楊熙

（重慶市長壽區(qū)規(guī)劃和自然資源局，重慶 401220）

0. 引言

“三農”問題一直是我國社會經濟發(fā)展過程中高度重視的問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出與實施，將立足“三農問題”，推進農村深化改革及現(xiàn)代農業(yè)建設，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富?！敝饕繕?。根據浙江省“千村示范，萬村整治”先進經驗，自然資源部門關于全域土地整治理念，涉農項目統(tǒng)籌整合是必然趨勢。通過對長壽區(qū)涉農項目整合工作開展情況調研與分析，發(fā)現(xiàn)各級政府、各涉農部門對涉農項目整合都有較統(tǒng)一認識，但受部門職責、年度目標任務約束，無成熟整合機制，從規(guī)劃、實施、驗收、管護各環(huán)節(jié)均存在問題，涉農部門整合難度大?；卩l(xiāng)村振興背景，如何進一步加強長壽區(qū)涉農項目統(tǒng)籌整合是目前各相關人員需要考慮的問題。

1. 整合涉農項目對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的影響

1.1 鄉(xiāng)村振興要求

中國要強，農業(yè)必須強，中國要富，農民必須富，中國要美，農村必須美，建設美麗中國，必須建設好美麗鄉(xiāng)村。2013年中央一號文件首次提出建設美麗鄉(xiāng)村的奮斗目標，首次以國家文件將“美麗鄉(xiāng)村建設、加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為一項戰(zhàn)略任務呈現(xiàn)。習近平總書記在十九大報告中提出，要實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，解決關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，并作為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略之一?！笆糯蟆泵鞔_提出以鄉(xiāng)村的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕”為主要目標，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農村基本經營制度，加強農村基層基礎工作，培養(yǎng)懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

1.2 鄉(xiāng)村振興難點

隨著中國城鎮(zhèn)化進程，農村人口大量進入城鎮(zhèn)，農村留守人員盡是老弱婦孺，而農村幅員遼闊，耕地碎片化嚴重，機械化耕作程度較低，產業(yè)發(fā)展難成為農村發(fā)展迫切需要解決的問題；鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需要大量建設用地指標，用地難是突出問題；根據國家耕地保護占補平衡政策，建設用地占補平衡是難題；鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復、村莊人居環(huán)境整治是一個長期而艱巨的任務；鄉(xiāng)村振興要需要調動廣大社會投資，鄉(xiāng)村振興資金籌集難是必須面對的難題。

1.3 涉農項目整合意義

涉農項目整合可以集中力量辦大事。項目區(qū)可以按整村甚至整鎮(zhèn)方式推進，對“田、水、路、林、村”綜合設計，同一空間內實現(xiàn)各職能部門目標。通過農用地整理，調整優(yōu)化耕地、林地、園地等農用地分布，建設高標準農田，最大化新增耕地，解決占補平衡難題；通過建設用地整理實現(xiàn)村莊的優(yōu)化布局，改善村莊環(huán)境，騰挪建設用地指標，增加群眾財產性收入，解決鄉(xiāng)村振興用地難題。

涉農項目整合有助于吸引金融及社會資本投資。統(tǒng)籌整合涉農資金，筑巢引鳳，吸引社會資本，不僅有利于高效構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，也能為優(yōu)化農村生產結構，轉變傳統(tǒng)經營模式以及推進產業(yè)轉型升級提供強有力支撐，進而為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興打下堅實基礎。涉農項目整合，提高政府部門高度關注農業(yè)產業(yè)發(fā)展，如何促進農業(yè)增效以及農民增收，從全局角度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步加強地方資金配置，將涉農資金整合在一起用于農村特色產業(yè)運作和發(fā)展。與此同時，重視涉農資金規(guī)劃與引導，加強關鍵領域資金投入，提升涉農資金使用率。根據各地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展特點，建立涉農資金多元投入機制，制定相關配套資金管理制度，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施[1]。

2. 長壽區(qū)整合涉農資金的調查

2.1 涉農資金整合基本情況

為積極響應國家戰(zhàn)略發(fā)展號召，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，重慶市逐步開始啟動涉農資金整合計劃，據各項數據統(tǒng)計，于2020年重慶市累計整合財政涉農資金545億元，其目的是構建多元化精準扶貧投入新格局，切實解決貧困區(qū)縣突出問題，結合重慶市農業(yè)發(fā)展、貧困區(qū)縣發(fā)展情況將多項專項資金納入涉農資金整合范圍，用于扶貧、農業(yè)、林業(yè)、水利、農村綜合改革等各項工作開展。長壽區(qū)涉農資金整合項目各項數據統(tǒng)計，2020年涉農專項資金約28600萬元，其中約束性任務資金約16900萬元，可統(tǒng)籌資金約11700萬元[2]。在影響約束性任務執(zhí)行基礎上將指導性任務納入涉農資金統(tǒng)籌整合范圍，統(tǒng)籌整合項目資金優(yōu)先安排用于支持脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興項目以及續(xù)建項目。

