楊一舟 李晨曦

（南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院，江蘇 南京 210046）

近十年來(lái)，高校后勤社會(huì)化改革的出現(xiàn)帶動(dòng)高校食堂出現(xiàn)新的經(jīng)營(yíng)形式—外包模式，該模式下高校食堂的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也就此分離。伴隨著經(jīng)營(yíng)效率的提高和成本的降低，一些由外包模式帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞也慢慢出現(xiàn)。因此，在高校食堂的外包模式中建立起完整可靠的內(nèi)部控制體系，不僅能保障高校食堂的資產(chǎn)安全，還能提高食堂運(yùn)行的效率，促進(jìn)食品安全問(wèn)題的解決。本文將基于高校食堂外包風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)以及相關(guān)內(nèi)部控制的對(duì)策分析，為高校管理者提供一定的決策參考。

一、高校食堂外包模式中的風(fēng)險(xiǎn)

（一）隱藏深處的“權(quán)力尋租”

高校食堂外包具有周期性，食堂經(jīng)營(yíng)者常常是“你方唱罷登場(chǎng)”，在經(jīng)常性的招標(biāo)中存在著高校管理者利用職權(quán)與承包商進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易的風(fēng)險(xiǎn)。在包括但不限于招投標(biāo)、原材料采購(gòu)、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)中，食堂承包商、供應(yīng)商與高校管理者之間利益輸送效益對(duì)高校管理者來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)大于實(shí)際管理的機(jī)會(huì)成本，因此高校管理者可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)，謀取不法的利益，并對(duì)食堂的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的嚴(yán)重后果。

（二）財(cái)務(wù)造假且監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)

如今部分的高校對(duì)外包單位采取的是根據(jù)營(yíng)業(yè)收入（利潤(rùn)）收取管理費(fèi)的模式，且據(jù)觀察，此類高校通常采用銀聯(lián)三合一收款碼形式統(tǒng)一監(jiān)管，外包單位利用收款碼獲得收入。就目前來(lái)看，高校的審計(jì)情況不容樂(lè)觀，大部分高校采用的審計(jì)方法依舊停留在查表與查證的傳統(tǒng)方式上，以亡羊補(bǔ)牢的事后審計(jì)為主，很少對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況、資金運(yùn)行的合理性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。若外包單位采取隱蔽的造假手段，且校方相應(yīng)的審計(jì)能力缺位，對(duì)會(huì)計(jì)資料和財(cái)務(wù)報(bào)告的信任水平過(guò)高，可能導(dǎo)致重大錯(cuò)報(bào)的發(fā)生率極大增加。

（三）轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包造成的食品安全威脅

轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包不是食堂外包模式的個(gè)例，但是它在食堂外包模式中是一個(gè)不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一旦外包單位萌生通過(guò)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包賺取差價(jià)的想法，那么勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致下一家外包單位繼續(xù)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包，然后不斷惡性下滲，直至最后一家外包單位的營(yíng)業(yè)成本高至與營(yíng)業(yè)利潤(rùn)相等這一臨界點(diǎn)。此時(shí)，外包單位為了降低人力資源成本，可能會(huì)聘用未經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)的人員以及采購(gòu)食品安全不符合標(biāo)準(zhǔn)的低價(jià)食品。兩者疊加的綜合食品安全隱患會(huì)直接降低高校食品安全保障水平，威脅就餐師生的飲食健康。

二、基于內(nèi)部控制的高校外包食堂對(duì)策分析

隨著高校食堂外包管理模式的引入，學(xué)校與服務(wù)單位之間也凸顯了一些新的問(wèn)題，諸如上文提到學(xué)校監(jiān)管無(wú)從下手、中標(biāo)單位名不副實(shí)、服務(wù)單位過(guò)分逐利等。學(xué)校需與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)推進(jìn)食堂經(jīng)營(yíng)管理制度的改革，充分發(fā)揮學(xué)校在其間管理的主導(dǎo)作用。高校管理方需從招標(biāo)、資產(chǎn)保護(hù)、質(zhì)量考評(píng)、安全糾察等環(huán)節(jié)上，對(duì)服務(wù)外包單位進(jìn)行全方位管理，充分調(diào)動(dòng)服務(wù)單位積極性，增強(qiáng)服務(wù)單位的自我管理能力。

