劉曉泉 鐘金芳

摘要：自2009年以來，我國地方政府債券歷經(jīng)了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”“自發(fā)自還”三個發(fā)展階段，逐步從監(jiān)督機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理、發(fā)行額管理、債券資金使用、信息披露、信用評級、債務(wù)限額、風(fēng)險評估預(yù)警、考核問責(zé)、績效管理等方面構(gòu)建起了監(jiān)管機(jī)制和體系。回顧相關(guān)監(jiān)管政策的發(fā)展歷程，可以看出我國地方政府債券的監(jiān)管政策處于不斷探索和完善的過程中?？偨Y(jié)這段地方政府債券監(jiān)管政策的歷史經(jīng)驗(yàn)，可為今后我國地方政府債券監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善提供重要借鑒。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 監(jiān)管政策 財政監(jiān)督

引言

地方政府債券監(jiān)管是財政監(jiān)督的重要組成部分之一，加強(qiáng)和完善財政監(jiān)督既是建立現(xiàn)代財政制度、優(yōu)化財政治理體系的應(yīng)有之義，也是堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)在要求。黨的十九屆四中全會對加快建立現(xiàn)代財政制度提出了新要求;黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)，要健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制。目前學(xué)術(shù)界對地方政府債券監(jiān)管問題的研究主要是從監(jiān)管體系構(gòu)建、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒、發(fā)行監(jiān)管、市場監(jiān)管以及法律監(jiān)管五個方面展開，這些成果大部分是從財政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)角度進(jìn)行分析，為我國地方政府債券監(jiān)管研究奠定了良好基礎(chǔ)。2009年至今是新中國成立后地方公債實(shí)際發(fā)行時間段最長、債務(wù)問題較為突出、監(jiān)管政策最為全面的時期，具有很大的研究價值，本文將對2009年以來我國地方政府債券的監(jiān)管政策進(jìn)行系統(tǒng)性回顧，并總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)，為我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化提供重要借鑒。

“代發(fā)代還”：行政化控制的監(jiān)管模式

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。為使國家經(jīng)濟(jì)能夠保持平穩(wěn)健康發(fā)展，黨和政府決定采取積極的財政政策，我國地方政府債券由此開啟了“破冰之旅”。2009年，國務(wù)院批準(zhǔn)由財政部代理地方政府發(fā)行債券，與此同時，中央開始構(gòu)建地方政府債券監(jiān)管體系。

（一）采取“代發(fā)代還”模式

“代發(fā)代還”模式是指在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的條件下，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)用等相關(guān)事宜的地方政府債券發(fā)行模式。地方政府作為償還主體，需要按時并足額向財政部上繳債券本息、發(fā)行費(fèi)用等資金，若未按時足額上繳，財政部將通過中央財政墊付代辦地方政府債券的還本付息，并在辦理中央與地方結(jié)算時如數(shù)扣繳罰息資金。這種“代發(fā)代還”模式節(jié)省了地方政府債券的發(fā)行成本，提高了發(fā)行效率，同時中央間接為地方政府提供了信譽(yù)擔(dān)保，提高了地方政府的信用等級，起到了風(fēng)險監(jiān)督的作用，使得地方政府債券成為風(fēng)險程度僅次于國債的“銀邊債券”。

（二）實(shí)施收支預(yù)算管理

以往中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方的資金只有往來科目列示，并未在中央預(yù)算和地方預(yù)算中反映，被稱為“飄在預(yù)算外”的資金。與之相比，“代發(fā)代還”地方政府債券的收支納入地方預(yù)算，這就意味著構(gòu)成地方債務(wù)。《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2009〕21號）規(guī)定，2009年的地方政府債券收入全額納入省級財政預(yù)算管理，而其支出納入地方各級財政預(yù)算管理。實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理制度是加強(qiáng)地方政府債券監(jiān)管的重要一環(huán)，地方各級人民代表大會（以下簡稱“人大”）通過審查批準(zhǔn)地方政府債券的預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督，地方各級財政部門根據(jù)預(yù)算安排、項目建設(shè)進(jìn)度、資金撥付對地方政府債券的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，預(yù)算管理提高了地方政府債券的計劃性和透明度，有利于規(guī)范地方政府債券管理。

