建設(shè)空間形態(tài)的控制則較少考慮，對(duì)于城市發(fā)展規(guī)律與問題的把握不夠透徹。

表2 原國(guó)土資源部門城市更新相關(guān)政策信息表

2.3 政策整合優(yōu)化方向

由此可見，以往住建部門和原國(guó)土部門關(guān)于城市更新的頂層設(shè)計(jì)均有一定的局限性，已無法適應(yīng)新時(shí)代對(duì)城市更新工作的新要求，應(yīng)進(jìn)一步整合和優(yōu)化。城市更新不僅僅是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭開展的城市建筑拆除重建，也不單純是原國(guó)土資源部的土地政策調(diào)控。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，城市更新規(guī)劃需要將土地政策導(dǎo)向下的用地重新規(guī)劃和基于城市發(fā)展規(guī)律的空間形態(tài)設(shè)計(jì)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)存量用地優(yōu)化配置與城市發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；需要按照利益統(tǒng)籌的原則指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目開展，除了確定用地面積數(shù)量指標(biāo)外，應(yīng)綜合考慮容積率、綠地率、建筑高度等建設(shè)指標(biāo)，同時(shí)對(duì)市政道路、公共服務(wù)配建提出具體要求。

3 城市更新規(guī)劃的地方實(shí)踐

廣州、深圳作為我國(guó)超大城市和一線城市，城市化進(jìn)程較快，也較早面對(duì)土地資源緊缺、人口密集、交通擁堵、設(shè)施老化等“大城市病”的困擾，城市更新成為其破解城市發(fā)展困境的重要手段。廣州、深圳兩市大力推進(jìn)城市更新工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也可為其他城市提供借鑒。

3.1 廣州市城市更新規(guī)劃實(shí)踐

《廣州市城市更新辦法》是指導(dǎo)廣州城市更新工作的統(tǒng)領(lǐng)文件，以此為依據(jù)，廣州市構(gòu)建了中長(zhǎng)期規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案的城市更新規(guī)劃體系[6]。

在中長(zhǎng)期規(guī)劃方面，針對(duì)“三舊”改造具體工作，廣州市編制了2010年至2020年的“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃，后來結(jié)合城市更新工作的要求，對(duì)該專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行修正，形成了2015年至2020年的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步明確了更新改造的面積和相關(guān)指引（表3）。另外，對(duì)應(yīng)原國(guó)土資源部門土地整治規(guī)劃的工作部署，廣州市也編制了兩輪土地整治規(guī)劃，提出以全面改造、微改造等多種方式推進(jìn)城市更新。

表3 廣州城市更新專項(xiàng)規(guī)劃信息表

詳細(xì)規(guī)劃方面，廣州城市更新片區(qū)策劃方案作為城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案的指引及依據(jù)，包括產(chǎn)業(yè)升級(jí)、土地整備、征收補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，2020年，廣州市提出了由國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃單元進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，片區(qū)策劃方案、詳細(xì)規(guī)劃修改方案、實(shí)施方案同步編制、統(tǒng)一編制，由此形成城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃。廣州市城市更新單元是國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃單元的一種類型，可以包括一個(gè)或多個(gè)城市更新項(xiàng)目，按照成片連片原則，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素劃定；參照控制性詳細(xì)規(guī)劃修改的程序，城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃編制包括了必要性論證和方案編制兩個(gè)階段。廣州市城市更新單元規(guī)劃編制在用地整理和土地增值收益分配等方面具有鮮明特色，首先是把用地權(quán)屬歸宗，完善歷史用地手續(xù)、留用地核算、農(nóng)地轉(zhuǎn)用等土地整備工作作為方案編制的必要前提，另外也要求開展交通影響、規(guī)劃環(huán)境影響、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等若干專項(xiàng)評(píng)估[7]，保障了方案編制的科學(xué)性和可實(shí)施性。

3.2 深圳市城市更新規(guī)劃實(shí)踐

深圳是我國(guó)較早引入城市更新概念并開展城市更新具體工作的城市，2009年印發(fā)了《深圳城市更新辦法》，把城市更新分為綜合整治、功能改變、拆除重建等三種類型，由此確立了“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的更新機(jī)制[8]。

總體層面，深圳已先后編制了三輪城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃的內(nèi)容基本聚焦明確更新的規(guī)模和重點(diǎn)片區(qū)兩大方面，對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2010—2105年的深圳城市更新規(guī)模達(dá)到了頂峰，而更新重點(diǎn)片區(qū)也從中心區(qū)逐漸擴(kuò)展到外圍郊區(qū)（表4）。