（一）控制環(huán)境層面

控制環(huán)境是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，對(duì)于內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)有著決定性的作用。高校外包食堂內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)應(yīng)以設(shè)計(jì)控制環(huán)境為起始點(diǎn)。

1.高校應(yīng)構(gòu)筑外包食堂組織架構(gòu)

在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)中，外包食堂管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)馭全局監(jiān)管作用，食堂經(jīng)理執(zhí)行上級(jí)指示，向具體業(yè)務(wù)部細(xì)化責(zé)任。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)還包括定期或不定期的深入食堂，對(duì)食堂的衛(wèi)生安全、飯菜質(zhì)量及價(jià)格等進(jìn)行檢查和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)食堂工作的監(jiān)管力度，嚴(yán)把進(jìn)貨和消毒關(guān)，防止食源性疾病的出現(xiàn)，杜絕安全責(zé)任事故的發(fā)生。

2.引入外包食堂競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

高校一般不只有一個(gè)食堂，對(duì)于高校管理方來(lái)說(shuō)，如果將所有食堂的外包管理都交給一個(gè)承包商，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致大權(quán)旁落，一家獨(dú)大，食堂飯菜的質(zhì)量和價(jià)格便不能得到保證。高?？梢酝ㄟ^(guò)嚴(yán)格透明公開(kāi)的招投標(biāo)程序引入兩至三個(gè)不同類型的承包商，讓每個(gè)承包商分別承包一個(gè)食堂，相互競(jìng)爭(zhēng)，采取不同手段提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，從而滿足師生的不同需求。如此百家爭(zhēng)鳴，不僅可以形成良性競(jìng)爭(zhēng)，還可通過(guò)各食堂的相互監(jiān)督有效制衡“權(quán)力尋租”，遏制違規(guī)違紀(jì)。

3.外包食堂應(yīng)塑造自己的經(jīng)營(yíng)文化

經(jīng)營(yíng)文化的形成，直接影響著消費(fèi)者對(duì)供應(yīng)餐食的偏好程度。整潔的環(huán)境、專業(yè)干練的服務(wù)自然會(huì)得到師生的喜愛(ài)，相反，如果外包食堂管理者缺乏對(duì)餐廳整體的價(jià)值觀管理，顯然是漠視了對(duì)檔口經(jīng)營(yíng)者價(jià)值觀培訓(xùn)管理的合理性，為檔口個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的不合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供借口，提高了他們弄虛作假、唯利是圖、不合法經(jīng)營(yíng)的可能性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估層面

高校外包食堂的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)四個(gè)環(huán)節(jié)。

1.目標(biāo)設(shè)定

高校需設(shè)定確保食品安全、學(xué)生身體健康的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，預(yù)防舞弊、保證招投標(biāo)及采購(gòu)公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)，外包食堂人員操作的合規(guī)性目標(biāo)以及保證高校食堂資產(chǎn)完整的資產(chǎn)安全完整目標(biāo)。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

高校應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注外包食堂的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)及其發(fā)生概率和影響程度，如圖1所示。高校外包食堂內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要包括四個(gè)層面。

圖1 高校外包食堂風(fēng)險(xiǎn)分析圖

（1）外包食堂的組織架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式等管理因素：組織結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)、缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和執(zhí)行力，可能導(dǎo)致管理失敗，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

（2）食堂經(jīng)理的管理理念及道德操守、外包員工職業(yè)素養(yǎng)等人力資源因素：外包食堂經(jīng)營(yíng)者喪失職業(yè)操守可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包或資產(chǎn)侵占，人員冗余可能導(dǎo)致執(zhí)行效率不高，這些單一或者疊加隱患會(huì)在一定程度上直接或者間接影響飯菜質(zhì)量和員工服務(wù)態(tài)度。

（3）外包食堂支出管理、收入管理等財(cái)務(wù)因素：資金調(diào)度不合理可能導(dǎo)致承包商面臨財(cái)務(wù)困境，若資金管控不嚴(yán)可能導(dǎo)致資金被挪用或侵占。

（4）操作合規(guī)等食品安全因素：操作不合規(guī)可能導(dǎo)致飯菜受到污染，從而頻生食品安全事件。

3.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施包括：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受。其中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)承受于高校來(lái)說(shuō)是不可取的，風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略則更為有效。風(fēng)險(xiǎn)降低又細(xì)分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)抑制，這兩點(diǎn)主要和內(nèi)部控制中的控制活動(dòng)有關(guān)，將在控制活動(dòng)中詳細(xì)說(shuō)明。于高校而言，其可以采取的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略主要包括：與外部機(jī)構(gòu)簽訂保險(xiǎn)合同；與承包商簽訂合同時(shí)增設(shè)轉(zhuǎn)移責(zé)任條款。

