◎ 盧馳文

提 要:

一、引言

中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工五項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度經(jīng)過改革，到2000年基本上定型，繳費(fèi)比例與繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定等在全國范圍內(nèi)基本上統(tǒng)一。2010年按照《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的規(guī)定，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。實(shí)際上，從2010年起，國家不再出臺單獨(dú)的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)政策，作為企業(yè)雇員的農(nóng)民工，也與城鎮(zhèn)戶籍的職工一樣享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)待遇。2015年1月頒布的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定，從2014年10月1日 起，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，我國建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)單位職工、事業(yè)單位職工統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位負(fù)擔(dān)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為8%?；踞t(yī)療保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例為6%，個(gè)人繳費(fèi)比例為2%。失業(yè)保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例為2%，個(gè)人繳費(fèi)比例為1%。2019年5月1日起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例下調(diào)至16%。有些地區(qū)近幾年也下調(diào)了用人單位與個(gè)人對失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例。個(gè)人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)；低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

我國職工社會保險(xiǎn)基金采用繳費(fèi)的方式籌集，而不是以稅收的方式籌集，故社會保險(xiǎn)基金收入并不構(gòu)成財(cái)政收入。林義（2015）認(rèn)為：“社會保險(xiǎn)資金從根本上屬于一種消費(fèi)基金，而財(cái)政作為國家主要的宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，肩負(fù)著對收入進(jìn)行分配，并形成合理的積累與消費(fèi)比例結(jié)構(gòu)的責(zé)任。因此，社會資金的規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)影響著財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中的積累和消費(fèi)的比例關(guān)系。一定的收入分配總量中，社會保險(xiǎn)基金的規(guī)模越大，財(cái)政集中的社會財(cái)富總量中用于積累和其他方面的消費(fèi)就會受到影響和制約，二者存在著一定的消長關(guān)系?！?/p>

《社會保險(xiǎn)法》第五條規(guī)定，“縣級以上人民政府將社會保險(xiǎn)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險(xiǎn)資金。縣級以上人民政府對社會保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險(xiǎn)事業(yè)?！甭毠ど鐣ｋU(xiǎn)采取稅前列支的方式，社會保險(xiǎn)費(fèi)越多，則個(gè)人所得稅越少。林義（2015）指出：“所謂間接地增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，是指企業(yè)繳費(fèi)在稅前列支，繳費(fèi)增加則國家稅收減少?！鄙鐣ｋU(xiǎn)基金由于人口年齡結(jié)構(gòu)老化、通貨膨脹等原因面臨入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)。我國各級政府承擔(dān)職工社會保險(xiǎn)待遇支付的兜底責(zé)任。林義（2015）主張：“如果建立起與工資增長或物價(jià)指數(shù)掛鉤的機(jī)制，或擴(kuò)大實(shí)施范圍，或提高支付標(biāo)準(zhǔn)，都會增加基金入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)基金短缺現(xiàn)象，國家財(cái)政必須承擔(dān)最后的支付責(zé)任?！编嵐Τ桑?011）認(rèn)為： “在國際上，各國財(cái)政的公共性、公平性，主要通過建立健全的社會保障制度、促進(jìn)國民教育與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等來體現(xiàn)，為國民提供相應(yīng)的生活援助、福利補(bǔ)貼并支持社會保險(xiǎn)制度的發(fā)展，是政府公共財(cái)政的重要責(zé)任?！?/p>

以上觀點(diǎn)都是定性分析的結(jié)論，這些結(jié)論是否正確？采取定量分析方法，我國職工社會保險(xiǎn)基金收支與國家財(cái)政的關(guān)系究竟如何？我國職工的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)比例相對固定，繳費(fèi)基數(shù)范圍與統(tǒng)籌地區(qū)社會平均工資掛鉤，社會平均工資又與國民收入、國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的關(guān)系密切。這也是定性討論的觀點(diǎn)，可我國職工社會保險(xiǎn)收支與國內(nèi)生產(chǎn)總值的數(shù)量關(guān)系究竟如何？筆者認(rèn)為，既不能人云亦云，又不能武斷地下結(jié)論，必須經(jīng)過具體的實(shí)證分析，才能得出正確的結(jié)論；分析全國職工社會保險(xiǎn)與國家財(cái)政、GDP 的數(shù)量關(guān)系具有重大意義，可為國家完善社會保險(xiǎn)政策與財(cái)政制度提供有重要價(jià)值的數(shù)據(jù)信息。

