霍科

摘 要：依法決策機(jī)制是一種確保決策主體按照法定程序科學(xué)決策、民主決策的制度安排，其核心在于決策程序。健全依法決策機(jī)制是推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的迫切需要，是堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策的必然要求，是維護(hù)人民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平正義的重要保障。

關(guān)鍵詞：依法決策;機(jī)制;程序

一、健全依法決策機(jī)制的意義

依法決策是依法治國、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的根本要求之一。依法決策機(jī)制是一種確保決策主體按照法定程序科學(xué)決策、民主決策的制度安排，其核心在于決策程序。依法決策機(jī)制是確保各級黨政機(jī)關(guān)、各部門及相關(guān)決策主體進(jìn)行科學(xué)民主決策的制度約束，是貫徹落實(shí)“將重大行政決策納入法治化軌道上來”的黨的十八屆四中全會(huì)精神的保障。

就目前的探索來看，法定決策程序大體包括公提決策議題、公定決策目標(biāo)、公出決策思路、公擬備選方案、專家智庫論證、可行性評估、風(fēng)險(xiǎn)性評估、合法性審查、民主協(xié)商協(xié)調(diào)、綜合平衡分析、集體討論決定、公示通過頒行、試點(diǎn)試驗(yàn)總結(jié)、效果評估反饋等環(huán)節(jié)與步驟。這樣的程序可以把科學(xué)決策因素整合進(jìn)去，也可以把當(dāng)事方、利益攸關(guān)方、公眾、專家等民主決策因素吸納進(jìn)去，從而基本涵蓋科學(xué)決策、民主決策程序。應(yīng)通過法治手段把科學(xué)決策、民主決策整合在一起，形成一套簡便易行、行之有效的依法決策機(jī)制，確保決策沿著科學(xué)、民主的軌道規(guī)范有序進(jìn)行。

（一）健全依法決策機(jī)制是社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”要“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”并提出要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的任務(wù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義民主政治的基本特征?，F(xiàn)階段我們黨堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治的一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是要健全依法決策機(jī)制。健全依法決策機(jī)制是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主政治和各項(xiàng)民主制度的共同任務(wù)和時(shí)代要求。只有社會(huì)主義民主政治和各項(xiàng)民主制度有效運(yùn)作，健全依法決策機(jī)制才能夠得到真正實(shí)現(xiàn)。而在面對各項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策時(shí)，只有健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，社會(huì)主義民主政治和各項(xiàng)民主制度才能得到有效運(yùn)作，我們才能將正確的決策轉(zhuǎn)化為讓人民滿意的決策，社會(huì)主義民主政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢才能得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮。

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆四中全會(huì)《決定》）明確提出“健全依法決策機(jī)制”“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！边@是我們黨歷史上第一次以中央全會(huì)的《決定》確立“健全依法決策機(jī)制”理念，同時(shí)還詳細(xì)闡述了依法決策的構(gòu)成和主要程序，并就如何健全依法決策機(jī)制，提出了系統(tǒng)完備的整體思路。

（二）健全依法決策機(jī)制是推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的迫切需要

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。重大行政決策是指涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會(huì)涉及面廣、對一定區(qū)域的改革發(fā)展穩(wěn)定具有全局性、長遠(yuǎn)性意義的由政府作出決定或選擇的重大政務(wù)事項(xiàng)，制定重大行政決策是政府的重要職責(zé)。規(guī)范重大行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是建設(shè)法治政府的前端。健全依法決策機(jī)制，保證決策權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法，減少?zèng)Q策失誤，既是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要任務(wù)，也是順應(yīng)形勢發(fā)展與人民群眾期盼的現(xiàn)實(shí)需要。健全依法決策機(jī)制，制定統(tǒng)一的重大行政決策程序制度，明確重大行政決策事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，著力推動(dòng)重大改革、重要規(guī)劃、重大民生、政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目等重大決策的法治化，以科學(xué)、鋼性的決策制度約束規(guī)范決策行為，切實(shí)提高決策質(zhì)量，努力控制決策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正違法不當(dāng)決策。惟有形成上述制度機(jī)制，才能把依法決策落到實(shí)處，才能不斷增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，從而最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)、深化全面改革、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧。

