任亞玲 REN Ya-ling；胡學(xué)智 HU Xue-zhi

（天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司，天津 300000）

0 引言

改革開放以來，我國在交通運(yùn)輸、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)[1]。近年來隨著政府對存量資產(chǎn)的關(guān)注以及盤活力度的加大，越來越多存量PPP項目應(yīng)運(yùn)而生，在政府獲得較好回報的同時，引入社會資本方的管理和經(jīng)營技能，使得存量資產(chǎn)“物有所值”。

存量PPP項目以既有資產(chǎn)為項目底層資產(chǎn)，在合作期內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共福利最大化和社會效率最優(yōu)化。存量PPP項目實(shí)施過程中的資產(chǎn)估值、產(chǎn)權(quán)交易、實(shí)物移交等問題使得資產(chǎn)的全生命周期管理顯得更加重要。本文從資產(chǎn)全生命周期管理的角度，以軌道交通存量PPP項目為代表，統(tǒng)籌項目策劃、交付、運(yùn)維和移交等階段，保證存量PPP項目資產(chǎn)全生命周期的價值穩(wěn)定和提升。

1 軌道交通存量PPP模式及資產(chǎn)全生命周期管理研究

1.1 軌道交通存量PPP模式研究

近年來，我國相繼出臺一系列有關(guān)“運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)”的政策文件。國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號），明確提出積極推廣PPP模式、加大盤活存量資產(chǎn)力度，形成良性投資循環(huán)?！蛾P(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金[2019]10號），鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進(jìn)入和退出渠道。

我國研究學(xué)者對于存量PPP模式進(jìn)行了大量的研究。柯永建、王守清提出PPP模式下公私合營的重點(diǎn)是風(fēng)險共擔(dān)、收益共享[2]。葉曉甦、易朋成提出，PPP模式是公私雙方基于公共效益、經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)建立的一種包含建設(shè)、運(yùn)營的全生命周期的契約關(guān)系[3]。徐進(jìn)、張明從運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)可行性入手，通過對國內(nèi)外具體案例分析，提出盤活存量資產(chǎn)的政策建議[4]。

我國軌道交通行業(yè)經(jīng)過長期投資建設(shè)，已形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。截至目前，天津市已有3條既有線路通過存量PPP模式盤活，有效盤活存量資產(chǎn)250億。天津市軌道交通存量PPP項目以政府方與社會資本方共同成立項目公司的模式進(jìn)行運(yùn)營管理。在平衡政府方盤活資金和社會資產(chǎn)方融資可行性的情況下，將擬盤活線路的資產(chǎn)劃分A/B部分，其中A部分資產(chǎn)由政府方持有，B部分資產(chǎn)由項目公司持有。A部分由政府方以資產(chǎn)租賃的形式與B部分資產(chǎn)一并交由項目公司統(tǒng)一運(yùn)營管理。詳見圖1。

圖1 天津軌道交通存量PPP項目資產(chǎn)結(jié)構(gòu)圖

從相關(guān)理論研究及具體案例模式可以看出，既有資產(chǎn)是以存量PPP模式化解政府債務(wù)的重中之重。底層資產(chǎn)體量龐雜、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方變更以及合作周期長等客觀情況，傳統(tǒng)的管理理念已難以充分滿足存量PPP項目資產(chǎn)管理的目標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，亟需一種全新的管理理念和方案出現(xiàn)。

1.2 資產(chǎn)全生命周期管理研究

資產(chǎn)全生命周期管理（Asset Life Cycle Management）是將資產(chǎn)作為研究對象，從全生命周期的持續(xù)性管理視角，對資產(chǎn)的生產(chǎn)過程、運(yùn)用過程和運(yùn)營維護(hù)等過程進(jìn)行全方位、全要素的管理，動態(tài)考慮資產(chǎn)在其生命周期內(nèi)不同階段的不同問題，通過采取行之有效的措施，提高資產(chǎn)整體效益的管理方式。

在國內(nèi)外學(xué)者的不斷努力下，ALM模型在產(chǎn)業(yè)運(yùn)用和流程設(shè)計等方面已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步。其應(yīng)用從軍隊開始，逐漸推廣至電氣[5]、石油[6]等大型企業(yè)，再逐漸發(fā)散到資產(chǎn)密集型的其他國有企業(yè)。資產(chǎn)全生命周期管理是一個全面性、動態(tài)性的過程[7]，需要對資產(chǎn)的整體效益進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將管理視角前移，由傳統(tǒng)單一的事后管控過渡為事前謀劃、事中管理和事后反饋，使得資產(chǎn)的預(yù)算管理得到優(yōu)化的同時，將管理效率進(jìn)行提升。