二、職工社會保險(xiǎn)基金與財(cái)政收入、GDP的數(shù)量關(guān)系分析

職工五項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度沒有統(tǒng)一之前，數(shù)據(jù)難以比較。2000年在全國范圍內(nèi)基本上統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度，之后這五項(xiàng)制度又?jǐn)U大了覆蓋面，覆蓋到了農(nóng)民工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，為了數(shù)據(jù)具有可比性，筆者選擇2000年至2019年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（一）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與財(cái)政收入、GDP的數(shù)量關(guān)系。對表1 的數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論：第一，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總收入都比同期職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總支出多，且職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)存越來越多，而且從2005年起，每年的年末累計(jì)結(jié)存資金比當(dāng)年的總支出多，這說明我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展具有較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)儲備。換言之，我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)狀況是穩(wěn)健的。第二，2000年-2019年，全國財(cái)政收入逐年增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值也是逐年增長的。第三，2000年-2013年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入相當(dāng)于同期財(cái)政收入的15.19%-17.55%，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入與財(cái)政收入之比波動比較平穩(wěn)；2014年-2018年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入與財(cái)政收入之比由17.55%上升到27.91%，升速較快；2019年較2018年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入與財(cái)政收入之比有所下降。第四，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存資金與GDP 之比，逐年增大。

表1 全國職工社會保險(xiǎn)歷年收支、財(cái)政收入與GDP 數(shù)據(jù)表

（二）五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入、GDP的數(shù)量關(guān)系。表2（9）中2000年-2006年全國職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。由于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》與人力資源和社會保障部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的2007年-2017年的基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入包含了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)收入，無法得到這期間的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入數(shù)據(jù)。根據(jù)這期間的社會保險(xiǎn)政策，大部分地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為28%，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例8%，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例是職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的3.5 倍。筆者考慮到各個(gè)地區(qū)執(zhí)行政策有差異性，即部分地區(qū)沒有按照統(tǒng)一的繳費(fèi)比例征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，況且社會收入不僅僅是征繳收入，還包括投資收益、財(cái)政補(bǔ)助等。根據(jù)2006年的數(shù)據(jù)，得到經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，同期參保職工人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入是參保職工人均基本醫(yī)療保險(xiǎn)的3.58 倍。2007年-2017年的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)收入數(shù)據(jù)，是筆者根據(jù)表1（2）中同期職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入、人力資源和社會保障部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中參?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)以及參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工人數(shù)，利用2006年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)計(jì)算得到的。本文表格中2007年-2017年的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)收入數(shù)據(jù)，作為推測的數(shù)據(jù)，雖然未必很準(zhǔn)確，但估計(jì)與真實(shí)數(shù)據(jù)相差不大，同樣具有重要的參考價(jià)值。2018年與2019年的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入數(shù)據(jù)，來源于國家醫(yī)療保障局網(wǎng)站公布的2018年與2019年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)。

（10）（11）數(shù)據(jù)是筆者依據(jù)人力資源和社會保障部網(wǎng)站公布的2000年度-2019年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的數(shù)據(jù)整理得到的。（12）數(shù)據(jù)是筆者依據(jù)人力資源和社會保障部網(wǎng)站與國家醫(yī)療保障局網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的數(shù)據(jù)整理得到的。（13）（14）（15）數(shù)據(jù)是筆者計(jì)算得到的。

對表2 的數(shù)據(jù)分析得知：第一，2000年-2019年，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入、失業(yè)保險(xiǎn)總收入、工傷保險(xiǎn)總收入、生育保險(xiǎn)總收入與五項(xiàng)社會保險(xiǎn)總收入，都是逐年增長的。第二，2000年-2013年，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比在18.93%-23.47%之間波動，波動相對平穩(wěn)；2014年-2019年，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比由23.98%上升為37.17%，上升較快。第三，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與GDP 之比逐年上升，由2000年的2.64%上升到2018年的7.32%，2019年回落到7.14%。