（三）實(shí)行發(fā)行規(guī)模控制管理

我國地方政府債券的年度發(fā)行總額由國務(wù)院研究確定，而地方政府的發(fā)債規(guī)模是由本級人民政府根據(jù)實(shí)際需求和償債能力向財政部提出申請，然后由財政部審核后報國務(wù)院審批，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由財政部下達(dá)各地債券規(guī)模上限指標(biāo)，最后按照財政部規(guī)定經(jīng)同級人大審查批準(zhǔn)確定實(shí)際發(fā)行的債券規(guī)模?？傊?，地方政府債券發(fā)行規(guī)模是綜合國家宏觀經(jīng)濟(jì)情況、地方實(shí)際需求以及償債能力等因素確定的，通過對發(fā)行規(guī)模進(jìn)行監(jiān)管，能在一定程度上防止地方政府過度舉債，有效抑制地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（四）規(guī)范債券資金用途

為規(guī)范我國地方政府債券資金管理，提高資金使用效益，財政部專門出臺了《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》（財建〔2009〕121號），明確規(guī)定地方政府債券資金使用項目范圍，要求只能用于公益性建設(shè)項目，不得用于經(jīng)常性支出，并要求債券資金支出實(shí)行項目管理，不得隨意變更資金用途，同時地方政府債券資金還要遵守基本建設(shè)財務(wù)制度、國庫管理制度、政府采購制度，并提出了違反規(guī)定的懲處措施。嚴(yán)格限定地方政府債券資金使用范圍，能夠有效預(yù)防地方政府濫用和隨意變更債券資金行為，提高地方政府債券資金使用績效。

（五）實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制度

嚴(yán)格的行政審批程序是“代發(fā)代還”模式的特征之一，尤其體現(xiàn)在債券的發(fā)行和使用環(huán)節(jié)。在發(fā)行環(huán)節(jié)上，由國務(wù)院確定地方政府債券的總發(fā)行規(guī)模，根據(jù)省級政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)的額度編制地方政府債券收入，并且預(yù)算編制需報請同級人大審查批準(zhǔn);《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財庫〔2009〕15號）規(guī)定，由地方政府與財政部共同協(xié)商確定地方政府債券每期的發(fā)行數(shù)額、發(fā)行時間等要素。在使用環(huán)節(jié)上，財建〔2009〕121號文特別強(qiáng)調(diào)地方政府需要及時向財政部報備債券資金項目安排情況。在地方政府債券起步階段，嚴(yán)格的行政審批是必要的，是加強(qiáng)事前監(jiān)管的一種有效手段。

（六）明確監(jiān)管部門的監(jiān)督責(zé)任

財政部是監(jiān)管中央代發(fā)地方政府債券的總機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對發(fā)行地方政府債券各相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督。而各級財政部門對地方政府債券收支負(fù)有管理和監(jiān)督責(zé)任，對地方政府債券資金項目進(jìn)行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督檢查。地方人大對地方政府債券預(yù)算負(fù)有審查批準(zhǔn)的監(jiān)督職責(zé)。與此同時，地方政府債券資金項目安排管理還要自覺接受紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門的監(jiān)督檢查。這就明確了財政部、各級財政部門、地方人大、地方紀(jì)檢監(jiān)察與審計部門在地方政府債券管理中的監(jiān)督責(zé)任，初步構(gòu)建起了以財政部審批監(jiān)督、各級財政部門資金監(jiān)督以及各級人大預(yù)算監(jiān)督為主體的監(jiān)管體系。