2.2 長壽區(qū)涉農資金整合管理方法

基于《國務院關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》（國發(fā)〔2017〕54號）和《市政府關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》（渝府發(fā)〔2018〕58號）文件精神，針對長壽區(qū)涉農資金整合管理，具體采取以下幾項方法：

（1）遵循因地制宜原則，逐步推進長壽區(qū)各行業(yè)內涉農資金統(tǒng)籌整合，將現(xiàn)有資源統(tǒng)一集中管理，用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施[3]。明確要求始終圍繞“脫貧攻堅”與“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施展開與涉農資金統(tǒng)籌整合相關組織活動。（2）明確涉農資金整合范圍，建立“大專項+任務清單”模式，貫徹差別化管理理念，將涉農資金安排用于長壽區(qū)農業(yè)生產發(fā)展和農村基礎設施建設。（3）建立工作領導小組，全權負責并統(tǒng)籌領導涉農資金整合項目規(guī)劃、匯總以及審核等多項工作，充分發(fā)揮專項資金規(guī)劃的引領作用，其目的集中統(tǒng)籌整合后的涉農資金，為推進農村產業(yè)融合發(fā)展，改變傳統(tǒng)經營模式以及做好農村集體經濟發(fā)展扶持工作提供強力支撐。（4）加強監(jiān)督管理，有關部門持續(xù)跟蹤涉農整合項目實施，加大涉農資金使用監(jiān)管力度，嚴厲懲處資金使用違規(guī)申報或資金私自挪用等行為，確保涉農資金用于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2.3 涉農項目整合過程中存在的問題

長壽區(qū)涉農項目整合過程中存在的問題主要表現(xiàn)在幾個方面：（1）涉農資金整合不夠全面。農委高標準農田項目、宜機化項目及自然資源部門的土地整理，農村建設用地復墾，交通部門的農村道路未實現(xiàn)完全整合，導致涉農整合范圍覆蓋性不足、綜合治理效果差以及資金管理責任相互推諉等問題。（2）規(guī)劃統(tǒng)籌不足。要實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設，就要從山、水、林、田、湖、草生命共同體出發(fā)去實現(xiàn)農村田、水、路、林、村等綜合整治，涉及土地整理、農業(yè)產業(yè)、生態(tài)環(huán)境、村莊革新和民主管理等多方面內容。因涉農部門各自為政，在同一個國土空間，往往分別多個部門著力和管轄，按照農業(yè)、水利、交通、建設等要素不同分屬不同部門牽頭規(guī)劃，這樣既無法實現(xiàn)空間整體保護，也無法發(fā)揮要素整體效益。（3）實施標準不統(tǒng)一。以農業(yè)部門高標準農田和自然資源門土地整理項目為例，工程設計內容相近，項目測繪設計要求標準不同，工程定額不同，實施流程不同，后期管護要求不同，給項目整合帶來一定難題。（4）涉農項目整合機制不完善。由于涉農項目整合工作開展初期階段缺失一套完善性的涉農項目管理機制，部門想互推諉現(xiàn)象嚴重，未達到全面性監(jiān)管效果，部分特殊性資金項目因缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與資金使用監(jiān)督，最終導致項目被迫暫停，不能在既定周期內完成項目建設任務，影響涉農資金使用效益。

3.鄉(xiāng)村振興背景下如何進一步加強長壽區(qū)涉農資金統(tǒng)籌整合

3.1 高規(guī)格建立項目協(xié)調機制

根據現(xiàn)行涉農資金統(tǒng)籌整合相關文件，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具體需要，在此基礎上優(yōu)化長壽區(qū)整合涉農資金頂層設計，高規(guī)格成立組建工作領導小組，明確工作領導小組各成員職責范疇，并重點加強對涉農資金整合相關文件與精神的學習。區(qū)政府主要領導引領小組統(tǒng)籌開展長壽區(qū)涉農項目整合實施，明確涉農項目申報、立項、資金落實以及使用指導等流程和相關細則，按照“大專項+任務清單”模式，并踐行差別化管理，合理劃分約束性任務與指導性任務，避免其他特殊涉農項目資金混入統(tǒng)籌整合范圍，必須要做到涉農資金專款專用，確保農業(yè)生產發(fā)展及完善農村基礎設施建設等各項工作持續(xù)性推進有充足資金支持。