表4 深圳市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃信息表

在詳細(xì)規(guī)劃層面，深圳市早在2011年就開始進(jìn)行城市更新單元規(guī)劃編制。深圳市城市更新單元規(guī)劃需以法定圖則（控制性詳細(xì)規(guī)劃）為基礎(chǔ)，重點(diǎn)就更新單元的改造模式、土地利用、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、道路交通及利益平衡等方面做出詳細(xì)安排，具有與法定圖則（控制性詳細(xì)規(guī)劃）相等的效力，是進(jìn)行城市更新和規(guī)劃管理的基本依據(jù)[9]。深圳市城市更新單元規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注利益統(tǒng)籌等問題，除了通過對(duì)規(guī)劃建筑規(guī)模及功能配比進(jìn)行控制外，還通過捆綁建設(shè)移交城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、其他城市公共利益項(xiàng)目、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、人才住房和保障性住房、人才公寓等途徑促進(jìn)利益平衡。

3.3 對(duì)比小結(jié)

廣州市、深圳市的城市更新規(guī)劃工作基本都遵循頂層政策—中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃—城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃的框架（表5）。廣州、深圳兩市的《城市更新辦法》通常是城市更新工作的統(tǒng)領(lǐng)性文件；中長(zhǎng)期規(guī)劃規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年規(guī)劃的年限保持一致，內(nèi)容涵蓋城市更新規(guī)模、重點(diǎn)片區(qū)和更新指引等內(nèi)容；在詳細(xì)規(guī)劃方面都制定了編制指引等技術(shù)文件，規(guī)范城市更新單元規(guī)劃編制，并且均在利益統(tǒng)籌方面做出了一定的探索，規(guī)劃審批、成果內(nèi)容體系、單元?jiǎng)澏ā⒁?guī)劃主要內(nèi)容、專題內(nèi)容等方面則體現(xiàn)一定差異性和地方特色（表6）。

表5 廣州、深圳城市更新規(guī)劃體系對(duì)比表

表6 城市更新單元規(guī)劃編制對(duì)比

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市更新規(guī)劃編制建議

為實(shí)現(xiàn)城市更新涉及的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多元目標(biāo)，國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市更新規(guī)劃應(yīng)采取協(xié)商式的編制方法，包括城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)。

4.1 城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制建議

城市更新專項(xiàng)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要專項(xiàng)規(guī)劃之一，是落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，指導(dǎo)城市更新工作的戰(zhàn)略性文件，也是城市更新單元規(guī)劃編制的重要依據(jù)。城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)明確更新目標(biāo)，提出重點(diǎn)改造區(qū)域和更新對(duì)象，并明確實(shí)施指引。

4.1.1 明確更新改造的規(guī)模

摸清存量用地現(xiàn)狀是城市更新改造的基本前提，實(shí)時(shí)掌握存量用地的數(shù)量和分布是城市更新規(guī)模測(cè)算的重要依據(jù)。編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃需通過現(xiàn)狀調(diào)研、遙感影像、大數(shù)據(jù)等手段，全面調(diào)查存量用地的總量及分布情況，并對(duì)土地利用、現(xiàn)狀建設(shè)、設(shè)施配置、地均產(chǎn)出等進(jìn)行綜合判斷，預(yù)測(cè)城市更新改造用地潛力；最后，結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)，以及耕地保護(hù)和生態(tài)空間保護(hù)的具體要求，提出規(guī)劃期內(nèi)城市更新改造的規(guī)模目標(biāo)。

4.1.2 確定更新改造的重點(diǎn)片區(qū)與指引

城市更新專項(xiàng)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性，應(yīng)根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定城市空間戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)，結(jié)合存量用地分布特征，確定城市更新的重點(diǎn)片區(qū)。按照不同的片區(qū)，通過全面評(píng)估區(qū)域交通、市政設(shè)施等承載力，明確各片區(qū)存量改造規(guī)劃建設(shè)規(guī)模上限，同時(shí)提出公服配套建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等具體要求；最后，根據(jù)不同的更新對(duì)象，提出拆除重建、綜合整治等不同的更新策略，綜合考慮政府和市場(chǎng)等多種因素，合理安排城市更新實(shí)施時(shí)序。

4.2 城市更新單元規(guī)劃編制建議

城市更新單元規(guī)劃作為指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目落地實(shí)施的法定規(guī)劃，是土地資源利益分配的工具[10]，其核心內(nèi)容主要包括土地整備和開發(fā)建設(shè)方案兩部分。

4.2.1 開展土地整備并確定更新改造范圍

土地整備工作涉及建設(shè)用地規(guī)模置換、三地（邊角地、夾心地、插花地）規(guī)整、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆舊復(fù)墾、留用地核算等內(nèi)容，需要靈活運(yùn)用好各類土地政策，明確可以進(jìn)行改造的用地及其改造途徑，是利益統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。