（七）提出信息公開要求

財庫〔2009〕15號文對地方政府債券的發(fā)行提出了信息公開要求，即由財政部（國庫司）在招投標(biāo)結(jié)束后通過財政部網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等渠道向社會公布地方政府債券發(fā)行文件和中標(biāo)結(jié)果。及時公開地方政府債券的發(fā)行文件和發(fā)行結(jié)果有利于為投資者提供正確的信息參考，強(qiáng)化社會公眾對地方政府債券的社會監(jiān)督。但是，在此階段，尚未真正提出實(shí)行信息披露制度，對地方政府債券的信息公開要求也需進(jìn)一步完善。

（八）加強(qiáng)遠(yuǎn)程招標(biāo)現(xiàn)場管理

地方政府債券發(fā)行現(xiàn)場是發(fā)行過程監(jiān)督的重要組成部分，《財政部、中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)代理發(fā)行地方政府債券發(fā)行遠(yuǎn)程招標(biāo)現(xiàn)場管理與監(jiān)督有關(guān)事宜的通知》（財庫〔2012〕84號）明確指出，由財政部負(fù)責(zé)地方政府債券發(fā)行管理，由中國人民銀行負(fù)責(zé)操作區(qū)監(jiān)督管理，省級（含計劃單列市）財政部門現(xiàn)場觀察招投標(biāo)過程，招標(biāo)現(xiàn)場人員都必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)入招標(biāo)現(xiàn)場負(fù)責(zé)各自的工作，且發(fā)行人員中設(shè)專職監(jiān)督人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場相關(guān)工作。這些發(fā)行現(xiàn)場的監(jiān)督措施有力保證了地方政府債券的規(guī)范發(fā)行。

（九）小結(jié)

從以上監(jiān)管政策內(nèi)容可知，“代發(fā)代還”階段的監(jiān)管模式體現(xiàn)了中央對地方政府發(fā)債的全程控制，具有明顯的行政化控制模式特征，通過雙重審批加以監(jiān)管，地方政府債券的實(shí)際發(fā)行規(guī)模和發(fā)行安排由中央審批。但是，財政部同時作為地方政府債券的發(fā)行部門和監(jiān)督管理部門，擔(dān)任了運(yùn)動員和裁判員的雙重角色，很難做到真正意義上嚴(yán)格而有效的監(jiān)督。

“自發(fā)代還”：過渡性質(zhì)的監(jiān)管模式

2011年，中央開啟了地方政府債券發(fā)行模式的首次改革，浙江、廣東、上海、深圳4?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院核定的發(fā)債規(guī)模內(nèi)試點(diǎn)自行發(fā)債;2013年，新增了山東和江蘇兩個省份為“自發(fā)代還”試點(diǎn)地區(qū)。這一階段在繼續(xù)沿用“代發(fā)代還”階段監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善并增加了一些新的監(jiān)管政策。

（一）要求建立地方政府債券償債保障機(jī)制

在“自發(fā)代還”模式下，地方政府債券由地方政府在國務(wù)院核定的規(guī)模內(nèi)自行發(fā)債，但仍然由財政部代辦債券還本付息手續(xù)?！?011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（財庫〔2011〕141號）提出，試點(diǎn)?。ㄊ校?yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。較之“代發(fā)代還”階段，此時中央仍然為地方政府債券提供了隱性擔(dān)保，“建立償債保障機(jī)制”是在此基礎(chǔ)上一項新增的監(jiān)督措施，有利于增強(qiáng)地方政府的償債責(zé)任意識，保障試點(diǎn)?。ㄊ校┑胤秸畟€本付息的資金來源，有效控制地方政府債券的償還風(fēng)險。

（二）要求信息披露更為詳細(xì)