表2 全國職工社會保險(xiǎn)歷年收支、財(cái)政收入與GDP 數(shù)據(jù)續(xù)表

續(xù)表

（三）B 口徑的社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入、GDP 的數(shù)量關(guān)系。在人力資源和社會保障部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中，都沒有公布2000年、2001年、2002年、2018年、2019年各級財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的數(shù)據(jù)。為了數(shù)據(jù)具有可比性，選擇了2003年-2017年的職工社會保險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析。表3（16）（17）數(shù)據(jù)是筆者對人力資源和社會保障部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的數(shù)據(jù)整理得到的。（18）（19）（20）（21）（22）都是筆者計(jì)算得到的。（16）是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入，（9）（10）（11）與（12）雖然不是征繳收入，由于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)結(jié)存規(guī)模較小，投資收益規(guī)模也比較小，而且采取年度平衡預(yù)算，（9）（10）（11）與（12）可近似為征繳收入，由于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助力度越來越大，為了分析社會保險(xiǎn)征繳收入與財(cái)政收入、國內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系，故設(shè)立B 統(tǒng)計(jì)口徑的社會保險(xiǎn)收入。

對表3 的數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論：第一，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入逐年增長，財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助也逐年增加。第二，四項(xiàng)社會保險(xiǎn)B 口徑總收入（職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入、失業(yè)保險(xiǎn)總收入、工傷保險(xiǎn)總收入、生育保險(xiǎn)總收入）逐年增長，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)B 口徑總收入（職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總收入、失業(yè)保險(xiǎn)總收入、工傷保險(xiǎn)總收入、生育保險(xiǎn)總收入）也是逐年增長的。第三，2003年-2014年，四項(xiàng)保險(xiǎn)B口徑總收入與財(cái)政收入之比在5.17%-5.95%之間波動，比較平穩(wěn)；2015年-2017年，四項(xiàng)保險(xiǎn)B 口徑總收入與財(cái)政收入之比由6.11%上升為6.85%，上升較快。第四，2003年-2014年，財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助與財(cái)政收入之比在2.06%-2.53%之間波動，比較平穩(wěn)；財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助與財(cái)政收入之比由2015年的3.10%上升為2017年的4.64%，上升較快。第五，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)B 口徑總收入與GDP 之比在波動中緩慢上升。

三、職工社會保險(xiǎn)與財(cái)政、GDP 的關(guān)系數(shù)據(jù)波動的深層次原因

（一）2014年起職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入不抵支出，財(cái)政加大了對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的力度。從表3 可以看出，國家財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的力度逐年增大，2013年起國家財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金額陡然上升，2013年補(bǔ)助金額才3019 億元，2017年補(bǔ)助金額為8004 億元，2017年補(bǔ)助金額是2013年的2.65 倍。這是2013年以來職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與GDP 之比、五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比、五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與GDP 之比都上升較快的原因之一。

國家財(cái)政2014年起之所以陡然增加資助職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的力度，是因?yàn)閺?014年起職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入不抵同期職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總支出。從表1 的指標(biāo)（3）與表3 的指標(biāo)（16）找到數(shù)據(jù)， 2012年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入為16467 億元，而2012年總支出為15562 億元；2013年征繳收入為18634 億元，而2013年總支出為18470 億元。2014年征繳收入為20434 億元，而2014年總支出為21755 億元，征繳收入與總支出的缺口為1321 億元。2015年征繳收入為23016億元，2015年總支出為25813 億元，征繳收入與總支出的缺口為2797 億元。而且職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入與總支出的缺口越來越大。2017年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存為43885 億元，而2003年-2017年財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助金額之和為39678 億元，相當(dāng)于2017年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存的90.41%。而且2000年-2002年國家財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助了，卻沒有公布在統(tǒng)計(jì)公報(bào)中。換言之，假設(shè)沒有財(cái)政補(bǔ)助，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退化為現(xiàn)收現(xiàn)付制了，個(gè)人賬戶幾乎全部成了空賬。

表3 全國職工社會保險(xiǎn)歷年收支、財(cái)政收入與GDP 數(shù)據(jù)續(xù)表

續(xù)表

由于人力資源和社會保障部沒有公布2000年基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保職工人數(shù)，表4 中的這個(gè)數(shù)據(jù)，假定參?？?cè)藬?shù)與參保職工人數(shù)成正比例增長，筆者根據(jù)2001年參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)、參保職工人數(shù)與2000年參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)，計(jì)算得到的，是一種推測的結(jié)果數(shù)據(jù)。（27）指標(biāo)除了2000年的數(shù)據(jù)，其他年份的數(shù)據(jù)均是筆者根據(jù)人力資源和社會保障部歷年公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理得到的。