目前我國PPP項目一直采取全生命周期的理念進(jìn)行物有所值評價，即通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較判斷PPP模式能否降低PPP項目的全生命周期成本。

2 軌道交通存量PPP項目資產(chǎn)管理的目標(biāo)與任務(wù)

2.1 全面動態(tài)的資產(chǎn)全過程管控

軌道交通存量PPP項目中的運(yùn)營單位和主要控制人雖然為項目公司，但最終固定資產(chǎn)是通過資產(chǎn)移交的方式回歸到政府方所有，其本質(zhì)仍是政府投資，應(yīng)當(dāng)屬于國有資產(chǎn)范疇或采用類似于國有資產(chǎn)的管理方式。因此需要采取全生命周期管理的理念，合理安排存量PPP項目各階段的管理原則，打破管理壁壘，構(gòu)建一個全面動態(tài)的控制過程，確保國有資產(chǎn)保值增值。

2.2 優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的高效提供

軌道交通存量PPP項目盤活的資產(chǎn)是關(guān)系國計民生的軌道交通線路，應(yīng)優(yōu)先關(guān)注其所代表的公共服務(wù)屬性，政府以對補(bǔ)貼的形式將存量資產(chǎn)交付項目公司經(jīng)營，其目的仍是為公眾高效地提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。存量PPP項目進(jìn)行全生命周期管理強(qiáng)調(diào)以資產(chǎn)為中心，在各實(shí)施環(huán)節(jié)綜合評估資產(chǎn)的可靠性、使用壽命、運(yùn)營效率和管理成本，在經(jīng)過統(tǒng)籌兼顧及綜合價值評估后，達(dá)到綜合最優(yōu)化。

3 軌道交通存量PPP項目資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

傳統(tǒng)意義上軌道交通的資產(chǎn)管理覆蓋前期設(shè)計、中期施工建造及后續(xù)運(yùn)維移交等一系列資產(chǎn)生命周期的概念。存量PPP項目的底層資產(chǎn)一般是已運(yùn)營多年，且能產(chǎn)生穩(wěn)定資金流的既有資產(chǎn)，已渡過了前期設(shè)計和施工建造階段。同時又面臨交易模型搭建、交付PPP項目公司等新增環(huán)節(jié)。因此，結(jié)合存量PPP項目的特點(diǎn)，本文以軌道交通存量PPP項目的實(shí)施為起點(diǎn)，將資產(chǎn)生命周期管理劃分為策劃階段、交付階段、運(yùn)維階段和移交階段。

3.1 策劃階段

策劃階段作為存量PPP項目的開端，是資產(chǎn)全過程高效管理的奠基性環(huán)節(jié)，該階段的報告和意見對于后續(xù)項目實(shí)施和管理往往是指導(dǎo)性的。然而目前PPP項目兩評一案的報告對于資產(chǎn)管理方面不夠精細(xì)，大多數(shù)存量PPP項目該階段一味強(qiáng)調(diào)模型設(shè)計和盤活金額，陷入為設(shè)計而設(shè)計的理論陷阱。

3.2 交付階段

交付階段是合作期開始政府方向社會資本方交付資產(chǎn)的階段，本階段是后續(xù)PPP項目高效運(yùn)營的關(guān)鍵。既有軌道交通線路已運(yùn)營多年，政府方對既有資產(chǎn)完整性的把控和更新改造履歷的留存，對于順暢交付有重大意義；同時，PPP項目采購時間有限，社會資本方盡調(diào)時間不足，往往采取先運(yùn)營、后交付的模式。目前存量PPP項目在該階段更多的注重當(dāng)下運(yùn)營班組的接收以及盤活資金的回流，資產(chǎn)的交付往往成為避之不談的敏感地帶。

3.3 運(yùn)維階段

運(yùn)維階段作為存量PPP項目資產(chǎn)管理的核心環(huán)節(jié)。長達(dá)20余年的PPP項目合作期,資產(chǎn)管理的高效與否直接關(guān)系到軌道交通設(shè)施設(shè)備大修、更新改造的經(jīng)濟(jì)性和公共品提供的高效性。雖然本階段運(yùn)營主體已變更為PPP項目公司，但PPP項目的回報機(jī)制及考核模式使政府方和項目公司的利益訴求趨于統(tǒng)一。