信息披露可以減少地方政府與投資者之間的信息不對稱問題，為投資者提供正確的信息參考，有利于投資者根據(jù)實(shí)際情況作出投資選擇，保障投資者的權(quán)益。財庫〔2011〕141號文對地方政府債券信息的披露要求作了相關(guān)規(guī)定，財政部要求試點(diǎn)?。ㄊ校┩ㄟ^中國債券信息網(wǎng)和本省（市）財政廳（局、委）網(wǎng)站等媒體，及時披露本?。ㄊ校┙?jīng)濟(jì)運(yùn)行和財政狀況等指標(biāo)，這是新增的披露指標(biāo)要求，新增指標(biāo)能夠真實(shí)反映地方政府償債能力，并為投資者提供風(fēng)險參考。

（三）規(guī)定債券期限品種和發(fā)行比例

自行發(fā)債試點(diǎn)?。ㄊ校┎粌H必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)發(fā)債，而且財政部還限定了債券的期限品種以及發(fā)行的數(shù)量比例。其中財庫

〔2011〕141號文規(guī)定，2011年自行發(fā)債試點(diǎn)省（市）可發(fā)行3年期和5年期債券，并各占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%;《2012年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（財庫〔2012〕47號）新增了7年期債券，允許地方政府最多發(fā)行三種期限的債券，但限定每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%（含50%）;2013年試點(diǎn)省（市）的地方政府債券發(fā)行期限品種和比例與2012年一致。限定地方政府債券發(fā)行規(guī)?？梢杂行Х乐沟胤秸^度舉債，規(guī)定債券期限品種及其發(fā)行比例可調(diào)控發(fā)行結(jié)構(gòu)，緩解地方政府償債壓力，有效降低地方政府償還風(fēng)險。

（四）提出逐步推進(jìn)建立信用評級制度

債券信用評級是評級機(jī)構(gòu)對債券發(fā)行人償還債務(wù)能力和意愿的評估意見，也就是在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下對不同地方政府的財政透明度和穩(wěn)健性進(jìn)行評判，可以作為投資者分析債券發(fā)行人信用的重要參考。《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（財庫

〔2013〕77號）提出，試點(diǎn)?。ㄊ校┮e極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評級制度，這是首次提出“建立信用評級制度”，為后一階段正式建立信用評級制度做了鋪墊。

（五）小結(jié)

“自發(fā)代還”試點(diǎn)周期短，試點(diǎn)范圍非常有限，都是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，加之實(shí)際發(fā)行主體與償還主體并不一致，具有中間過渡性質(zhì)，相關(guān)的監(jiān)管政策仍需進(jìn)一步完善。

“自發(fā)自還”：行政與市場有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管模式

我國于2014年正式啟動了地方政府債券“自發(fā)自還”的試點(diǎn)工作，拉開了我國真正意義上地方政府債券發(fā)行的序幕?！白园l(fā)自還”將債券的償還責(zé)任明確至發(fā)行債券的地方政府，解除了中央政府的信用擔(dān)保，堅持“誰舉債，誰償還”的原則。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》標(biāo)志著我國首次從法律的高度正式賦予地方政府有限的舉債權(quán)。2015年全面放開所有省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市的自主發(fā)債資格，我國地方政府債券由此正式進(jìn)入規(guī)范的市場化發(fā)行與運(yùn)作階段。2017—2018年，相繼開展了土地儲備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造的地方政府專項債券試點(diǎn)工作，2019年擴(kuò)大了專項債券的資金投向，重點(diǎn)支持國家重大戰(zhàn)略，落實(shí)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染防治、棚戶區(qū)改造等項目，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年在出現(xiàn)疫情的背景下，財政部對專項債券的發(fā)行使用進(jìn)行了擴(kuò)圍、增量、提速，并繼續(xù)擴(kuò)大了專項債券資金的使用范圍。在這一階段，地方政府債券監(jiān)管政策在此前基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全、完善和拓展。

