趙慧

東京都疫情應(yīng)對(duì)措施變化

如果你在此時(shí)—即2022年春季—造訪東京，你可能會(huì)驚訝于商業(yè)街與餐廳里熙攘的人群—2020年春天，這個(gè)城市第一次發(fā)布近似于自肅型“封城”的“緊急事態(tài)宣言”之時(shí)，除了那些因工作和必要生活需求出門的人，整個(gè)城市的街道空空蕩蕩。

那大概是最近幾年街頭最冷清的時(shí)候。此后，即便東京又發(fā)出3次緊急事態(tài)宣言，人們似乎也沒(méi)有那么緊張了。最夸張的是2021年，東京有6成以上時(shí)間處于各種政策限制之中，大多數(shù)店鋪在晚間七八點(diǎn)鐘就關(guān)門歇業(yè)，疲憊一天的公司人想要找個(gè)居酒屋灌一點(diǎn)酒精都沒(méi)那么容易—為了減少人群聚集，精明的官員們把握住了日本人喜歡下班后喝一杯的習(xí)慣，發(fā)布了禁酒令。但這也限制不了那些想要聚在一起聊聊的人，沒(méi)幾天，在街頭公園帶著從便利店買來(lái)的罐裝酒聚會(huì)的人們就上了新聞。當(dāng)然，這種去公園或者蹲在路邊喝酒的行為也很快被禁止了。

但即便在管制最嚴(yán)格的時(shí)候，日本政府也只使用了“自肅”這個(gè)字眼。意思是，政府不建議大家出門，但無(wú)法阻止人們出門。這個(gè)基調(diào)，在疫情暴發(fā)之時(shí)就早已確定。

2020年前三個(gè)月，日本政府主要忙著準(zhǔn)備一件大事：讓接下來(lái)所有的施政策略都有法可依。日本曾在2012年頒布過(guò)一部名為《新型流感等對(duì)策特別措施法》（簡(jiǎn)稱“特措法”）的法律，但所有人都明白，COVID-19并不在適用疾病名單上。日本內(nèi)閣官房、厚生勞動(dòng)省、眾議院、參議院內(nèi)閣委員會(huì)前后討論了兩個(gè)多月，終于先將COVID-19納入既有法律框架（新法律簡(jiǎn)稱“新冠特措法”），并應(yīng)在野黨要求，增加針對(duì)新冠疫情的幾項(xiàng)附帶決議，要求施政時(shí)聽(tīng)取多方專業(yè)意見(jiàn)，對(duì)國(guó)民自由及權(quán)利的限制必須為必要最低限度。

在此之前，2020年1月30日，日本內(nèi)閣就已根據(jù)特措法，設(shè)置了負(fù)責(zé)疫情措施推進(jìn)與協(xié)調(diào)的“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策本部”。在新冠特措法完成修訂后，這個(gè)對(duì)策本部明確了權(quán)限與義務(wù)，規(guī)范名稱、地點(diǎn)與設(shè)置時(shí)間，下設(shè)“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策專家會(huì)議”，聽(tīng)取醫(yī)學(xué)角度的建議。

那3個(gè)月里，日本的公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)遭遇了極大挑戰(zhàn)，那也是東京自疫情暴發(fā)以來(lái)最緊張的時(shí)刻。

在最初版本的疫情就醫(yī)聯(lián)絡(luò)指南里，日本厚生勞動(dòng)省讓醫(yī)療資源分配權(quán)限過(guò)多集中于保健所。但日本的保健所數(shù)量近年大幅下降，出現(xiàn)公共問(wèn)題時(shí)應(yīng)對(duì)能力不足。當(dāng)時(shí)即時(shí)檢測(cè)設(shè)備并不充足，到大醫(yī)院又需要介紹信，按照保健所建議的流程咨詢?cè)\所，會(huì)讓問(wèn)題不停在診所、醫(yī)院、保健所之間折騰，病人遲遲無(wú)法確診。而且，由于初期對(duì)病毒了解有限，有病例出院后再次檢測(cè)仍為陽(yáng)性，這又讓日本開(kāi)始修正部分出院標(biāo)準(zhǔn)。

日本政府疫情分級(jí)指標(biāo)

此外，日本也無(wú)法采取基層社區(qū)組織形態(tài)管理居民?！邦畠?nèi)會(huì)”或者“自治會(huì)”這類地緣組織可以聯(lián)絡(luò)居民、維持居住環(huán)境、管理設(shè)施，但它們本質(zhì)上沒(méi)有協(xié)助政府的義務(wù)。所以那段時(shí)間，因?yàn)椴簧俨∪藷o(wú)法得到妥善收治，日本的社交網(wǎng)絡(luò)上充滿抱怨之聲。

當(dāng)時(shí)日本符合收治新冠患者標(biāo)準(zhǔn)的病床數(shù)也不夠多。2020年2月底的時(shí)候，整個(gè)日本能提供的病床數(shù)量不到2000張。進(jìn)入3月后，依照新冠特措法，防疫不能過(guò)度影響正常醫(yī)療體系，系統(tǒng)上需要為日常疾病治療留出余力與收治空間，這在另一個(gè)層面上也擠壓著針對(duì)疫情的治療能力。