3.4 移交階段

移交階段是存量PPP項目的收尾階段，也是資產(chǎn)全過程管理問題的集中暴露期。在策劃、交付、運(yùn)維階段的問題都會在本階段不同程度的暴露，移交階段結(jié)束后財務(wù)、資產(chǎn)的賬務(wù)都會交回政府方，如何做到賬實(shí)相符、保證國有資產(chǎn)保值增值，是本階段的重要任務(wù)。

4 軌道交通存量PPP項目資產(chǎn)全生命周期管理模型構(gòu)造與應(yīng)用

軌道交通存量PPP項目資產(chǎn)全生命周期管理分為四大模塊：一是以統(tǒng)籌優(yōu)化為核心的模型策劃管理，二是以清產(chǎn)核資為核心的資產(chǎn)交接管理，三是以績效考核為核心的資產(chǎn)運(yùn)營管理，四是以保值增值為核心的資產(chǎn)移交管理。

4.1 以統(tǒng)籌優(yōu)化為核心的模型策劃管理

軌道交通存量PPP模式不僅僅是項目融資方式，更是一種用全生命周期的理念去考慮項目成本收益以及項目可行性和有效性的商業(yè)模式。因此，在模型策劃階段便要統(tǒng)籌優(yōu)化資產(chǎn)管理相關(guān)事宜。

4.1.1 調(diào)查存量資產(chǎn)情況，確定納入PPP模式的范圍

在模型策劃階段，應(yīng)全面把握底層線路資產(chǎn)，以工程驗收為資產(chǎn)邊界、以財務(wù)決算為資產(chǎn)金額依據(jù)，同時，應(yīng)將存量資產(chǎn)在過去所發(fā)生的大修、更新、改造等納入一并考慮，保證盤活基準(zhǔn)日資產(chǎn)的賬賬相符、賬實(shí)相符。在確定盤活范圍時，應(yīng)將軌道交通工程中自用資產(chǎn)或其他特殊性質(zhì)資產(chǎn)等資產(chǎn)剔除，僅保留與線路運(yùn)營相關(guān)的資產(chǎn)；其次，在拆分A/B部分時，應(yīng)做好物理界面和管理界面的劃分，確保轉(zhuǎn)讓和租賃資產(chǎn)的功能性和完整性，為后續(xù)管理明確界面。

4.1.2 充分識別并分配存量資產(chǎn)運(yùn)營管理中的風(fēng)險

在存量PPP項目兩評一案的“風(fēng)險識別與分配”中增加資產(chǎn)管理相關(guān)的風(fēng)險，既要識別在資產(chǎn)交接和運(yùn)營等不同階段所面臨的國有資產(chǎn)低效運(yùn)行甚至流失的風(fēng)險，又要將上述風(fēng)險在存量PPP模式中的政府方、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方（政府方出資代表）、資產(chǎn)運(yùn)營方（社會資本方）進(jìn)行合理分配。

4.2 以清產(chǎn)核資為核心的資產(chǎn)交接管理

軌道交通作為典型性國有資產(chǎn)在盤活時與國有產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督體制緊密相關(guān)，在資產(chǎn)交接過程中應(yīng)在遵循國有資產(chǎn)交易政策法規(guī)的前提下，調(diào)動社會資本方積極性，為資產(chǎn)的后續(xù)管理奠定基礎(chǔ)。

4.2.1 借助第三方機(jī)構(gòu)力量，充分挖掘資產(chǎn)內(nèi)涵

根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)，在存量PPP項目的實(shí)施過程中，需要對項目范圍內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計和資產(chǎn)評估。在交接階段應(yīng)借助會計師事務(wù)所、評估機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)對已運(yùn)營多年的詳實(shí)的盤點(diǎn)，既要重視資產(chǎn)深度，集齊資產(chǎn)初始建設(shè)、更新改造、報廢等基礎(chǔ)資料，又要重視資產(chǎn)廣度，兼顧專利、土地使用權(quán)等無形資產(chǎn)的匯總。