（一）健全地方政府債券信息披露制度

在之前要求信息公開的基礎(chǔ)上，“自發(fā)自還”債券正式提出了在地方政府債券發(fā)行工作中實(shí)行信息披露制度，財政部出臺規(guī)范性文件《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信息披露工作的指導(dǎo)意見》（財庫〔2014〕69號），對地方政府債券的信息披露部門、原則、時間、內(nèi)容、渠道等方面作出詳細(xì)規(guī)定，其中新增了地方政府債務(wù)情況、信用評級情況以及重大事項信息的披露要求。2015年先后發(fā)布了一般債券和專項債券的信息披露要求?！蛾P(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫〔2017〕59號）提出，要提高信息披露質(zhì)量，并制定了信息披露的樣表，統(tǒng)一了信息披露的格式和要求。2018年《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2018〕72號）規(guī)定，要簡化信息披露程序，省級財政部門不再向財政部備案需公開的信息披露文件，并將信息披露情況作為財政部評價各地地方政府債券發(fā)行工作的重要參考。

《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》（財預(yù)〔2018〕209號）的出臺，標(biāo)志著信息公開正式進(jìn)入規(guī)范化階段。2019年12月，中國地方政府債券信息公開平臺（www.celma.org.cn）正式上線試運(yùn)行，該平臺通過定期公開地方政府債務(wù)限額、余額以及經(jīng)濟(jì)財政狀況、債務(wù)發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，促進(jìn)形成市場化融資自律機(jī)制，有利于規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解債務(wù)風(fēng)險。另外，財政部還出臺了《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》（財預(yù)〔2021〕5號），地方政府債券的信息披露機(jī)制正在逐步完善，地方政府債券管理隨之規(guī)范化和透明化。

（二）健全地方政府債券信用評級制度

在“自發(fā)自還”階段，財政部首次明確提出實(shí)行信用評級制度。2014年地方政府債券第一次引入第三方評級機(jī)構(gòu)，財庫〔2014〕69號文初步搭建了對發(fā)債地方政府的信用評級框架，將試點(diǎn)地區(qū)地方政府債券信用評級劃分為三等九級，以表示不同的償債能力，并對地方政府評級的行為規(guī)范作出嚴(yán)格規(guī)定。財庫〔2017〕59號文首次提出制定地方政府債券信用評級自律規(guī)范，此外，財政部還提出研究建立地方政府債券信用評級機(jī)構(gòu)黑名單制度。

隨后，財政部明確指定由中國國債協(xié)會研究制定地方政府債券信用評級自律規(guī)范，建立地方政府債券信用評級業(yè)務(wù)評價體系。2020年中國國債協(xié)會出臺了《地方政府債券信用評級業(yè)務(wù)自律規(guī)范指引》（財債協(xié)〔2020〕6號），對信用評級機(jī)構(gòu)及其人員的工作原則、信用評級程序及業(yè)務(wù)規(guī)則、信息披露要求、自律管理四個方面作了相應(yīng)的規(guī)定。該文件有助于強(qiáng)化我國地方政府債券信用評級機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律。

《地方政府債券信用評級管理暫行辦法》（財庫〔2021〕8號）進(jìn)一步明確了財政部作為業(yè)務(wù)管理部門對地方政府債券信用評級工作的監(jiān)督職責(zé)，并針對信用評級工作作了具體規(guī)定，對構(gòu)建和完善我國地方政府債券信用評級機(jī)制有重要的指導(dǎo)意義。信用評級制度作為地方政府債券發(fā)行監(jiān)督的重要技術(shù)手段，在地方政府債券的發(fā)行監(jiān)督過程中發(fā)揮了重要作用。

（三）明確財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處的監(jiān)督職責(zé)

財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處是我國地方政府債券的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕64號）和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號）都提出，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要加強(qiáng)對一般債券和專項債券的監(jiān)督檢查。為進(jìn)一步加強(qiáng)財政部對地方政府的監(jiān)督，規(guī)范其監(jiān)督行為，財政部印發(fā)了《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)〔2016〕175號），該辦法明晰了財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處的具體監(jiān)督內(nèi)容，并要求建立信息共享機(jī)制和常態(tài)化的地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制。2019年，按照黨中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，財政部駐各地監(jiān)察專員辦更名設(shè)立為財政部各地監(jiān)管局，這是財政部派出機(jī)構(gòu)和管理體制的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。

