海潮

當初設立和發(fā)展珠澳跨境工業(yè)區(qū)是發(fā)揮“一國兩制”優(yōu)勢，在《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》框架內，澳門與珠海加強經濟和產業(yè)合作的重要舉措，目的是擴大澳門就業(yè)，推動澳門產業(yè)適度多元化。然而，由於客觀經濟形勢發(fā)展變化和管理體制僵化等主客觀多種原因，園區(qū)發(fā)展滯後，與當初設想相去甚遠。筆者建議，珠澳跨境工業(yè)區(qū)的未來發(fā)展，可以借鑒飛地經濟模式，創(chuàng)新管理體制，以產業(yè)為基礎，促使澳門融入粵港澳大灣區(qū)產業(yè)鏈，這對後疫情時代促進澳門適度多元化和保持澳門長期繁榮穩(wěn)定具有重要意義。

珠澳跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展困境的原因

珠澳跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展並不理想，與原先設想差距較大，主要原因有：

第一，澳門勞工形勢變化導致澳門園區(qū)發(fā)展動力不足?？缇彻I(yè)區(qū)建設初衷之一是為澳門提供就業(yè)機會，目的主要是充分利用珠海土地資源優(yōu)勢和生產成本相對低廉優(yōu)勢，承接澳門紡織制造等本地加工業(yè)因配額逐步取消，需向投資成本低地區(qū)轉移的趨勢，緩解澳門勞工就業(yè)壓力。但園區(qū)落成不久，澳門經濟形勢發(fā)生重大可喜變化。澳門實行賭牌改革，加上內地實行“個人遊”，博彩業(yè)高速發(fā)展，整體經濟快速好轉，由此澳門就業(yè)形勢大為好轉，勞動力已顯不足，甚至還需引進大量外勞。根據澳門統(tǒng)計暨普查局數據，過去近20年境外勞工雇員數量不斷攀升。設立園區(qū)之初的2003年，境外勞工雇員只有2.49萬人，2009年則增長到7.49萬人，2019年進一步增長到19.65萬人，2020年因為疫情而下降到17.76萬人。相比之下，澳門2020年總人口和總就業(yè)人口只有68.31萬人和40.54萬人。如此背景下，過去澳門發(fā)展跨境工業(yè)區(qū)既無動力也無勞工人力資本。

第二，澳門薄弱且不斷萎縮的工業(yè)製造業(yè)基礎，難以支撐“工業(yè)”園區(qū)的發(fā)展。珠澳跨境工業(yè)區(qū)最初定位以發(fā)展工業(yè)為主，兼顧物流、中轉貿易、產品展銷等功能，但澳門的工業(yè)製造業(yè)基礎極其薄弱。據統(tǒng)計，澳門製造業(yè)（含採礦業(yè)）行業(yè)增加值佔本地生產總值的比重，由2009年0.99%下滑到2019年的0.56%。2019年澳門製造業(yè)（含採礦業(yè)）行業(yè)增加值只有24.92億澳門元，相比之下，澳門本地生產總值和第三產業(yè)總增加值分別為4451.18億澳門元和4185.9億澳門元。從就業(yè)人口來看，2009年澳門制造業(yè)就業(yè)人口1.64萬人，到2019年下降到只有0.63萬人，佔澳門2019年總就業(yè)比重為1.56%。根據以上行業(yè)增加值和就業(yè)人口的佔比，還可以推算出，澳門採造業(yè)人均的行業(yè)增加值大約只有全澳門所有行業(yè)的平均值三成左右。由此可見，澳門製造業(yè)的人、財、物等各種資源在基礎薄弱的情況下，仍然不斷轉移到旅遊博彩業(yè)等其他產業(yè)，這顯然難以支撐園區(qū)“工業(yè)”發(fā)展。由此，澳門園區(qū)由“工業(yè)園區(qū)”自然逐漸淪為當前的“蔬菜園區(qū)”，主要經營產業(yè)以蔬菜副食品批發(fā)、各類物資倉儲物流等為主，成為供應澳門社會民生類商品的物流供應周轉倉儲基地。