4.2.2 PPP項目采購談判與資產(chǎn)交接同步進(jìn)行

本階段的交接數(shù)據(jù)，將作為運(yùn)營期政府方審查更新改造項目立項依據(jù)和經(jīng)費(fèi)合理性支出的重要依據(jù)，政府方應(yīng)敦促社會資本方提前組織交接工作，確保充分交接。PPP項目政府采購中標(biāo)通知書出具后，一般還會進(jìn)行《產(chǎn)權(quán)交易合同》、《PPP項目合同》談判及簽訂以及員工劃轉(zhuǎn)與培訓(xùn)等過程，項目公司可利用此時間段介入交接工作，為正式接收運(yùn)營做好充足準(zhǔn)備。

4.3 以績效考核為核心的資產(chǎn)運(yùn)營管理

PPP項目通過引入社會資本，把運(yùn)營維護(hù)等工作交給專業(yè)的社會資本去完成，由其充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗，確保運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量，政府方建立績效考核評價機(jī)制并以調(diào)整政府補(bǔ)貼的方式進(jìn)行兌現(xiàn)。軌道交通存量PPP項目中，政府年度補(bǔ)貼一般由可用性服務(wù)費(fèi)和車公里補(bǔ)貼兩部分組成，可用性服務(wù)費(fèi)本質(zhì)上是對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的長期回購。因此，在績效考核中應(yīng)將運(yùn)營績效評估和資產(chǎn)管理有機(jī)結(jié)合，確保底層資產(chǎn)的保值增值。

存量PPP項目在此階段應(yīng)定期開展資產(chǎn)管理的評價分析，重點(diǎn)對PPP項目資產(chǎn)監(jiān)管的程度、效率和能力的客觀評估和建議，關(guān)注資產(chǎn)的完整性，更要關(guān)注資產(chǎn)利用率問題。在實(shí)踐過程中通過績效考核為抓手，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后聯(lián)動控制，制定并備案管理制度、建立資產(chǎn)管理電子化平臺實(shí)時更新、定期盤點(diǎn)并出具分析報告等，確保資產(chǎn)價值的穩(wěn)定。

4.4 以保值增值為核心的資產(chǎn)移交管理

本次移交后，軌道交通存量PPP項目的底層資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)回歸至政府方。移交以合作期初始時的資產(chǎn)交接管理清單為依據(jù)，包括這些設(shè)施、設(shè)備的更新、改造時項目公司新增的資產(chǎn)，以及報廢相關(guān)記錄，同時包括項目公司在合作期內(nèi)取得的全部知識產(chǎn)權(quán)。本階段應(yīng)嚴(yán)格遵守《PPP項目合同》中的條款，成立資產(chǎn)移交委員會，在資產(chǎn)移交前的確定資產(chǎn)所有權(quán)、保證移交資產(chǎn)是否能夠正常的運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營，若沒有利用價值和有問題瑕疵的，在移交報告中予以明確。本環(huán)節(jié)的移交是政府方后續(xù)管理的開端，需格外重視資產(chǎn)的完整性。

5 結(jié)論與展望

存量PPP模式作為我國盤活存量資產(chǎn)的重要方式，與傳統(tǒng)PPP模式相比更加依賴于底層資產(chǎn)，而軌道交通投資規(guī)模大、運(yùn)營維護(hù)管理復(fù)雜的特點(diǎn)更為軌道交通存量PPP項目加大了難度。

本文在綜合分析存量PPP模式和資產(chǎn)全生命周期管理理論的基礎(chǔ)上，以天津市軌道交通存量PPP項目為具體案例分析，從項目實(shí)施的具體環(huán)節(jié)出發(fā)，以資產(chǎn)全生命周期管理的視角對策劃階段、交付階段、運(yùn)維階段和移交階段進(jìn)行具體分析，并分階段提出優(yōu)化建議。天津市作為國內(nèi)首個利用存量PPP模式盤活軌道交通資產(chǎn)的城市，所面臨的問題和挑戰(zhàn)也是其他開展存量PPP項目的城市已經(jīng)或即將面臨的，本文所提出的優(yōu)化建議對其他城市軌道交通行業(yè)開展存量PPP項目具有重要理論參考意義。

隨著天津地鐵1、2、3號線正式移交PPP項目公司運(yùn)營，天津軌道交通存量PPP項目已進(jìn)入資產(chǎn)運(yùn)營管理階段，前期策劃管理和交接管理時的問題正在促使政府方和社會資本方進(jìn)行繼續(xù)的談判與對接。本文的研究以具體問題為導(dǎo)向，根據(jù)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀提出對策和建議對于解決目前困境及避免后續(xù)問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。