史進(jìn)

（中鐵一局集團(tuán)有限公司，陜西西安 710000）

0.引言

從20世紀(jì)80年代實(shí)行工程招投標(biāo)制度以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善，工程招投標(biāo)以其公開、公平、公正的特點(diǎn)已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域工程發(fā)包的主要方式。當(dāng)前建筑領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，建設(shè)工程招投標(biāo)成了施工企業(yè)的管理過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)工程招投標(biāo)的成敗會(huì)直接影響企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的地位，決定企業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。企業(yè)要想在激烈的社會(huì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中穩(wěn)步經(jīng)營(yíng)，保持良好的企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，就必須要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)的管理和研究工作。

由于招投標(biāo)本身主體關(guān)系復(fù)雜、客觀環(huán)境多樣、程序環(huán)節(jié)繁雜、外部監(jiān)管嚴(yán)格等，在過(guò)程中存在著很多風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)在施工環(huán)節(jié)將被進(jìn)一步放大和疊加。如何在項(xiàng)目招投標(biāo)階段消除風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)見性地在項(xiàng)目實(shí)施階段解決風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是一項(xiàng)重要課題，將對(duì)項(xiàng)目管理實(shí)踐和企業(yè)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

1.論文研究背景

1.1 國(guó)內(nèi)背景

相對(duì)國(guó)家大環(huán)境而言，招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防范研究是企業(yè)適應(yīng)新形勢(shì)的必然選擇?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略也明確了我國(guó)今后的發(fā)展思路、方向和著力點(diǎn)，并根據(jù)國(guó)企改革指導(dǎo)意見和國(guó)務(wù)院國(guó)資委工作部署，圍繞企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)必須適應(yīng)依法治企和國(guó)際化發(fā)展的需求，根植于企業(yè)規(guī)章制度，致力于構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)控、全面覆蓋的合規(guī)管理體系，保障企業(yè)健康發(fā)展。隨著國(guó)家法律法規(guī)的不斷完善和外部監(jiān)督的日益嚴(yán)格，招投標(biāo)管理必須要建立在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上[1]，故對(duì)招投標(biāo)主要法律風(fēng)險(xiǎn)防范與處置研究十分有必要。

1.2 國(guó)外背景

相對(duì)國(guó)際環(huán)境而言，涉外工程最大的風(fēng)險(xiǎn)就是法律風(fēng)險(xiǎn)，隨著“一帶一路”的大力倡行，國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)開放力度將進(jìn)一步加大，建筑企業(yè)走出去的步伐也將會(huì)加快，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施是我國(guó)建筑業(yè)與世界接軌，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的前提條件。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)的研究，將會(huì)對(duì)建筑企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.論文研究重要性

隨著建筑企業(yè)市場(chǎng)開發(fā)區(qū)域的持續(xù)擴(kuò)張和發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理已經(jīng)成為建筑企業(yè)核心，但是在建筑工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，由于受到經(jīng)濟(jì)大環(huán)境、市場(chǎng)變化等不同因素的影響，招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題頻發(fā)，這些問(wèn)題最終都有可能演變?yōu)橹卮蠓娠L(fēng)險(xiǎn)[2]，招投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的效果將事關(guān)企業(yè)的健康發(fā)展。如何在招投標(biāo)活動(dòng)中提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和應(yīng)對(duì)能力，在風(fēng)險(xiǎn)管理的作用下，減少項(xiàng)目作業(yè)計(jì)劃中的經(jīng)濟(jì)損失，逐漸實(shí)現(xiàn)建筑工程項(xiàng)目成本最低化及效益最大化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)成為企業(yè)發(fā)展的重大課題。