2019年5月，國務(wù)院公布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》分6章，共44條，其中貫徹的一條紅線是堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策和依法決策。依法決策要求按照法治思維和方式進(jìn)行決策，是法治國家、法治政府建設(shè)的必然要求。《條例》第7條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循依法決策原則，嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，依法履行法定程序，保證決策內(nèi)容符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定?！稐l例》首次將縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動(dòng)全面納入法治化軌道，充分保障了人民群眾對重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，極大推動(dòng)了法治政府建設(shè)，是我國法治政府建設(shè)進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義的立法?！稐l例》明確了重大行政決策事項(xiàng)范圍與特征，解決了長期困擾地方的重大決策程序立法適用難問題？《條例》體現(xiàn)依法決策的主要制度集中體現(xiàn)在合法性審查程序中，明確決策草案提交決策機(jī)關(guān)討論前，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)合法性審查的部門進(jìn)行合法性審查，不得以征求意見等方式代替合法性審查。決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論。對國家尚無明確規(guī)定的探索性改革決策事項(xiàng)，可以明示法律風(fēng)險(xiǎn)，提交決策機(jī)關(guān)討論。負(fù)責(zé)合法性審查的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出合法性審查意見，并對合法性審查意見負(fù)責(zé)。在合法性審查過程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師提出法律意見。決策承辦單位根據(jù)合法性審查意見進(jìn)行必要的調(diào)整或者補(bǔ)充（詳見《條例》第25條、第28條）。同時(shí)，為了治理和防范違法決策，《條例》第五章規(guī)定了相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的法律責(zé)任。

（三）健全依法決策機(jī)制是維護(hù)人民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平正義的重要保障

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)利益日趨多元，社會(huì)矛盾高發(fā)頻發(fā)，社會(huì)情緒更加復(fù)雜，決策中妥善處理各方利益訴求的挑戰(zhàn)和困難明顯加大，這就要求黨委、政府決策不管是“做蛋糕”，還是“分蛋糕”，都要把維護(hù)人民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認(rèn)同和支持，保證改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。要做到這一點(diǎn)，必須健全依法決策機(jī)制?？茖W(xué)合理的決策制度，能夠把政府決策與做好群眾工作緊密結(jié)合起來，開門讓人民群眾參與決策，公開決策事項(xiàng)、決策依據(jù)、決策過程、決策信息、決策結(jié)果，真心實(shí)意傾聽民意、匯聚民智，實(shí)事求是權(quán)衡利弊、兼顧各方，保證合理的意見和訴求充分體現(xiàn)到?jīng)Q策之中，真正使人民權(quán)益最大化、公平正義法治化。

二、建立和完善依法決策程序的制度安排和保障機(jī)制

（一）積極推行政府法律顧問制度

十八屆四中全會(huì)《決定》指出： “積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！苯⑼晟普深檰栔贫取Ｊ紫纫鞔_政府法律顧問的入選資格，保證顧問成員具有擔(dān)任政府法律顧問的經(jīng)驗(yàn)和能力。其次要保障法律顧問的顧問權(quán)利和中立地位，確保政府法律顧問列席審議重大行政決策的相關(guān)會(huì)議，有充分的時(shí)間參與決策過程并對決策所涉及的法律問題進(jìn)行深入、客觀的研究論證。最后要建立法律顧問的選拔聘用、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、工作管理、績效考評、獎(jiǎng)勵(lì)追責(zé)制度?！罢深檰枅F(tuán)”實(shí)行集體討論制度，針對政府的重大決策事務(wù)由法律顧問團(tuán)集體討論，嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行審查并向決策部門提交可行性意見，為政府作出決策提供法律依據(jù)，決策部門應(yīng)根據(jù)審查意見修改或重做決策方案。