（三）控制活動(dòng)層面

控制活動(dòng)是高校對(duì)外包食堂實(shí)行內(nèi)部控制的具體方式，也是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

1.招投標(biāo)業(yè)務(wù)控制

高校組建相應(yīng)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可由黨委辦公室負(fù)責(zé)人、學(xué)工辦負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人、后勤管理處負(fù)責(zé)人、紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)人等部門(mén)的5人及以上的奇數(shù)的工作人員組成，并明確其職責(zé)。

高校在制定標(biāo)書(shū)時(shí)應(yīng)考慮到高校實(shí)際情況，擬定具體項(xiàng)目的招標(biāo)文件，并在高校范圍內(nèi)經(jīng)由相關(guān)部門(mén)審核評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否明確、是否有招標(biāo)失敗和廢標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)、審核報(bào)價(jià)基礎(chǔ)是否明確一致以及標(biāo)底的作用是否明確，審核之后由相關(guān)部門(mén)會(huì)簽通過(guò)。

公開(kāi)招標(biāo)并由評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)。開(kāi)標(biāo)前，高校應(yīng)及時(shí)通知投標(biāo)單位并明確評(píng)標(biāo)地點(diǎn)和時(shí)間等相關(guān)信息。在開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)的過(guò)程中，高校應(yīng)向投標(biāo)單位公開(kāi)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在進(jìn)行評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)有人記錄評(píng)標(biāo)過(guò)程，且在必要時(shí)可以錄音錄像，以保證評(píng)標(biāo)的公正性。在開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)后，關(guān)注是否有低價(jià)中標(biāo)或流標(biāo)的情況發(fā)生。

2.采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

食品安全是食堂管理的紅線，關(guān)乎高校全體職工和學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)健康，是監(jiān)管的重中之重，一旦發(fā)生安全事故，雖在合同中確定發(fā)生食品安全事故由餐飲公司完全負(fù)責(zé)，但高校的監(jiān)管責(zé)任是無(wú)法推卸的。

（1）實(shí)行不相容職務(wù)分離制度。如采購(gòu)申請(qǐng)必須由烹飪組提出請(qǐng)購(gòu)單，并一式三聯(lián)，分別作為留底、交付采購(gòu)組、交付倉(cāng)庫(kù)保管員之用，報(bào)批準(zhǔn)后，采購(gòu)由采購(gòu)組完成。

（2）實(shí)行購(gòu)入貨物的驗(yàn)收制度。對(duì)餐飲公司的進(jìn)貨渠道和原材料的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行不定期的抽查，每月不少于1次。抽查內(nèi)容包括進(jìn)貨廠商的資質(zhì)和合同，進(jìn)貨的原始憑證，原材料的產(chǎn)地、等級(jí)、新鮮度等。米、面、油、豬肉等大宗食材必須是正規(guī)渠道及品牌，并提供進(jìn)貨合同。

3.運(yùn)營(yíng)分析控制

外包食堂運(yùn)營(yíng)主要從操作人員健康和財(cái)務(wù)收支兩方面著手進(jìn)行監(jiān)管。

（1）從業(yè)人員健康控制：外包食堂員工（含臨時(shí)工作人員）每年必須進(jìn)行健康體檢，取得健康合格證明和培訓(xùn)證明后方可上崗。高校需同時(shí)加強(qiáng)對(duì)外包食堂員工的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，自覺(jué)養(yǎng)成安全衛(wèi)生的從業(yè)習(xí)慣。

（2）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制：高校需組織內(nèi)部審計(jì)對(duì)外包食堂的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，以減少外包食堂財(cái)務(wù)造假的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，高校還需充分利用師生群體，通過(guò)此群體間接監(jiān)督外包食堂是否存在私下交易甚至設(shè)置賬外賬的違規(guī)操作。

4.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制

（1）提高資產(chǎn)管理意識(shí)，加強(qiáng)高校固定資產(chǎn)的賬務(wù)和實(shí)物管理。高校需建立嚴(yán)格的資產(chǎn)處置審批和資產(chǎn)領(lǐng)用保管責(zé)任制度，定期進(jìn)行資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)，限制未經(jīng)授權(quán)的人員接近固定資產(chǎn)，以保證資產(chǎn)的完整，防止資產(chǎn)流失。