但日本也擁有讓社會(huì)維持基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)的法律支撐與計(jì)劃。根據(jù)新冠特措法，從組織架構(gòu)、權(quán)限分配、知識(shí)普及、醫(yī)療資源配置，到水電煤、物流等基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，再到物價(jià)穩(wěn)定與損害補(bǔ)償策略，都有詳細(xì)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)日本首相判斷疫情會(huì)在日本急速蔓延，可能對(duì)國(guó)民生活與經(jīng)濟(jì)造成重大影響時(shí)，有權(quán)在指定區(qū)域發(fā)出緊急事態(tài)宣言。這也是新聞上出現(xiàn)各地知事（相當(dāng)于中國(guó)的省長(zhǎng)）要求首相發(fā)出宣言的原因。

于是，當(dāng)檢測(cè)呈陽(yáng)性者數(shù)量突破百人之后，東京發(fā)布了第一次緊急事態(tài)宣言。在這段時(shí)間里，居民們的確心驚膽戰(zhàn)。口罩在市場(chǎng)上仍然是緊俏貨，不少商家趁機(jī)抬價(jià)，這一狀況直到貨源陸續(xù)補(bǔ)充之后才有所緩解。即便是習(xí)慣囤貨防災(zāi)的東京居民，也經(jīng)歷了封城期間常會(huì)出現(xiàn)的廁紙危機(jī)，體驗(yàn)了一段搶貨囤貨的日子。

無(wú)論如何，這次城市功能的大規(guī)模停擺確實(shí)產(chǎn)生了一定效果，自當(dāng)年5月中旬起到“解封”，擁有約1400萬(wàn)人口的東京都每日感染人數(shù)都控制在20人以下。但它也著實(shí)影響了城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，2021年日本內(nèi)閣府統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，2020年度日本GDP實(shí)質(zhì)下降了4.6%，這也是1995年以來(lái)的最大降幅。緊急事態(tài)宣言也影響了不少中小企業(yè)，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等政府部門自2020年開(kāi)始，不得不針對(duì)不同主體，推出各種補(bǔ)助金發(fā)放計(jì)劃與支援計(jì)劃。

即便如此，施政時(shí)專業(yè)人士的意見(jiàn)與建議也未必被所有人認(rèn)可。東京第一次緊急事態(tài)宣言解除時(shí)就有媒體質(zhì)疑，提出重要醫(yī)學(xué)參考意見(jiàn)的專家會(huì)議，沒(méi)有留下任何會(huì)議記錄，可能會(huì)影響施政措施的效果驗(yàn)證判斷。也有媒體質(zhì)疑，專家會(huì)議是在“看不見(jiàn)的地方擅自決定要求行為限制”。東京大學(xué)先端科學(xué)技術(shù)研究中心政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域教授牧原出公開(kāi)表示，這時(shí)候不應(yīng)該把焦點(diǎn)集中在專家會(huì)議的會(huì)議記錄上，“應(yīng)該質(zhì)疑的是，如今政府方針的決定過(guò)程仍不透明，需要讓這個(gè)過(guò)程更加明確地展現(xiàn)。”

對(duì)此，專家們辯解稱并無(wú)意隱瞞記錄，但政府官員抱怨說(shuō)，自己也是為了保護(hù)專家，不讓他們因觀點(diǎn)受到輿論指責(zé)。6月8日，時(shí)任日本首相的安倍晉三同意保存并公開(kāi)此后的會(huì)議記錄。

東京都疫情判斷指標(biāo)具體表現(xiàn)

不過(guò)，兩個(gè)多星期之后，負(fù)責(zé)疫情對(duì)策的日本經(jīng)濟(jì)再生擔(dān)當(dāng)大臣西村康稔就宣布，廢除專家會(huì)議制度，擴(kuò)充成員后，將改立“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策分科會(huì)”，歸屬于內(nèi)閣設(shè)置的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)—“新型流感等對(duì)策有識(shí)者會(huì)議”。除了針對(duì)新型冠狀病毒感染癥對(duì)策的分科會(huì)，有識(shí)者會(huì)議之下還設(shè)有對(duì)策方針?lè)挚茣?huì)、醫(yī)療與公眾衛(wèi)生領(lǐng)域分科會(huì)、社會(huì)功能分科會(huì)等，以聽(tīng)取不同領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh。

擔(dān)任有識(shí)者會(huì)議會(huì)長(zhǎng)的尾身茂在第一次緊急事態(tài)宣言結(jié)束之時(shí)指出，解除緊急事態(tài)宣言的基準(zhǔn)有三點(diǎn)：每10萬(wàn)人中的感染者數(shù)量在最近一周內(nèi)降到0.5人以下，綜合判斷重癥患者數(shù)以及病床狀況等醫(yī)療體制，以及核酸檢測(cè)（PCR檢測(cè)）監(jiān)控體制。但這些基準(zhǔn)并非一成不變。此后，東京無(wú)論是再發(fā)布任何限制政策還是解除限制，日本政府必須根據(jù)疫情的發(fā)展變化，提出詳盡的判斷基準(zhǔn)。