（二）建立重大行政決策集體討論決定會(huì)議記錄制度

重大行政決策應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會(huì)議、全體會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議討論決定。為了解決重大行政決策失誤集體責(zé)任難以追究的問題，必須加強(qiáng)重大行政決策案卷管理，設(shè)立重大行政決策“臺(tái)賬”，記錄集體決策由誰主持、誰動(dòng)議、誰贊成、誰反對和誰棄權(quán)等關(guān)鍵信息，做到集體責(zé)任追究時(shí)“有賬可查”，嚴(yán)格倒查決策責(zé)任，堅(jiān)決杜絕重大決策失誤后可能出現(xiàn)的“法不責(zé)眾”現(xiàn)象。

（三）完善依法決策的執(zhí)行和糾錯(cuò)機(jī)制

決策的效力只有通過執(zhí)行才能顯現(xiàn);決策的執(zhí)行和落實(shí)，是完善決策機(jī)制的重要組成部分。要把決策的執(zhí)行落實(shí)，作為完善黨委工作機(jī)制的重要組成部分。一方面，要著力構(gòu)建依法決策的保障落實(shí)機(jī)制，建立“目標(biāo)責(zé)任、考核獎(jiǎng)懲、監(jiān)督檢查”責(zé)任體系。另一方面，要健全完善決策執(zhí)行情況的反饋機(jī)制，積極采納合理的意見和建議，及時(shí)糾正決策執(zhí)行過程中的偏差和問題，防止重大決策失誤的出現(xiàn)。我國依法決策的糾錯(cuò)機(jī)制形成，要以完善黨內(nèi)決策糾錯(cuò)機(jī)制為核心，并建構(gòu)黨內(nèi)決策糾錯(cuò)機(jī)制與國家決策糾錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合的決策糾錯(cuò)機(jī)制。這其中，最關(guān)鍵的問題是要解決好決策糾錯(cuò)主體與決策主體的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運(yùn)行途徑。

（四）建立健全督查機(jī)制和決策評估。

要從根本上杜絕黨政官員“亂作為”的問題，就必須實(shí)現(xiàn)重大決策的法治化。要把依法決策機(jī)制落到實(shí)處，必須注重相關(guān)制度和機(jī)制的“落細(xì)”“落小”。為此，可從以下三個(gè)方面著手：一是切實(shí)發(fā)揮好各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查職能，以確保決策執(zhí)行過程的規(guī)范化、法治化;二是建立群眾監(jiān)督評議機(jī)制，讓群眾參與到對重大決策實(shí)施情況的綜合監(jiān)督評議過程中。三是要強(qiáng)化決策評估。對重大行政決策實(shí)施后，要采取跟蹤調(diào)查、綜合評估等科學(xué)方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正、調(diào)整完善實(shí)踐中反映的問題，提高決策質(zhì)量，力爭收到預(yù)期效果。

（五）建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制

十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！边@是實(shí)行依法決策的一個(gè)創(chuàng)新性規(guī)定，體現(xiàn)了重大決策一旦出了問題，必須依法追責(zé)、依法倒查的思路。實(shí)踐表明，一些重大決策從提出、實(shí)施到產(chǎn)生效果時(shí)間周期長，決策正確與否短期內(nèi)難以得到驗(yàn)證，一旦多年后出現(xiàn)問題，當(dāng)初參與決策的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員，或退休或調(diào)任，責(zé)任已難以認(rèn)定追究，大多不了了之。責(zé)任是法律的生命。責(zé)任追究制度不完善、落實(shí)不到位，科學(xué)民主依法決策制度就是一紙空文。實(shí)踐表明，決策失誤是最大的失誤。要堅(jiān)持有錯(cuò)必究、有責(zé)必問，不論事發(fā)時(shí)責(zé)任人是在崗在任，還是已經(jīng)升遷、調(diào)轉(zhuǎn)或者離退休，都要一查到底、嚴(yán)格追究。要完善責(zé)任追究配套制度，實(shí)行決策績效評估機(jī)制，科學(xué)判斷決策失誤;建立決策案卷制度，準(zhǔn)確識(shí)別責(zé)任歸屬;完善決策過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制，提高責(zé)任追究制度的可操作性。要做到重大決策嚴(yán)重失誤原因不查清不放過，責(zé)任人不處理不放過，整改措施不落實(shí)不放過。