第三，園區(qū)的有限面積限制了空間拓展，難以形成規(guī)模經濟。園區(qū)面積只有約0.4平方公里，其中珠海園區(qū)面積約0.29平方公里，澳門園區(qū)面積約0.11平方公里。園區(qū)最初的功能定位是粵澳經濟深層合作的實驗區(qū)、新型工業(yè)化的示範區(qū)、現代物流展銷區(qū)和自由貿易試點區(qū)，目標是在有限的土地空間上，園區(qū)能夠引進若幹海內外有影響的大型企業(yè)，形成總部經濟?，F在看來，空間過小，難以形成規(guī)模經濟，目前與早期規(guī)劃目標有較大差距。

第四，珠澳兩地經濟特點和產業(yè)結構制約了珠澳兩城工業(yè)和園區(qū)的融合發(fā)展。從珠海經濟特點來看，相比珠三角地區(qū)其他城市，經濟總量偏小，甚至不如江門市，這制約了珠海園區(qū)的經濟輻射力和產業(yè)鏈延伸度。而澳門的產業(yè)結構向來以“旅遊博彩業(yè)”為主，可謂“一業(yè)獨大”，其他產業(yè)規(guī)模小，影響力弱，而且企業(yè)規(guī)模以中小企業(yè)為主，缺乏大型的企業(yè)。園區(qū)早期規(guī)劃雖然考慮了區(qū)內產業(yè)長遠目標是發(fā)展科技含量高、資本密集型、智力密集型和附加值更高的現代新型產業(yè)。但是，珠海的高新技術產業(yè)競爭力相比珠三角地區(qū)優(yōu)勢不明顯，而澳門資金對於投資於高新技術產業(yè)的興趣不大。在這種背景下，珠澳兩地經濟合作長期以來缺乏產業(yè)經濟基礎，遠遠落後於類似的深港經濟合作。珠澳跨境工業(yè)區(qū)的發(fā)展顯然同樣也受到這種歷史客觀條件的制約。

第五，管理體制僵化是制約園區(qū)發(fā)展的重要原因。眾所周知，珠澳跨境工業(yè)區(qū)分澳門園區(qū)和珠海園區(qū)，且各自運營管理。其中，澳門園區(qū)不設圍網不封閉，由澳門方面負責管理。珠海園區(qū)設有圍網，屬於海關特殊監(jiān)管區(qū)，由珠海方面按保稅區(qū)管理。兩個園區(qū)之間由兩地界河鴨涌河隔開。這種位置和管理體制，名義上叫“一個園區(qū)”，實際上就是“各自為政”的兩個“獨立王國”。對於澳門而言，只是重新規(guī)劃了一塊城市用地而已;對於珠海而言，也僅僅是多辦了另一個保稅區(qū)而已;對兩地來說，只是多了一個貨物通關口岸而已。結果，園區(qū)空有戰(zhàn)略規(guī)劃，而無具體協(xié)同措施，各自為政，各自根據本地的經濟形勢變化而獨立發(fā)展。在這種背景下，珠海園區(qū)的工業(yè)企業(yè)逐漸退出，被日益興起的跨境電商所取代;而澳門園區(qū)則發(fā)展成為以蔬菜副食品批發(fā)、各類物資倉儲物流基地。

以上諸原因，澳門勞工形勢變化、澳門工業(yè)基礎薄弱且不斷萎縮、園區(qū)有限面積、珠澳兩城經濟產業(yè)結構特點是客觀原因，管理體制僵化是主觀原因。如何破解跨境工業(yè)園區(qū)發(fā)展困境？一方面要尊重客觀事實，因為客觀事實難以立刻改變，另一方面要從主觀上創(chuàng)新管理體制上入手，主觀上求變才能闖出一條新路。如何創(chuàng)新管理體制？筆者認為，可以借鑒中國大陸正方興未艾的飛地經濟模式。

