許茹雅

摘? ?要：通過韌性城市的視角，分析綠色基礎(chǔ)設(shè)施對于城市生態(tài)韌性的重要性。相較于未來的生態(tài)災(zāi)害和“卓越的全球城市”的城市定位，上海市的綠色基礎(chǔ)設(shè)施是不足的，其原因包括綠化基礎(chǔ)薄弱、建設(shè)資金不足、土地資源緊缺?；诖?，借鑒國外城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議上海市在政策和規(guī)劃中要重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)財(cái)政保障、支持相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：韌性城市;綠色基礎(chǔ)設(shè)施;生態(tài)韌性

中圖分類號：TU984.11? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）11-0051-04

上海是一座常住人口超過兩千萬的超大城市，城鎮(zhèn)人口占85%以上。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2019年上海市城市人口密度為3 830人/平方公里，人均國民生產(chǎn)總值為人民幣156 587元，城市化發(fā)展十分迅速。然而，城市化過快會加劇熱島效應(yīng)，誘發(fā)極端高溫、城市內(nèi)澇等氣象災(zāi)害，這些災(zāi)害會影響上海市的宜居性，限制上海市進(jìn)一步發(fā)展。

為了應(yīng)對城市發(fā)展過程中的各種災(zāi)害，智慧城市、低碳城市等理念被相繼提出，而近年來正在被廣泛接受的是韌性城市理論[1]。韌性城市的建設(shè)理念為：通過提升城市的韌性，使城市吸收災(zāi)害的沖擊而不影響正常的運(yùn)作，或是遭遇災(zāi)害后能盡快恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)。與傳統(tǒng)的防災(zāi)相比，有化被動抗災(zāi)為主動防災(zāi)等優(yōu)勢。因此，可以通過提高上海市的生態(tài)韌性來應(yīng)對城市化發(fā)展帶來的氣象災(zāi)害。上海市人民政府2018年1月發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中提出，要使上海市成為“更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”。城市綠化是唯一有生命的基礎(chǔ)設(shè)施，對于提升城市生態(tài)韌性十分重要。因此，本文從韌性城市的視角出發(fā)，分析上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀與問題，并合理借鑒國外其他城市的經(jīng)驗(yàn)，為上海市增強(qiáng)城市生態(tài)韌性、建設(shè)韌性生態(tài)之城提出建議。

一、概念界定和理論基礎(chǔ)

（一）綠色基礎(chǔ)設(shè)施的定義

綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure，簡稱 GI）是提供全面生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的綠色網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是城市發(fā)展與土地保護(hù)的基礎(chǔ)性空間框架，包含國家自然生命支持系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施化的城鄉(xiāng)綠色空間和綠色化的市政工程基礎(chǔ)設(shè)施三個層次。本文中的綠色基礎(chǔ)設(shè)施指基礎(chǔ)設(shè)施化的城鄉(xiāng)綠色空間，構(gòu)成要素包括綠地與公園系統(tǒng)、開放空間系統(tǒng)、雨洪調(diào)節(jié)系統(tǒng)、城市水系統(tǒng)等，為城市提供緩解洪澇災(zāi)害、控制水質(zhì)污染、緩解城市熱島等生態(tài)服務(wù)[2]。

（二）韌性城市理論

韌性城市理論是一種近年來正在被廣泛接受的城市治理理念。韌性城市（Resilient City）指城市具有韌性，能夠抵御災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失、快速恢復(fù)到受災(zāi)前的狀態(tài)，并且能夠從過往的災(zāi)害事故中學(xué)習(xí)，提升對災(zāi)害的適應(yīng)能力。其中，生態(tài)韌性是指城市面對全球變暖、洪水、暴雨等自然災(zāi)害時有恢復(fù)和適應(yīng)的能力。

韌性城市理論源自韌性（resilience）思想已在城市治理研究中應(yīng)用。韌性思想最早應(yīng)用于系統(tǒng)生態(tài)學(xué)，用來定義生態(tài)系統(tǒng)的表現(xiàn)行為，隨后向人類生態(tài)學(xué)延伸。20世紀(jì)80年代，韌性理論應(yīng)用于管理領(lǐng)域，災(zāi)害領(lǐng)域的學(xué)者由關(guān)注脆弱性轉(zhuǎn)移到關(guān)注韌性。20世紀(jì)90年代后，韌性思想被應(yīng)用于城市研究，為韌性城市理論的形成奠定了基礎(chǔ)。由于韌性城市理論在發(fā)展中受到不同學(xué)科背景的影響，學(xué)者們對韌性的定義各有見解，但也存在著共性：強(qiáng)調(diào)韌性具有適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力和從災(zāi)害中學(xué)習(xí)的能力，以及系統(tǒng)的多元平衡性和自組織性[3]。