2.1 科學(xué)提升企業(yè)招投標(biāo)管理工作

建筑工程領(lǐng)域的招投標(biāo)管理工作從本質(zhì)來(lái)看是通過(guò)科學(xué)管理統(tǒng)籌招投標(biāo)各環(huán)節(jié)。但是從實(shí)際來(lái)看，大多工程項(xiàng)目的規(guī)模較為龐大、風(fēng)險(xiǎn)因素較多，容易使公司的決策出現(xiàn)錯(cuò)誤，這在一定程度上增加了招投標(biāo)管理工作的難度。一方面招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管理能夠最大限度預(yù)測(cè)和控制可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提升招投標(biāo)管理的科學(xué)性，另一方面也可以在管理模式上為招投標(biāo)管理工作提供比較穩(wěn)定的系統(tǒng)支持，提高公司各職能部門的管理效能，從而提升整個(gè)招投標(biāo)工作的效率。因此要促進(jìn)建筑工程的順利實(shí)施，就必須重視并加強(qiáng)招投標(biāo)工作的風(fēng)險(xiǎn)管理。

2.2 提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益

建筑行業(yè)內(nèi)，各建筑企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，從某種程度上來(lái)說(shuō)對(duì)建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有限制性。而招投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管理能夠通過(guò)合理的管理來(lái)預(yù)測(cè)評(píng)估并及時(shí)有效規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)降低潛在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的損失，實(shí)現(xiàn)工程資源的優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)。一方面，工程招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管理可以以輸出最優(yōu)安全控制方式和風(fēng)險(xiǎn)控制方式為前提，合理調(diào)控潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而最大限度地規(guī)避或防范潛在風(fēng)險(xiǎn)[3]。另一方面，有利于合理控制和分配各種工程資源和各類費(fèi)用，最大化提升經(jīng)濟(jì)效益。

3.建設(shè)工程招投標(biāo)概述

建設(shè)工程招投標(biāo)，是在工程項(xiàng)目采購(gòu)行為中，招標(biāo)人先公布采購(gòu)需求，吸引投標(biāo)人按同等條件競(jìng)爭(zhēng)，組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面專家依程序進(jìn)行綜合評(píng)審，擇優(yōu)選定項(xiàng)目中標(biāo)人的過(guò)程。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》等根據(jù)資金來(lái)源和總價(jià)劃分，對(duì)工程項(xiàng)目招投標(biāo)中必須招標(biāo)和可以不進(jìn)行招標(biāo)的工程范圍進(jìn)行了規(guī)定。

3.1 建設(shè)工程招投標(biāo)的主要特征

招投標(biāo)行為的主要特征體現(xiàn)為明確性、公開性、簡(jiǎn)便性。所謂明確性，是指招標(biāo)方明確、選擇標(biāo)準(zhǔn)明確，公開性是指招投標(biāo)全過(guò)程應(yīng)做到公開、公平、公正；簡(jiǎn)便性則體現(xiàn)為招標(biāo)過(guò)程及結(jié)果一次性確定。同時(shí)，建設(shè)工程項(xiàng)目施工招標(biāo)中，必須符合主管部門規(guī)定的相應(yīng)條件，分為一般條件和基本條件。一般條件是指根據(jù)招投標(biāo)的內(nèi)容招標(biāo)人（即建設(shè)單位）和招標(biāo)項(xiàng)目（即建設(shè)項(xiàng)目）應(yīng)具備的條件?；緱l件是指根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第九條的規(guī)定，不同性質(zhì)的建設(shè)工程項(xiàng)目及其不同階段，審批方式不同，法律法規(guī)中規(guī)定的招標(biāo)條件也各不相同，具體分為公路工程施工招標(biāo)、房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)工程設(shè)備或貨物招標(biāo)、建設(shè)工程方案設(shè)計(jì)招標(biāo)、鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)。