（2）加強(qiáng)食堂內(nèi)固定資產(chǎn)的折舊管理。高校僅讓渡了食堂的使用權(quán)，其所有權(quán)依然歸高校所有，但伴隨食堂基礎(chǔ)設(shè)施與設(shè)備使用時(shí)間的延長(zhǎng)，必然會(huì)出現(xiàn)各種損耗。因此，高校需對(duì)外包食堂固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值進(jìn)行更新，以此保證賬實(shí)一致。從而在外包模式下，高校的后勤財(cái)務(wù)部門(mén)可以加強(qiáng)固定資產(chǎn)折舊管理，通過(guò)收取折舊費(fèi)來(lái)補(bǔ)償出讓基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的損失。

5.制定食品安全事故應(yīng)急處理預(yù)案

學(xué)校提前成立食物中毒事件應(yīng)急處理小組，專門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展對(duì)食物中毒事件人員進(jìn)行初步調(diào)查、了解情況，搶救中毒人員，報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，收集與保全病人食用過(guò)的所有剩余食物及當(dāng)餐所用原料、輔料等，協(xié)助衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)調(diào)查。如圖2所示為食品安全事故應(yīng)急處理預(yù)案流程圖。

圖2 食品安全事故應(yīng)急處理預(yù)案流程圖

（四）信息與溝通層面

高校可以借鑒當(dāng)今社會(huì)商家的運(yùn)營(yíng)模式，創(chuàng)建外包食堂的公眾號(hào)，并在公眾號(hào)上提供點(diǎn)餐、評(píng)價(jià)、投訴的功能。在當(dāng)前形勢(shì)下，推廣學(xué)生在點(diǎn)餐后去食堂自提的方式無(wú)疑是一大有力舉措。學(xué)生就餐后可通過(guò)微信公眾號(hào)對(duì)菜式進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終所有菜品的評(píng)價(jià)會(huì)生成報(bào)表反饋給食堂，以便食堂做出合理改進(jìn)，讓學(xué)生不愿就餐、食堂菜品單一等問(wèn)題不再制約食堂的正常運(yùn)營(yíng)。

此外，高校要與外包食堂管理人員建立暢通的溝通渠道，同時(shí)注意配備專職或者外聘的食品衛(wèi)生安全管理人員，高校和外包食堂管理人員要定期組織會(huì)議，交流相關(guān)工作進(jìn)展。

（五）監(jiān)控層面

1.建立內(nèi)部監(jiān)督制度，并開(kāi)展日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督

在內(nèi)部監(jiān)督制度中，學(xué)校的食堂監(jiān)督小組人員應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行外包食堂內(nèi)部控制活動(dòng)以外的高校高級(jí)管理人員組成，并明確各自職能分工、合作完成內(nèi)部監(jiān)督的程序。

高校應(yīng)將日常監(jiān)督整合與外包食堂的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷及時(shí)與外包食堂管理人員溝通，制定方案，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行改正。

高校應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和內(nèi)部控制的有效性確定專項(xiàng)監(jiān)督的范圍和頻率，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平較高的內(nèi)部控制和關(guān)鍵業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制優(yōu)先進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。

2.實(shí)行內(nèi)部控制缺陷舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度

學(xué)生和外包食堂的員工是對(duì)外包食堂接觸最多的人員，也是最能從細(xì)枝末節(jié)發(fā)現(xiàn)外包食堂管理缺陷及相關(guān)隱患的人員。高校可根據(jù)舉報(bào)的類型和重要性設(shè)置不同的獎(jiǎng)勵(lì)金額，并對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行匿名保護(hù)。這一制度的實(shí)施能提高利益相關(guān)者對(duì)外包食堂內(nèi)部控制完善的參與度，并有效地發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)外包食堂的內(nèi)部控制體系。

三、結(jié)束語(yǔ)

引入外包食堂是高校社會(huì)化改革的重要一環(huán)，也是高校精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、激發(fā)活力的關(guān)鍵舉措。高校必須牢牢守住以食品安全為核心的外包食堂風(fēng)險(xiǎn)管控底線，加強(qiáng)對(duì)外包食堂的監(jiān)督與管理，才能創(chuàng)造出安全可靠的外包食堂內(nèi)部控制體系，更好地服務(wù)于師生。