飛地經濟：跨區(qū)域經濟合作新模式

“飛地”的出現最初是一個地理學和國際法概念，隨著世界經濟全球化和區(qū)域經濟合作的迅速發(fā)展，“飛地”的經濟概念越來越突出，由此衍生出“飛地經濟”。

飛地經濟一般指兩個互相獨立、經濟發(fā)展特點不同的行政地區(qū)，通過跨空間的行政管理和經濟開發(fā)，實現兩地資源互補、經濟協(xié)調發(fā)展的一種區(qū)域經濟合作新模式。

飛地經濟的一般做法是甲乙兩城打破原有行政區(qū)劃限制，把甲城招入的資金和產業(yè)項目放到行政上隸屬於乙城的產業(yè)園區(qū)，由乙城向甲城讓渡產業(yè)園區(qū)的部分或全部經濟事務管轄權，雙方通過權責劃分、收益分配等一系列科學機制來實現經濟合作?？梢?，該產業(yè)園雖地處乙城，卻由甲城擁有經濟事務管轄權。由此，該產業(yè)園就如同甲城飛到乙城的“經濟飛地”。其中，甲城對地處乙城該產業(yè)園經濟事務管轄權的程度大小，由於甲乙兩城地理位置不同、產業(yè)發(fā)展梯度不同、合作模式不同等，並沒有統(tǒng)一的規(guī)範。

實際上，飛地經濟的核心特徵在於打破傳統(tǒng)行政管理體制，創(chuàng)新園區(qū)事務管理體制，擴大兩地合作廣度，加深兩地合作深度，最終實現園區(qū)發(fā)展和互利共贏。

由此可見，飛地經濟模式對於破解珠澳跨境工業(yè)區(qū)中澳門園區(qū)和珠海園區(qū)各自為政的困境，是個很好的借鑒，澳門和珠海方面可以考慮在“一國兩制”下對園區(qū)管理創(chuàng)新體制，讓渡經濟事務管轄權，互利共贏，深化珠澳產業(yè)合作、提升珠澳經濟融合度。

中國大陸的飛地經濟是21世紀10年代中西部地區(qū)承接東部發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移的大背景出現的。經過多年發(fā)展，飛地經濟已成為產業(yè)轉移和跨區(qū)域經濟合作的新型有效模式。很多地方政府已將飛地經濟寫入地方經濟規(guī)劃中，用以指導承接產業(yè)轉移、共建產業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新管理體制，促進跨區(qū)域經濟合作。在這種背景下，中央政府也非常支持飛地經濟的發(fā)展，2017年6月國家發(fā)改委聯合八部委出臺了《關於支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》（發(fā)改地區(qū)﹝2017﹞922號），支持和指導飛地經濟發(fā)展。

促進珠澳跨境工業(yè)區(qū)轉型發(fā)展的建議

澳門回歸祖國後，經濟實現跨越發(fā)展，居民生活持續(xù)改善，開創(chuàng)了澳門歷史上最好的發(fā)展局面。後疫情時代，站在新的歷史起點上，新冠疫情沖擊與一業(yè)獨大的澳門產業(yè)結構之間矛盾加劇的背景下，澳門經濟結構適度多元化的緊迫性再一次提升。

珠澳跨境工業(yè)區(qū)的轉型發(fā)展，可以成為新時代澳門經濟結構適度多元化的突破口。筆者建議，在“一國兩制”框架下，根據《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，借鑒飛地經濟模式，創(chuàng)新珠澳跨境工業(yè)區(qū)管理模式，深化珠澳經濟合作，提升澳門同粵港澳大灣區(qū)城市群的產業(yè)關聯度。