3.2 建設(shè)工程招投標(biāo)的主要程序

建設(shè)工程項(xiàng)目中的招投標(biāo)的一般程序有招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)和評(píng)標(biāo)、定標(biāo)簽約。招標(biāo)行為可分為準(zhǔn)備階段的招標(biāo)備案、準(zhǔn)備招標(biāo)文件。招標(biāo)階段的發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審、發(fā)售招標(biāo)文件、勘察工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)、標(biāo)前會(huì)議、接受投標(biāo)人標(biāo)書和保函。決標(biāo)成交階段的開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)、中標(biāo)公示、發(fā)出中標(biāo)通知書、簽訂中標(biāo)合同。投標(biāo)的一般程序包含：投標(biāo)前期工作、報(bào)名及參加資格預(yù)審、領(lǐng)取研究招標(biāo)文件、調(diào)查投標(biāo)環(huán)境和參加標(biāo)前會(huì)議、辦理投標(biāo)擔(dān)保、投標(biāo)文件遞交或修改撤回等環(huán)節(jié)。投標(biāo)人遞交標(biāo)書及投標(biāo)保證金后，由招標(biāo)人和隨機(jī)抽選的專家組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，根據(jù)項(xiàng)目類型選取使用綜合評(píng)標(biāo)法、經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)法，以及其他評(píng)標(biāo)方法等進(jìn)行初步評(píng)審和詳細(xì)評(píng)審，根據(jù)條件推薦中標(biāo)候選人。評(píng)標(biāo)結(jié)果確定后，應(yīng)在相關(guān)工程交易中心網(wǎng)站進(jìn)行公示，公示時(shí)間不得少于3個(gè)工作日，同時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知書并進(jìn)行正式簽約準(zhǔn)備，合同簽訂后，招標(biāo)工作即告結(jié)束，簽約雙方都必須嚴(yán)格履行合同。

4.建設(shè)工程招投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)解讀

由于建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)模大、金額高、履行時(shí)間長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜，再加上由于時(shí)間緊張工程招投標(biāo)過(guò)程倉(cāng)促，從而可能會(huì)導(dǎo)致合同條款完備性不夠、合法性不足，給之后的合同履行帶來(lái)很大困難。因此，中標(biāo)后，發(fā)包人和承包人在合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容內(nèi)，還必須通過(guò)合同談判，調(diào)整具體協(xié)議條款并認(rèn)證，最終形成的文件對(duì)雙方均有法律約束力。

在合同簽訂前，承包人對(duì)合同進(jìn)行審查分析的主要目標(biāo)為：澄清標(biāo)書中含混不清的條款并充分解釋；審查投標(biāo)文件，平衡承保人權(quán)利義務(wù)；利用發(fā)包人的某些變更協(xié)商有利價(jià)格。合同效力的審查與分析主要從合法性審查、完備性審查和條款內(nèi)容審查入手，審查合同主體、訂立過(guò)程、工程項(xiàng)目、合同內(nèi)容是否合法；審查合同文件、合同條款是否完備；審查工作范圍是否明確、雙方權(quán)利和義務(wù)是否公平合理。

建設(shè)工程合同訂立過(guò)程中，招標(biāo)人、投標(biāo)人以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間因招投標(biāo)行為形成密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從訂立合同的過(guò)程看，可將招投標(biāo)程序區(qū)分為要約邀請(qǐng)、要約、承諾3個(gè)階段。招標(biāo)投標(biāo)是為市場(chǎng)交易即財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移而服務(wù)。在民法上主體法律地位平等、當(dāng)事人意思表達(dá)自由、等價(jià)有償是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系所具有的基本特點(diǎn)，招標(biāo)投標(biāo)行為也充分體現(xiàn)了平等主體間的以上財(cái)產(chǎn)關(guān)系特性?！逗贤ā分幸裁鞔_規(guī)定，招標(biāo)公告是要約邀請(qǐng)。招標(biāo)文件雖然對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目有詳細(xì)介紹，但因缺少價(jià)格要件所以合同不能成立，項(xiàng)目成交的價(jià)格不具備要約的基本特征，屬于要約邀請(qǐng)，而符合投標(biāo)的條件屬于要約，中標(biāo)通知書屬于承諾。