在基本態(tài)度上，當(dāng)感染人數(shù)呈上升態(tài)勢(shì)時(shí)，應(yīng)對(duì)策略會(huì)傾向于通過(guò)號(hào)召減少聚集，減緩患者增加的速度，另一方面增加病床數(shù)，確保醫(yī)療機(jī)制穩(wěn)定有效;當(dāng)感染人數(shù)呈下降態(tài)勢(shì)時(shí)，應(yīng)對(duì)策略會(huì)傾向于減少重癥化比率。

2020年7月到8月，新型冠狀病毒感染癥對(duì)策分科會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“分科會(huì)”）為疫情做了一個(gè)有建設(shè)性的施政階段分類指引，將疫情發(fā)展情況從輕到重分為四個(gè)階段，并針對(duì)較嚴(yán)重的第三、第四階段，設(shè)置了病床使用率、療養(yǎng)者人數(shù)、核酸檢測(cè)陽(yáng)性率、新型感染者人數(shù)、最近一周與上周感染者人數(shù)比較、感染路徑不明者所占比率這六個(gè)指標(biāo)。各個(gè)地區(qū)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況判斷處于哪個(gè)階段，再推出相應(yīng)的政策指令，比如施行或解除緊急事態(tài)宣言。

這套階段指標(biāo)在2021年略有調(diào)整，但基本思路保持一致：判斷維度由醫(yī)療機(jī)制負(fù)荷程度、監(jiān)測(cè)體制、新增感染者人數(shù)三方面構(gòu)成。2021年年底，分科會(huì)將四階段分類法改為五級(jí)分類體制。這是因?yàn)樵谝呙缃臃N率逐漸普及的前提下，即便感染，越來(lái)越多患者也可在輕癥狀態(tài)下痊愈，加上新冠治療藥的開(kāi)發(fā)不斷推進(jìn)，各地對(duì)可使用病床數(shù)的調(diào)控也相對(duì)充裕，所以日本的施政態(tài)度，從更重視新增感染者人數(shù)，轉(zhuǎn)為更重視如何維持醫(yī)療機(jī)制這一視角，最終瞄準(zhǔn)的是恢復(fù)日常經(jīng)濟(jì)與生活。

2022年，奧密克戎變異毒株成為新一輪疫情的主流，2月3日，東京單獨(dú)發(fā)布了此后再度申請(qǐng)緊急事態(tài)宣言的新指標(biāo)：在感染沒(méi)有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)的前提下，首先看對(duì)醫(yī)療機(jī)制的影響程度，因奧密克戎導(dǎo)致的重癥病床使用率或需要吸氧的住院患者所占比例要達(dá)到30%至40%，其次看對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，指標(biāo)為一周內(nèi)平均新增感染人數(shù)達(dá)2.4萬(wàn)人。

即便新增感染人數(shù)超過(guò)了此前任何一次高峰，但迄今為止，東京都沒(méi)有再度觸發(fā)這兩個(gè)指標(biāo)。

3月22日開(kāi)始，日本國(guó)內(nèi)解除了所有針對(duì)疫情的特殊政策限制。日本政府還在計(jì)劃進(jìn)一步打開(kāi)國(guó)門，恢復(fù)除了觀光目的之外的各種簽證，入境后的隔離政策也將大幅緩和。日本政府還打算重新推出此前一度中斷的“GoTo”旅行補(bǔ)貼計(jì)劃，以刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。

東京居民們大多已經(jīng)習(xí)慣戴著口罩外出的生活。即便沒(méi)有疫情，在出現(xiàn)呼吸道疾病或者受花粉癥困擾時(shí)，社會(huì)規(guī)范也要求他們?cè)诠部臻g戴上口罩。他們也謹(jǐn)守規(guī)則，在公共場(chǎng)所會(huì)用酒精消毒手部，回到家就立刻洗手。兩三年前政府倡導(dǎo)的與病毒共存的新生活理念，早已滲透到他們的日常生活之中。

如今，即便出現(xiàn)了陽(yáng)性患者，政府也不再要求集中隔離或強(qiáng)制入院，患者可以根據(jù)自己的癥狀，在申告后接受當(dāng)?shù)乇＝∷甘?，按照東京都福祉保健局發(fā)布的指南在家療養(yǎng)。若在發(fā)病10天且不服藥的前提下癥狀減輕，沒(méi)有癥狀出現(xiàn)72小時(shí)之后，各地保健所會(huì)視病情輕重跟進(jìn)聯(lián)絡(luò)，允許患者解除在家療養(yǎng)狀態(tài)，輕癥患者甚至?xí)跓o(wú)人跟進(jìn)聯(lián)絡(luò)的情況下解除療養(yǎng)。無(wú)癥狀感染者在家療養(yǎng)的時(shí)間更短，只有7天。