第一，創(chuàng)新管理體制，將珠海園區(qū)和澳門園區(qū)合並為一個園區(qū)統(tǒng)一管理。具體措施包括組建珠澳兩方人員共同參與的統(tǒng)一管理委員會，下設運營機構則由珠海方面主導。這樣，澳門園區(qū)就成為珠海的“飛地”。下設運營機構之所以由珠海方面主導的原因是由兩地產業(yè)結構等特點決定的。根據澳門2019年統(tǒng)計數據，按澳門本地生產總值計，博彩業(yè)“一業(yè)獨大”佔比50.9%，不動產服務業(yè)排名第二、佔比只有9.1%，批發(fā)零售業(yè)排名第三、佔比僅有5.6%，而制造業(yè)和採礦業(yè)前文已述佔比為0.56%、絕對值只有24.92億澳元、排名最後。如此產業(yè)結構，加上澳門本身市場小、人口少，如果讓澳門主導園區(qū)發(fā)展，既無產業(yè)基礎也無動力。相比之下，珠海2020年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計完成增加值1200.56億元，考慮人民幣與澳元匯率因素，珠海工業(yè)規(guī)模是澳門的50倍以上。另一方面，珠海與粵港澳大灣區(qū)城市群乃至中國大陸的產業(yè)直接關聯度遠高於澳門。產業(yè)、人口、市場等諸多因素決定了園區(qū)運營應由珠海方面主導。作為“飛地”的澳門園區(qū)，其產業(yè)、就業(yè)人員、市場一旦通過珠海融入粵港澳大灣區(qū)乃至中國大陸經濟腹地，澳門經濟由一業(yè)獨大轉變?yōu)檫m度多元化也就水到渠成。

第二，園區(qū)運營雖然由珠海方面主導，但政策規(guī)劃上要求重點吸納澳門勞工。眾所周知，後疫情時代，澳門經濟因博彩業(yè)、旅遊業(yè)等遭受較大衝擊而面臨諸多困難，其中勞工就業(yè)壓力加大。據統(tǒng)計，澳門失業(yè)率由2019年的1.8%攀升至2020年的2.5%，2021年再度上升到3.2%（本地居民失業(yè)率則為4.2%），失業(yè)人口總數由2019年0.68萬人攀升至2020年1.03萬人，2021年再度上升到1.24萬人。也許有人會擔心園區(qū)若吸納澳門勞工會導致生產成本遠高於珠海，但在筆者看來，這種成本差距即使存在，在當前的形勢下也是可以通過補貼、職業(yè)技能培訓等扶持政策化解的。根據統(tǒng)計數據，澳門中低端產業(yè)的行業(yè)收入相比珠海的優(yōu)勢並不明顯。2020年，澳門總體就業(yè)人口收入中位數為1.5萬澳元/月，其中就業(yè)人數排名第二的酒店及飲食業(yè)，收入中位數為1.1萬澳元/月，就業(yè)人數排名第三的批發(fā)及零售業(yè)，收入中位數為1.2萬澳元/月。相比之下，根據智聯招聘發(fā)布了2022年第一季度《中國企業(yè)招聘薪酬報告》，珠海最新平均工資為10248元/月?？梢?，珠海與澳門的勞工成本在不斷縮小，園區(qū)吸納澳門勞工已具有現實基礎，成本壓力並不大。

第三，為了擴大園區(qū)對澳門產業(yè)和就業(yè)人口的影響，可以適度擴大澳門園區(qū)面積和適用範圍。

（一）重新定位珠澳跨境工業(yè)區(qū)，以工業(yè)經濟為基礎，適度發(fā)展高端物流、會展，金融服務、文化創(chuàng)意、信息服務、旅遊休閒等配套產業(yè)，加強土地集約節(jié)約利用，充分發(fā)揮澳門作為獨立關稅區(qū)和自由港等優(yōu)勢，以及珠海在制造、技術、人才和產業(yè)鏈輻射等方面的優(yōu)勢，實現兩地優(yōu)勢互補，延伸產業(yè)鏈、拓展城市功能。

（二）堅持政府引導、市場運作。在政府引導和規(guī)劃下，園區(qū)建設需遵循市場規(guī)律，引導海內外企業(yè)積極參與，提升合作園區(qū)開發(fā)建設、經營管理的市場化和專業(yè)化水平，實現互利共贏，走可持續(xù)發(fā)展道路。

陳紅泉

深圳大學中國經濟特區(qū)研究中心研究員