（二）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比例（參保繳費(fèi)的在職職工人數(shù)與離退休人數(shù)之比）大幅度下降了。從表4 可以看出，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比例，2000年為3.31，2013年為3.01，2019年為2.53；2000年-2013年，贍養(yǎng)比例總體上在下降，2013年下降了0.3；2013年-2019年下降得更快，6年下降了0.48。這說明職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋群體的年齡結(jié)構(gòu)老化速度加快了，這是導(dǎo)致征繳收入不抵支出的重要原因之一，也是2014年起陡然增加財(cái)政補(bǔ)助的原因之一。

（三）參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員人均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平逐年提高，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人均繳費(fèi)水平也逐年提高，但在職職工人均籌資水平的提高速度快于離退休人員人均待遇水平的提高速度。由于國家頒布了政策，2019年5月1日起，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)比例降低到16%，2019年的數(shù)據(jù)不具有可比性，因此，選擇2018年與2000年的數(shù)據(jù)對比。表4（26）數(shù)據(jù)顯示，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇，2000年為6672 元，2018年為37841 元，2018年是2000年的5.67 倍。表1（2）與表4（23）數(shù)據(jù)，2000年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入2278 億元，參保的在職職工10488 萬人，人均繳費(fèi)2172 元，2018年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入51168 億元，參保的在職職工30104 萬人，人均繳費(fèi)16997 元，2018年是2000年的7.83 倍。對表1（3）與表3（16）數(shù)據(jù)比較得知，從2014年起全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入不抵支出，可見，2014年以來在職職工人均籌資水平的提高速度快于離退休人員人均待遇水平的提高速度，其主要原因是國家財(cái)政補(bǔ)助了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均收入提高速度快于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均收入的提高速度。表4（28）數(shù)據(jù)顯示，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均收入，2000年 為523 元，2018年 為5706 元，2018年 是2000年的10.9 倍。而通過前面分析得到結(jié)論：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均收入，2018年是2000年的7.83 倍，且職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均收入中包含了國家財(cái)政補(bǔ)助。而職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均收入中沒有包含財(cái)政補(bǔ)助。按照國家政策，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例為20%，職工個(gè)人繳費(fèi)比例為8%；職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)比例為6%，職工個(gè)人繳費(fèi)比例為2%。對同一個(gè)參保繳費(fèi)職工而言，同期五項(xiàng)社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)都相同。從理論上分析，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均收入的增長速度應(yīng)該等于或大體相當(dāng)于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均收入的增長速度?？墒聦?shí)上，兩者相距甚大，這說明有不少地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于28%。換言之，2000年-2018年國家政策關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的規(guī)定，有可能不少統(tǒng)籌地區(qū)沒有執(zhí)行到位，也有可能參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)體工商戶與自由職業(yè)者人數(shù)與繳費(fèi)的參保人數(shù)之比上升了。因?yàn)橛行┑貐^(qū)個(gè)體工商戶繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為上年職工平均工資的20%，不是28%，全部由個(gè)人繳納。

表4 全國職工社會保險(xiǎn)歷年收支、財(cái)政收入與GDP 數(shù)據(jù)續(xù)表

在我國，社會保險(xiǎn)收入仍然是準(zhǔn)財(cái)政收入，社會保險(xiǎn)支出就是準(zhǔn)財(cái)政支出。圖/中新社

（五）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比逐年增大，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)總收入與財(cái)政收入之比也逐年增大，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比卻總體上呈現(xiàn)先大幅度縮小后小幅度增大的趨勢。表4（30）顯示：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比，2000年為0.4981，2013年下降至0.1778，然后小幅度上升，2019年上升至0.2100；2013年 相 當(dāng) 于2000年35.7%，2019年相當(dāng)于2000年42.2%。社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，職工基本保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比縮小，說明我國離退休老人人均分享到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的份額減少了。群體得到蛋糕增大了，個(gè)人得到蛋糕卻較快地變小了，這意味著我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大了，且參保群體的年齡結(jié)構(gòu)老化了，即參保繳費(fèi)職工人數(shù)與享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)之比變小了，亦即在職繳費(fèi)職工的人均贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重了。2013年起，職工基本保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比小幅上升，也是各級政府加大了財(cái)政補(bǔ)助力度的結(jié)果。