開展土地整備首先需要厘清用地權(quán)屬邊界。土地及建筑物信息核查是判斷項(xiàng)目是否符合城市更新政策和土地發(fā)展相關(guān)權(quán)利再分配的基礎(chǔ)，因此需要明晰更新單元內(nèi)現(xiàn)狀土地及建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定權(quán)屬邊界，涉及違法用地與違法建設(shè)等的應(yīng)該完善相關(guān)手續(xù)。

通過土地整備工作可以確定更新改造范圍。從土地的使用特征來看，更新單元范圍包括了拆除范圍、建新范圍；從土地的權(quán)屬特征來看，更新單元范圍又包括了權(quán)利主體使用范圍、用地置換范圍、移交范圍等。拆除已有建筑物是城市更新的必然程序，拆除范圍的劃定必須以建筑權(quán)屬核查為基礎(chǔ)，除了拆除范圍外，城市更新單元內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓的國(guó)有土地可以納入城市更新規(guī)劃一并更新改造，但需滿足有關(guān)比例控制要求，未建設(shè)用地因規(guī)劃統(tǒng)籌需要?jiǎng)澣氤鞘懈聠卧?，在征得土地使用?quán)人同意后，可以進(jìn)行用地騰挪或置換，使得地塊更加規(guī)整，更有利于開發(fā)建設(shè)。（參見圖1）

圖1 城市更新范圍示意圖

4.2.2 繪制開發(fā)建設(shè)方案重構(gòu)城市空間

開發(fā)建設(shè)方案是城市更新單元規(guī)劃編制的最終藍(lán)圖。在土地整備的基礎(chǔ)上進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，需要明確各類建設(shè)指標(biāo)，其中最核心的是開發(fā)建設(shè)量。與開發(fā)建設(shè)量密切相關(guān)的拆建比（更新改造前后的總建筑面積之比）直接反映了項(xiàng)目成本和收益的經(jīng)濟(jì)平衡關(guān)系，但卻不能反映項(xiàng)目的公共利益貢獻(xiàn)，與開發(fā)主體的經(jīng)濟(jì)收益無法直接掛鉤。因此，核算開發(fā)建設(shè)量，計(jì)算容積率還需考慮道路、公共服務(wù)設(shè)施、市政服務(wù)設(shè)施，依據(jù)土地貢獻(xiàn)率等給予相應(yīng)的建設(shè)量獎(jiǎng)勵(lì)，即可以用基礎(chǔ)建筑面積+移交建筑面積+獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積的方式確定最后的容積率（圖2）。此外，開發(fā)建設(shè)方案還需嚴(yán)格落實(shí)公共配套設(shè)施的具體要求，合理配置公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)制定利益平衡方案，落實(shí)公共利益捆綁責(zé)任，明確無償移交政府的獨(dú)立用地，包括城市更新項(xiàng)目配建的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房和公共配套設(shè)施。

城市更新單元規(guī)劃的成果將最終體現(xiàn)在城市空間的重構(gòu)上。在開發(fā)建設(shè)方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行城市空間的重構(gòu)，促進(jìn)城市功能的完善，以實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)空間方面，城市更新單元規(guī)劃必須與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)，保證產(chǎn)業(yè)空間供給，通過開展面向產(chǎn)業(yè)需求的多層次服務(wù)體系研究，合理組織空間布局模式；在生活空間方面，規(guī)劃需在城市空間組織、建筑形態(tài)控制、景觀環(huán)境設(shè)計(jì)、公共空間等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)指引，明確通道、連廊、地下空間等整體開發(fā)要求，同時(shí)注重歷史文化片區(qū)的保護(hù)與活化，營(yíng)造宜居的生活環(huán)境。

5 結(jié)語

城市更新從粗線條、大規(guī)模地推倒重建逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的綜合治理。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，城市更新規(guī)劃具有多層級(jí)的規(guī)劃體系、多維度的規(guī)劃目標(biāo)、協(xié)商式的規(guī)劃方法等特征。面向存量空間，堅(jiān)持利益統(tǒng)籌，構(gòu)建從更新專項(xiàng)規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的城市更新規(guī)劃體系：城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)戰(zhàn)略性，明確更新規(guī)模、重點(diǎn)片區(qū)等內(nèi)容；城市更新單元規(guī)劃作為指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目落地實(shí)施的依據(jù)，應(yīng)綜合土地整備和建設(shè)方案設(shè)計(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、維護(hù)社會(huì)公平、堅(jiān)持傳承歷史，以實(shí)現(xiàn)城市空間的提質(zhì)增效。