3.2 加強規(guī)劃統(tǒng)籌

按全域土地整治規(guī)劃思想制定規(guī)劃，實行一張藍圖繪到底。立足于“十四五”開局之年，加強行業(yè)部門協(xié)調，促進重點規(guī)劃空間統(tǒng)一，形成涉農項目整合項目庫。根據全域自然空間的資源條件，合理細化上位規(guī)劃的“三區(qū)三線”、落實各項規(guī)劃管控指標，深刻把握全域單個空間在上位規(guī)劃的總部署和主體定位，理解主體定位和發(fā)展方向。按照生態(tài)優(yōu)先原則，優(yōu)化空間格局。根據“雙評價”判定的“三生”空間和“三線”邊界，按照生態(tài)空間只增無減、農業(yè)空間總量控制、鎮(zhèn)村空間節(jié)約集約的思路，優(yōu)化調整布局，確保生態(tài)和農業(yè)空間整體、連續(xù)和完整性，實現(xiàn)人與自然和諧共生[4]。

3.3 構建涉農資金整合路徑，統(tǒng)籌規(guī)劃涉農項目建設

為了確保后期涉農資金整合工作有效部署和涉農項目順利落地，構建涉農資金整合路徑非常必要，以“脫貧攻堅”與“鄉(xiāng)村振興”為目標，結合本地區(qū)實際情況，遵循因地制宜基本原則，統(tǒng)籌安排與部署規(guī)劃涉農項目建設，科學合理編制涉農資金投入與使用計劃。在此基礎上建立長效性涉農資金整合工作機制，為長中期涉農資金統(tǒng)籌整合項目實施提供規(guī)劃指導。與此同時，以提高涉農資金使用效益為抓手，搭建涉農資金整合平臺，立足現(xiàn)代農業(yè)農村經濟發(fā)展，將促進農業(yè)增效和農民增收作為涉農資金整合工作核心。

3.4 優(yōu)化涉農項目整合方式，降低整合操作難度

若想保證各涉農項目順利實施，必須要確保涉農項目整合方式科學性、合理性，在實際涉農項目整合工作中，應重點突出關鍵區(qū)域項目建設、側重優(yōu)勢產業(yè)扶持，著力推動現(xiàn)代農業(yè)農村建設與發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)增效與農民增收目標，為了規(guī)避涉農項目重復整合或各級部門獨立規(guī)劃與建設等問題出現(xiàn)，需要進一步優(yōu)化涉農項目整合方式，站在全局角度統(tǒng)籌部署涉農項目申報、審批等工作，有效降低涉農資金整合操作難度同時，達到促進涉農資金整合工作效率提升目的。根據涉農項目類型合理劃分整合類型，土地整理、旱改水項目、高標準農田建設、宜機化建設、水土保持、水利設施建設、農村公路等可統(tǒng)劃入農用地整理類，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一實施，統(tǒng)一上圖入庫，統(tǒng)一竣工驗收，統(tǒng)一后期管護”模式同步推進。引入區(qū)重點國有建設平臺公司，具體承擔項目資金、項目規(guī)劃，項目實施具體工作，確保各部門規(guī)劃目標實現(xiàn)[5]。

3.5 加強涉農資金管理，確保資金使用規(guī)范且合法

遵循涉農資金先集中再統(tǒng)籌安排分配基本原則，確保涉農資金整合工作開展有效性，根據長壽區(qū)涉農項目建設計劃進行所需資金預算，細化資金預算管理流程，要求涉農資金投入與使用去向均要按照專項資金管理制度進行報備和執(zhí)行。工作領導小組需要明確涉農資金使用細則，讓各級部門嚴格按照上級下發(fā)的相關文件開展資金管理工作，無特殊要求不得隨意變更涉農項目資金使用計劃，如需變更必須獲得工作領導小組批準，方可進行資金使用計劃調整。另外，建立涉農資金管理監(jiān)督小組，定期審核與綜合評價整合涉農資金使用情況與對應項目建設情況，全面加強涉農資金管理，做好相應監(jiān)督工作，改善涉農資金管理薄弱環(huán)節(jié)，確保整合涉農資金分配合理與落實到位。

4. 結語

基于鄉(xiāng)村振興背景，加強涉農資金統(tǒng)籌整合是必然要求，打破部門壁壘是實現(xiàn)涉農項目整合的關鍵，以全域整治思想指導項目規(guī)劃，一張藍圖繪到底是實現(xiàn)涉農項目整合實施效果的核心，重視與做好涉農資金整合工作，才能更好地保證涉農資金使用效率，避免涉農資金被私自挪用或閑置浪費。在實際涉農資金整合工作開展過程中應立足“三農問題”，健全與完善現(xiàn)行財政體制與涉農資金管理機制，通過制度手段督促涉農資金統(tǒng)籌整合項目穩(wěn)步實施，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供基礎保障。