2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國理事會（ICLEI）首次提出“韌性城市”議題，將其引入城市與防災(zāi)研究中，掀起城市韌性的研究浪潮。韌性城市理論為城市減災(zāi)與應(yīng)對氣候變化等帶來了新思路和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，近些年不斷成熟并成為城市可持續(xù)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)研究的前沿領(lǐng)域[4]。

（三）綠色基礎(chǔ)設(shè)施對提升城市生態(tài)韌性的作用

綠色基礎(chǔ)設(shè)施是多功能的，不僅可以提供調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等多種生態(tài)服務(wù)，還可以美化城市、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展等。而在應(yīng)對氣象災(zāi)害、提升城市生態(tài)韌性方面，綠色基礎(chǔ)設(shè)施最主要的作用是減少熱島效應(yīng)和降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。

1.減少熱島效應(yīng)。城市熱島是城市內(nèi)因熱量聚集而產(chǎn)生的一種城區(qū)溫度高于郊區(qū)溫度的現(xiàn)象，不僅會引發(fā)高溫?zé)崂耸录€會加劇空氣污染。而綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以通過樹冠遮擋陽光減少地面吸收的熱量，還可以通過蒸騰作用吸收周圍環(huán)境中的熱量降低空氣溫度。據(jù)研究，上海市綠地植被在2017年夏季（6—9月份）降溫吸熱所吸收的熱量可節(jié)約空調(diào)電能23.61億度，其經(jīng)濟(jì)價值達(dá)14.57億元[5]。

2.降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。城市中不透水的地面在暴雨過后排水不暢會引起內(nèi)澇，而林木覆蓋的地面相較于不透水的地面可以截留更多的雨水，減少地表徑流，從而緩解城市排水系統(tǒng)的壓力，降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。上海市于2016年11月頒布了《上海市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》，提出建設(shè)海綿城市，即使用雨水花園等綠色基礎(chǔ)設(shè)施而非傳統(tǒng)的管線系統(tǒng)等灰色基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)節(jié)雨水。上海市在辰山植物園、臨港新片區(qū)等多地進(jìn)行海綿城市試點(diǎn)，均取得良好效果[6]。

二、上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀與評價

（一）上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀

根據(jù)《上海市綠化市容“十三五”規(guī)劃》記載，“十二五”規(guī)劃結(jié)束以后，上海市已經(jīng)初步形成了“環(huán)、楔、廊、園、林”的生態(tài)體系框架，人均公園綠地面積為7.6平方米，森林覆蓋率為15.03%。此外，上海市在建設(shè)立體綠化、優(yōu)化鳥類棲息地、保護(hù)濕地、林地?fù)嵊确矫婢〉秘S碩成果。

（二）對上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的評價

上海市曾經(jīng)因?yàn)榫G化貧瘠而被稱為“水泥森林”。解放前的上海市區(qū)人均公共綠地面積僅為0.13平方米，而“十二五”以后增長至7.6平方米。并且上海市已于2004年躋身國家園林城市之列。因此，相較于從前，如今上海市的綠化已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步。但是上海市不能止步于園林城市，新的時期又要有新的需求和目標(biāo)。而相較于新的需求和目標(biāo)來說，目前上海市的綠色基礎(chǔ)設(shè)施在數(shù)量、規(guī)劃和管理方面是不足的，需要進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

1.相較于防災(zāi)減災(zāi)需求的不足

建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的目的是為了應(yīng)對生態(tài)災(zāi)害，而上海市目前仍然受到熱島效應(yīng)和內(nèi)澇等氣候?yàn)?zāi)害的負(fù)面影響。在熱島效應(yīng)方面，通過遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，上海市熱島斑塊不斷擴(kuò)張并與長三角地區(qū)其他城市連成熱島城市帶。為了緩解城市群熱島的加劇，可在城市內(nèi)構(gòu)建“綠色生態(tài)組團(tuán)”[7]。在內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)方面，目前對上海市綠地雨水截留能力的估算結(jié)果顯示，上海市中心城區(qū)綠地和近郊綠地的雨水截留能力較弱，還未達(dá)到住建部頒布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》中上海地區(qū)的徑流控制目標(biāo)，還需要調(diào)整綠色基礎(chǔ)設(shè)施格局的系統(tǒng)性[8]。