有些國家社會保險(xiǎn)以稅收的形式征收，社會保險(xiǎn)收入就是財(cái)政收入。在我國，社會保險(xiǎn)雖然以費(fèi)的形式征收，但社會保險(xiǎn)收入征繳仍然是由政府部門負(fù)責(zé)，發(fā)放社會保險(xiǎn)待遇也是由政府部門負(fù)責(zé)，社會保險(xiǎn)收入仍然是準(zhǔn)財(cái)政收入，社會保險(xiǎn)支出就是準(zhǔn)財(cái)政支出。財(cái)政不僅要支付機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員的工資，而且要保障其社會保險(xiǎn)待遇?；攫B(yǎng)老金是消費(fèi)資金，從這個(gè)角度看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比大幅度變小，表明我國經(jīng)濟(jì)上富裕了，國家財(cái)政由2000年的吃飯財(cái)政，已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了2019年消費(fèi)與建設(shè)并重的財(cái)政。恩格爾系數(shù)是判斷家庭富裕程度的指標(biāo)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比，是判斷政府富裕程度的重要指標(biāo)之一。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇與財(cái)政收入之比越大，說明政府越貧窮；反之，說明政府越富裕。

（六）財(cái)政收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比，先增大后基本穩(wěn)定在20%左右，并未出現(xiàn)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入此消彼長的局面。表2（14）數(shù)據(jù)顯示，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入之比，2000年-2012年，在18.93%-22.86%之間波動；而這期間財(cái)政收入與GDP 之比由13.36%持續(xù)上升到21.77%。表3（22）數(shù)據(jù)顯示，以征繳收入為特征的五項(xiàng)社會保險(xiǎn)B 口徑的收入與GDP 之比，2003年-2017年，雖偶爾有波動，但總體呈現(xiàn)上升趨勢，由2003年的3.09%上升至2017年的5.54%；這期間，財(cái)政收入與GDP 之比，呈現(xiàn)先上升后小幅度波動趨勢，由2003年的15.80%上升至2017年的20.74%。根據(jù)表格數(shù)據(jù)及分析得出結(jié)論：2000年-2019年，社會保險(xiǎn)收入增加了，社會保險(xiǎn)收入與GDP 之比也增大了；財(cái)政收入不僅沒有減少，反而增加了，財(cái)政收入與GDP 之比先增大后在20%左右波動，未出現(xiàn)社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入此消彼長的局面。一方面，2000年-2019年我國經(jīng)濟(jì)總量（GDP）以中高速度持續(xù)增長，較快地做大了全國社會福利的蛋糕；另一方面，隨著社會平均工資的提高，國家多次提高了個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)。征收職工社會保險(xiǎn)費(fèi)與征繳稅收不是零和博弈，而是在GDP 增大的情況下，改變了切蛋糕的方法，實(shí)現(xiàn)了社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入同時(shí)增長的目標(biāo)，出現(xiàn)了共贏局面。

（七）人均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比，雖有小幅波動，但總體上呈現(xiàn)變小的趨勢。表4（31）的數(shù)據(jù)顯示，人均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比，2000年為0.0665，持續(xù)下降到2006年的0.0481，2007年較2006年有所反彈，2007年為0.0521，然后開始波動，在波動中呈現(xiàn)總體下降的趨勢，2019年下降至0.0404，2019年相當(dāng)于2000年的60.75%。在社會保險(xiǎn)收入與GDP 之比上升的背景下，出現(xiàn)人均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比總體趨勢變小的局面，一方面說明職工基本養(yǎng)老金的平均替代率總體上呈現(xiàn)了下降的趨勢；另一方面，也說明國家變得富裕了。家庭富裕不等于政府富裕，政府富裕不等于國家富裕，因此，要用不同的指標(biāo)判斷家庭富裕、政府富裕、國家富裕的程度。人均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比，是判斷國家富裕的重要指標(biāo)之一。

四、思考與建議

（一）我國職工四項(xiàng)社會保險(xiǎn)（基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)）制度都是可持續(xù)的，要長期堅(jiān)持這四項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度。基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)均是采取年度平衡預(yù)算的，即使收支失衡嚴(yán)重，也會在次年調(diào)整繳費(fèi)比例，以維持基金的收支平衡。人力資源和社會保障部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年失業(yè)保險(xiǎn)總收入952 億元，總支出2103 億元，2020年末累計(jì)結(jié)存3354 億元；2020年工傷保險(xiǎn)總收入486 億元，總支出820 億元，2020年末累計(jì)結(jié)存1449 億元。國家醫(yī)療保障局公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)總收入15732 億元，總支出12867億元，2020年末累計(jì)結(jié)存25423 億元。2020年末，失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存是當(dāng)年總支出的1.59 倍；工傷保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存是當(dāng)年總支出的1.77 倍；基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存是當(dāng)年總支出的1.98 倍。2020年新冠肺炎疫情嚴(yán)重導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2020年度我國GDP 增長率為2.3%，成為近25年甚至更長時(shí)間的最低點(diǎn)。在沒有財(cái)政補(bǔ)助的情況下，2020年末我國職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)依然有如此堅(jiān)實(shí)的儲備物質(zhì)基礎(chǔ)，足見這四項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)十分穩(wěn)健，具有可持續(xù)性。