（四）對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理

2015年，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》，標(biāo)志著我國依法開啟了對地方政府債務(wù)的限額管理，而《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財預(yù)

〔2015〕225號）則意味著我國正式對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。財預(yù)〔2015〕225號文明確規(guī)定，要合理確定地方政府債務(wù)總限額，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。限額管理象征著地方政府債務(wù)總規(guī)模有了“天花板”，地方政府債券被“關(guān)進(jìn)籠子里”，從目標(biāo)上鎖定地方政府債務(wù)風(fēng)險。這種對地方政府債務(wù)進(jìn)行限額管理的監(jiān)督手段可以有效防止地方政府舉債沖動，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（五）建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估、預(yù)警、化解和應(yīng)急處置機(jī)制

地方政府作為“自發(fā)自還”債券的發(fā)行和償還主體，扮演了市場主體的角色，獨(dú)自承擔(dān)地方政府債券的風(fēng)險，因此風(fēng)險防控工作是“自發(fā)自還”地方政府債券的重中之重。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）從加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的角度提出要控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，要求各級政府制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。上級政府對下級政府的風(fēng)險預(yù)警可以起到約束地方過度舉債的作用。財預(yù)〔2015〕225號文明確了各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險防控負(fù)總責(zé)，建立健全債務(wù)風(fēng)險化解激勵約束機(jī)制?！兜胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）對地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置做了總體部署和系統(tǒng)性安排?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第729號）第四十七條對此又進(jìn)行了細(xì)化和擴(kuò)展，有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險的全流程管理。風(fēng)險的評估、預(yù)警、化解、應(yīng)急處置貫穿了地方政府債券風(fēng)險控制的整個過程，發(fā)揮了風(fēng)險監(jiān)督的作用。

（六）健全地方政府債務(wù)監(jiān)督和考核問責(zé)機(jī)制

財預(yù)〔2015〕225號文提出要健全地方政府債務(wù)監(jiān)督和考核問責(zé)機(jī)制。在監(jiān)督方面，地方各級政府要主動接受本級人大和社會監(jiān)督，定期向社會公開政府債務(wù)限額、舉借、使用、償還等情況;審計部門要依法加強(qiáng)債務(wù)審計監(jiān)督，財政部門要加大對地方政府違規(guī)舉債及債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控力度。在考核方面，要將政府債務(wù)管理作為硬指標(biāo)納入政績考核，強(qiáng)化對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。在問責(zé)方面，地方各級政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，對工作不力或違規(guī)的，追究相關(guān)人員責(zé)任。2017年全國金融工作會議指出，各級地方黨委和政府要樹立正確的政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。這是中央首次明確提出對地方政府債券實(shí)行終身問責(zé)并倒查責(zé)任制，進(jìn)一步約束地方政府的發(fā)債行為，是地方政府債券監(jiān)管的一項重要措施。

（七）建立健全地方政府債券績效管理機(jī)制

如何用好地方政府債券，才是防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。加強(qiáng)地方政府債券資金績效管理是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，是實(shí)施全面預(yù)算績效管理的法定要求，也是防范債務(wù)風(fēng)險的重要手段。我國地方政府債券資金績效管理工作正在一步步推進(jìn)，《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號）提出，要建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施地方政府債務(wù)項目滾動管理和績效管理，加強(qiáng)對債務(wù)資金使用和實(shí)施情況的監(jiān)控，提高債務(wù)資金使用績效。2020年11月20日，山東省財政廳印發(fā)《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》（魯財債〔2020〕70號），屬全國首創(chuàng)。該辦法明確了職責(zé)分工，規(guī)范了政府專項債券項目全程績效管理。2021年6月10日，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)