2.相較于“卓越的全球城市”的不足

“卓越的全球城市”是《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中提出的上海市的發(fā)展定位。而《上海市生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃（2018—2035）》中指出，“與倫敦、紐約等全球城市相比，生態(tài)品質(zhì)仍是影響上海城市競爭力的短板?！?/p>

例如，倫敦市致力于成為世界上第一個國家公園城市，在綠化基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量方面比上海市更多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年英國的倫敦市有大小不一的公園3 000多個，總面積達(dá)31 000公頃[9]。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，同一年上海市的公園數(shù)量是224個，面積2 400公頃。倫敦市從氣候變化和洪水風(fēng)險(xiǎn)、生物多樣性等多角度進(jìn)行規(guī)劃，建立綠色基礎(chǔ)設(shè)施焦點(diǎn)地圖，把綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為自然資產(chǎn)計(jì)算其經(jīng)濟(jì)價值，設(shè)立并向公共展示自然資產(chǎn)賬戶，以及建立國家公園城市基金會提供資金保障[10]。在規(guī)劃與管理方面也有更多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施不足的原因

（一）綠化基礎(chǔ)薄弱

上海市在歷史上一直是一個綠化基礎(chǔ)薄弱的城市。據(jù)記載，新中國建立之前，由于受到殖民主義統(tǒng)治，上海市的公共綠地幾乎全部集中在租界內(nèi)，私人綠地大多分布在滬西一帶的花園別墅區(qū)，分布不均而且總量少，為建國后發(fā)展園林綠化事業(yè)帶來較大困難。1949年，上海市人均綠化面積僅0.132平方米。建國后，上海市的城市園林綠化事業(yè)得到重視，有了很大發(fā)展，至1960年公園已達(dá)53個，面積347.42公頃，市區(qū)人均公共綠地面積增加到0.57平方米。但是，1960—1981年園林綠地建設(shè)一直處于停滯徘徊狀態(tài)，人均公共綠地面積直到1985年才突破1960年的水平[11]。20世紀(jì)80年代，上海市人均公共綠地指標(biāo)在全國大城市中屬倒數(shù)，至90年代甚至退至末位[12]。如此薄弱的綠化基礎(chǔ)也影響到了今天，導(dǎo)致如今的上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施不足。

（二）建設(shè)資金不足

綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)都需要財(cái)政的支持。上海市綠化和市容管理局是上海市建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其收入主要是財(cái)政撥款。上海市的地區(qū)生產(chǎn)總值近5年來增長十分迅速，但是上海市綠化和市容管理局的年度財(cái)政撥款收入并沒有因?yàn)閲裆a(chǎn)總值的增長而增長。這說明在財(cái)政資源的分配方面對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的分配是比較少的?！渡虾Ｊ芯G化市容“十三五”規(guī)劃》中也指出，上海市的綠林地規(guī)劃建設(shè)面臨資金瓶頸。由此可見，綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足是上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施不足的原因之一（見圖1、圖2）。

（三）土地資源緊缺

上海市是一個土地資源緊缺的城市?！渡虾Ｊ型恋刭Y源利用和保護(hù)“十三五”規(guī)劃》中表示，到“十三五”期末，上海全市建設(shè)用地總規(guī)模不突破3 185平方公里，這意味著“十三五”期間上海市建設(shè)用地增量只有40平方公里，要從有限的建設(shè)用地中增加公園綠地等綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模是十分困難的。

《上海市綠化市容規(guī)劃“十三五”》中還指出，上海市存在綠林地征占用的問題，其管理壓力大。據(jù)上海市林業(yè)局發(fā)布的報(bào)告，2015年，市林業(yè)部門通過日常巡查、信訪舉報(bào)等途徑，共查辦各類未經(jīng)許可擅自征用占用林地行政案件8起，涉及征用占用林地240.9畝;砍伐、遷移林木6 079株，其中包括規(guī)劃和重大工程的占用和農(nóng)民擅自占用或退林還耕。在面臨土地資源緊缺的時候，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模難以擴(kuò)大，還極易受到破壞與侵占。土地資源的緊缺給上海市建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施造成了很大的困難。

四、提高上海市綠色基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)韌性的建議

由于城市擴(kuò)張以及道路和能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)使生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性減少，歐盟委員會于2013年發(fā)布了《綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）——增強(qiáng)歐洲的自然資本》，致力于在歐盟國家中推廣綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以達(dá)成歐盟的各種政策目標(biāo)。其中提出的一些做法可以作為上海市建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施、提升生態(tài)韌性的參考。例如：（1）將綠色基礎(chǔ)設(shè)施納入農(nóng)業(yè)、土地利用等主要政策中;（2）改善綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資渠道;（3）推廣支持綠色基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新技術(shù)[13]。結(jié)合上海市的現(xiàn)狀與問題，提出以下提升上海市生態(tài)韌性的建議。