（二）提高退休年齡，改善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比例。金剛（2010）認(rèn)為，“中國目前對退休年齡的一般性規(guī)定，基本沿用了1951年《勞動保險(xiǎn)條例》及1955年《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》中對退休年齡的規(guī)定，而在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的條件下，這一退休年齡標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低?！崩钫洌?998）指出，1950年中國人口的平均預(yù)期壽命男性僅為40 歲，女性僅為42. 3 歲。據(jù)報(bào)道，2019年，中國的人均預(yù)期壽命延長到了77.3 歲。由于人均預(yù)期壽命延長與平均在校學(xué)習(xí)時(shí)間的加長，繳費(fèi)時(shí)間大大縮短了，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇時(shí)間卻延長了，導(dǎo)致加劇基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的缺口。“十四五”規(guī)劃指出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系。推進(jìn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。”適當(dāng)提高退休年齡，不僅有利于改善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況，而且有利于充分利用身體健康的老年群體的人力資源。提高法定退休年齡是大勢所趨，但要合理確定提高法定退休年齡的幅度與策略。

（三）在實(shí)施延遲退休年齡政策之前，國家財(cái)政還需要繼續(xù)補(bǔ)助職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。人力資源和社會保障部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2018年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入51168 億元，總支出44645 億元，2018年7月1日，建立實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，調(diào)劑基金總規(guī)模為2422 億元，2018年末累計(jì)結(jié)存50901 億元，沒有財(cái)政補(bǔ)助；2019年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入52919 億元，總支出49228 億元，調(diào)劑規(guī)模6303 億元，2019年末累計(jì)結(jié)存54632 億元，沒有財(cái)政補(bǔ)助；2020年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入44376 億元，總支出51301 億元，調(diào)劑規(guī)模7400 億元，2020年末累計(jì)結(jié)存48317 億元，沒有財(cái)政補(bǔ)助。

2019年與2018年相比，全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入、總支出、累計(jì)結(jié)存都增加了，累計(jì)結(jié)存增加了3731 億元。雖然建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑制度，但2020年總收入比2019年減少了8543 億元； 2020年總支出比2019年增加了2073億元； 2020年末累計(jì)結(jié)存比2019年末減少了6315億元。中央調(diào)劑金制度只能調(diào)節(jié)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金在地區(qū)之間的分配，卻不能增加全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入。如果累計(jì)結(jié)存每年以6000 多億元的速度減少，不到9年累計(jì)結(jié)存就會被耗盡。累計(jì)結(jié)存不僅不能被耗盡，而且要維持在一定的規(guī)模水平上。增加累計(jì)結(jié)存就是增加公眾對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心，對維護(hù)社會穩(wěn)定有積極的作用。

前文分析得知：失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)，這四項(xiàng)職工社會保險(xiǎn)都是年度平衡預(yù)算的，各險(xiǎn)種2020年末的累計(jì)結(jié)存都超過了其2020年度的總支出。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，理應(yīng)做實(shí)個(gè)人賬戶，即使不能完全做實(shí)個(gè)人賬戶，也應(yīng)積累一定規(guī)模的資金。盡管目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)狀況良好，但面臨參保群體年齡結(jié)構(gòu)老化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。延遲退休年齡涉及數(shù)億家庭的重大利益，存在不同群體的利益博弈，何時(shí)出臺和實(shí)施延遲法定退休年齡政策，難以預(yù)料。因此筆者建議：在實(shí)施提高退休年齡政策之前，各級政府要繼續(xù)對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)助。通過財(cái)政補(bǔ)助使全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年末累計(jì)結(jié)存不少于當(dāng)年的總支出，保持累計(jì)結(jié)存足以應(yīng)付一次比較大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。補(bǔ)助規(guī)模在綜合考慮國有企業(yè)資本劃轉(zhuǎn)社保規(guī)模、全國社會保障基金增加規(guī)模等因素后確定。