建設(shè)工程招投標(biāo)的程序，始于發(fā)布招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書，結(jié)束于中標(biāo)通知書到達(dá)投標(biāo)人，當(dāng)招標(biāo)人收到投標(biāo)文件后，經(jīng)過(guò)法定的開評(píng)標(biāo)程序，定標(biāo)后發(fā)中標(biāo)通知書，其行為法律性質(zhì)應(yīng)為合同法上的承諾。通知書發(fā)出后即產(chǎn)生法律效力。因此，當(dāng)中標(biāo)通知書發(fā)出以后，中標(biāo)人或者招標(biāo)人悔標(biāo)、拒不承認(rèn)中標(biāo)結(jié)果、拒不簽訂建設(shè)工程合同書的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

5.建設(shè)工程招投標(biāo)面臨的新問(wèn)題

招投標(biāo)立法體系，是與招投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的全部現(xiàn)行法律法規(guī)和政策組成的有機(jī)聯(lián)系整體。隨著市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)政策的變化，招投標(biāo)立法方面也不斷發(fā)展。2018年上半年，國(guó)家發(fā)改委先后頒行了《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》以及《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定》調(diào)整了必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍，對(duì)于工程項(xiàng)目應(yīng)先考察其項(xiàng)目資金來(lái)源確定性質(zhì)，再結(jié)合項(xiàng)目類型量化分析從而作出判斷。隨著國(guó)家“一帶一路”、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的推進(jìn)以及城市綜合管廊、大型停車場(chǎng)、海綿城市的升級(jí)建設(shè)需求，國(guó)企改制作為繼續(xù)深化改革的重點(diǎn)已全面啟動(dòng)，PPP、EPC等新型建設(shè)模式的引入，必將為建筑行業(yè)增長(zhǎng)持續(xù)不斷地注入源動(dòng)力。與此同時(shí)，其中隱含的建設(shè)工程招投標(biāo)新型法律風(fēng)險(xiǎn)也逐漸聚集顯現(xiàn)。2018年初 PPP條例被列入立法工作計(jì)劃。伴隨著財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)范清理，PPP行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展期。在此背景下需要對(duì)PPP立法要整體謀劃配套制度，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》中的問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷，如立法中最尖銳的“兩標(biāo)并一標(biāo)”的問(wèn)題懸而未決，導(dǎo)致社會(huì)資本方積極性明顯銳減， 無(wú)形中影響了PPP項(xiàng)目的后期推進(jìn)。

2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)文要求完善工程建設(shè)組織模式，目前尚無(wú)完整的工程總承包方面的法律法規(guī)，導(dǎo)致各地在落實(shí)工程總承包模式時(shí)主要依據(jù)地方政策文件進(jìn)行，差異較大，存在著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。（1）招標(biāo)文件分項(xiàng)的優(yōu)先解釋順序風(fēng)險(xiǎn)；（2）PPP+EPC項(xiàng)目中的招投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)。“PPP＋EPC”模式的組合，適應(yīng)了當(dāng)前工程建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的發(fā)展前景，但EPC+PPP模式在招投標(biāo)程序方面的合法性基礎(chǔ)，從法律規(guī)定看，符合允許不進(jìn)行二次招標(biāo)的范圍是“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”而并非“PPP項(xiàng)目”。然而，“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”和“PPP項(xiàng)目”二者關(guān)系如何，是否相同含義以及可否互相替換尚不明確。因此，利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標(biāo)的確有其合理性，但是在缺乏法律法規(guī)明確解釋的情況下，這一方式可能“合理而不合法”此外，EPC+PPP項(xiàng)目中，建設(shè)施工環(huán)節(jié)中的管理部門（政府質(zhì)量、安全監(jiān)管部門）應(yīng)如何履責(zé)、開展質(zhì)量和安全監(jiān)管工作等問(wèn)題，以及其中企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)如何進(jìn)行有效防控，都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索。

6.結(jié)語(yǔ)

為了規(guī)范建筑企業(yè)招投標(biāo)管理活動(dòng)，本文在明確招投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)的前提下，梳理研究了招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)全過(guò)程中常見的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合建筑企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，達(dá)到識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控，提升招投標(biāo)管理工作的科學(xué)性和提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。