（一）繼續(xù)在政策和規(guī)劃中重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃是我國每個城市發(fā)展的行動綱領(lǐng)，上海市的主要政策和建設(shè)規(guī)劃也是圍繞五年規(guī)劃展開的?！笆濉逼陂g，上海市制定了《上海綠化市容“十三五”規(guī)劃》。從上海市以往的規(guī)劃來看，提出“十五”期間要建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的綠地系統(tǒng)。此時綠化建設(shè)規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的一部分，沒有專門的規(guī)劃文件。“十一五”期間進(jìn)一步提出了綠地、林地、濕地三地融合的城鄉(xiāng)一體，以及科技新林等新理念。“十二五”期間，除了延續(xù)“十一五”期間的綠化工作之外，還把綠化建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，并第一次提出立體綠化的發(fā)展指標(biāo)?！笆濉逼陂g，上海市綠化和市容管理局制定了《上海市立體綠化專項(xiàng)規(guī)劃》，并推出立體綠化獎補(bǔ)政策，進(jìn)一步鼓勵立體綠化的發(fā)展。

上海市綠化發(fā)展規(guī)劃越來越專業(yè)化、科學(xué)化、法制化，體現(xiàn)出對綠色基礎(chǔ)設(shè)施越來越重視。這種在政策和規(guī)劃中的重視不但有利于綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，而且可以引導(dǎo)社會加強(qiáng)生態(tài)文明意識、提升上海市的生態(tài)韌性，因此，要繼續(xù)在政策和規(guī)劃中重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）加強(qiáng)建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政保障

據(jù)上海市旅委統(tǒng)計(jì)，上海市在建成延中綠地、太平橋綠地后，僅半年時間，赴上海旅游人數(shù)就同比增長了22.75%[14]。而上海市在多年的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，熱島效應(yīng)逐年下降，大大降低了原本需要依靠空調(diào)降溫的電力消耗，也間接降低了發(fā)電所需的能源消耗[15]。這體現(xiàn)出追求環(huán)保和追求經(jīng)濟(jì)并不是矛盾的，綠化也可以成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，而不是增加城市財(cái)政的負(fù)擔(dān)。但是，綠色基礎(chǔ)設(shè)施所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益并不能使綠色基礎(chǔ)設(shè)施的管理部門直接獲利，因此需要政府財(cái)政部門的統(tǒng)籌規(guī)劃，給予上海市綠化和市容管理局更多的財(cái)政支持，為綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)立融資渠道，使其能夠更好建設(shè)和管理綠色基礎(chǔ)設(shè)施，提升上海市的生態(tài)韌性。

（三）支持綠色基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新

由于上海市是土地資源緊缺的城市，難以在有限的土地上擴(kuò)大綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模，因此需要在質(zhì)量和管理養(yǎng)護(hù)上彌補(bǔ)綠化規(guī)模的不足，以及在垂直方向發(fā)展立體綠化，這些都需要相關(guān)技術(shù)的支持。例如，衛(wèi)星遙感和地理信息技術(shù)可以用于監(jiān)測與評估綠色基礎(chǔ)設(shè)施的狀態(tài)，應(yīng)對綠林地征占用的問題。此外，為了更好了解上海市的立體綠化資源、發(fā)展立體綠化，需要使目前航空遙感技術(shù)進(jìn)一步提高分辨率[16]。還有其他如何使綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃更具系統(tǒng)性、如何改善土質(zhì)等問題的解決也都需要技術(shù)的創(chuàng)新與進(jìn)步，而這些相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展都需要得到政策的支持。

結(jié)語

城市綠化是唯一有生命的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施有利于提高城市生態(tài)韌性。繼續(xù)建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)政策支持和財(cái)政保障，支持技術(shù)創(chuàng)新，將促進(jìn)上海市成為更具有生態(tài)韌性的卓越的全球化城市。

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Study on Ecological Resilience of Green Infrastructure in Shanghai

XU Ru-ya

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract：Green infrastructure is important for strengthening ecological resilience from the perspective of resilient cities. Considering the potential climate risks and the aim of constructing an “outstanding global city”， Shanghai’s green infrastructure is insufficient， the reasons include the weak greening foundation， insufficient construction funds and shortage of land resources. Based on the construction experience of foreign cities， it is suggested to attach importance to green infrastructure in policies and planning， improve access to finance for green infrastructure projects and promote innovative technologies that support green infrastructure.

Key words：resilient cities; green infrastructure; ecological resilience

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