（四）擴(kuò)大五項(xiàng)社會保險(xiǎn)的覆蓋面，促使五項(xiàng)社會保險(xiǎn)事業(yè)均衡發(fā)展。表4（23）是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)，表4（27）是參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)，同年兩者的數(shù)據(jù)相差懸殊。2019年末，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)為31177 萬人，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)為24224 萬人，后者是前者的77.7%。《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020年末，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工為32859 萬人，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為21689 萬人，全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為26763萬人。2020年末，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)是全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職職工人數(shù)的66.0%，全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)的81.4%。《2020年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)》顯示，2020年末全國參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)在職職工25398 萬人，2020年全國生育保險(xiǎn)參保人數(shù)23546 萬人。2020年末，全國參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職職工人數(shù)的77.3%。2020年全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)是全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)的71.7%?？梢?，各險(xiǎn)種的覆蓋面相差懸殊，因此，不僅要推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)面工作，而且要著力擴(kuò)大職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的覆蓋面。

（五）強(qiáng)化社會保險(xiǎn)政策績效評估，高度重視職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的稽核與監(jiān)管工作。我國政府已經(jīng)開展了社會保險(xiǎn)的績效評估，但目前主要是針對社會保險(xiǎn)基金部門的績效評估，而不是針對社會保險(xiǎn)政策的績效評估。社會保險(xiǎn)政策績效評估與社會保險(xiǎn)基金管理部門績效評估，有聯(lián)系也有區(qū)別。社會保險(xiǎn)政策評估指標(biāo)數(shù)據(jù)以社會保險(xiǎn)法律與相關(guān)條例等的主要條款為基準(zhǔn)，屬于執(zhí)法監(jiān)察的措施；而社會保險(xiǎn)基金管理部門績效評估指標(biāo)以部門職責(zé)和職業(yè)規(guī)范為基準(zhǔn)，屬于年終考核的項(xiàng)目。社會保險(xiǎn)政策績效評估，側(cè)重社會保險(xiǎn)繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、覆蓋率、投資運(yùn)營收益率、社會保險(xiǎn)待遇水平等指標(biāo)的評估；社會保險(xiǎn)基金管理部門績效評估，側(cè)重部門工作的合法性、崗位職責(zé)、黨風(fēng)廉政、公眾認(rèn)可度等指標(biāo)的評估，兩者不能相互替代。如果某地區(qū)社會保險(xiǎn)基金管理部門設(shè)置崗位不合理，崗位職責(zé)不完全符合社會保險(xiǎn)政策的目標(biāo)，則通過部門績效評估無法發(fā)現(xiàn)社會保險(xiǎn)政策執(zhí)行的偏差。各級政府往往把社會保險(xiǎn)基金管理部門的績效考核視為社會保險(xiǎn)政策績效評估，這是錯誤的認(rèn)識，應(yīng)該糾正。故筆者建議，各級政府要專門設(shè)計(jì)社會保險(xiǎn)政策績效指標(biāo)體系，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)政策績效評估工作，以便增加社會保險(xiǎn)收入、提高投資收益率、實(shí)現(xiàn)保障參保者基本生活的目標(biāo)。前文分析發(fā)現(xiàn)：有些地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征收工作有可能存在繳費(fèi)比例與繳費(fèi)基數(shù)政策沒有執(zhí)行到位的現(xiàn)象，而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對國家財(cái)政構(gòu)成較大的壓力。因此，各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)有必要加強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)稽核和監(jiān)管工作。

（六）繼續(xù)深化改革開放，加快創(chuàng)新發(fā)展，力爭我國GDP 增長率以較高水平持續(xù)增長。2000年-2019年，我國社會保險(xiǎn)收入與財(cái)政收入并未出現(xiàn)此消彼長的現(xiàn)象，主要由于這一時(shí)期我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率一直處于較高水平。今后，還要擴(kuò)大職工社會保險(xiǎn)的覆蓋面，各級政府必將繼續(xù)提高參保者的待遇水平。為了讓廣大參保者分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，又不影響財(cái)政收入增長，我國只有繼續(xù)改革開放，開拓創(chuàng)新，發(fā)展社會生產(chǎn)力，推動我國GDP 增長率長期維持在較高水平。