〔2021〕61號），規(guī)定要對地方政府專項債券進(jìn)行事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價管理。地方政府債券績效管理有助于監(jiān)控資金使用情況，提高資金使用效率，防控債務(wù)

風(fēng)險。

（八）小結(jié)

較之“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”，“自發(fā)自還”最顯著的突破表現(xiàn)在地方政府債券信用基礎(chǔ)的變化，即由“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”的國家擔(dān)保轉(zhuǎn)向“自發(fā)自還”的地方政府自身信用，使地方政府完成了從管理者向市場主體的角色轉(zhuǎn)變。這是一種更加市場化的債券發(fā)行方式，有助于增強(qiáng)地方政府的償債責(zé)任意識。“自發(fā)自還”階段的地方政府債券監(jiān)管政策具有明顯的市場化特征，較前兩個階段更加完善。

地方政府債券監(jiān)管政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

縱觀自2009年以來我國地方政府債券“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”“自發(fā)自還”三個階段債券監(jiān)管政策的發(fā)展歷程，可以看出我國地方政府債券的監(jiān)管政策處于一個不斷探索和完善的過程中。總結(jié)這段地方政府債券監(jiān)管政策的歷史經(jīng)驗(yàn)，可為今后我國地方政府債券監(jiān)管體系的完善和現(xiàn)代財政制度的建立提供重要借鑒。

一是進(jìn)一步完善我國地方政府債券法律監(jiān)管體系。通過梳理已發(fā)布的與地方政府債券相關(guān)的文件可知，目前我國地方政府債券監(jiān)管的主要依據(jù)是《中華人民共和國預(yù)算法》和財政部出臺的一系列辦法、意見、通知等行政規(guī)范性文件，其法律效力不足以達(dá)到法治化的要求。我國可參照國際經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出臺一部符合現(xiàn)代財政制度規(guī)定的專門的公債法來構(gòu)建規(guī)范、透明的舉債融資機(jī)制，為規(guī)范地方政府債券的發(fā)行管理提供完備的法律保障。

二是進(jìn)一步加大地方政府債務(wù)信息公開力度。近年來，隨著我國地方政府債券信息披露制度的逐步建立和完善，各級地方政府債務(wù)信息的透明度日益提高。未來，有條件的市縣級政府可在其財政局網(wǎng)站設(shè)立相關(guān)的債務(wù)管理專欄，公開其債務(wù)信息，進(jìn)一步加大地方政府債務(wù)信息公開力度，以有利于提高地方政府債券管理的公眾參與度和加強(qiáng)社會監(jiān)督。健全政府債務(wù)公開機(jī)制，促進(jìn)形成市場化、法治化融資自律約束機(jī)制。

三是要進(jìn)一步規(guī)范地方政府債券的信用評級工作。信用評級作為第三方獨(dú)立意見，能夠識別政府真實(shí)信用情況，是我國地方政府債券發(fā)行的必備條件，也是推動我國地方政府債券市場健康發(fā)展的重要工具。評級機(jī)構(gòu)作為第三方機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)格按照市場化原則擇優(yōu)競爭，構(gòu)建科學(xué)全面的評價指標(biāo)體系，提高評級結(jié)果的獨(dú)立性、客觀性、完整性和權(quán)威性，給予投資者準(zhǔn)確的信息參考，滿足公眾的知情權(quán)。

四是進(jìn)一步加大監(jiān)管政策的執(zhí)行力度。政策充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于政策的執(zhí)行力度，否則再好的制度設(shè)計、政策內(nèi)容都將只是一紙空文。只有在監(jiān)管政策完善的同時加大監(jiān)管政策的執(zhí)行力度，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管政策內(nèi)容，才能做好地方政府債券的監(jiān)督工作，從而規(guī)范地方政府債券的管理。

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