范會芳，方晗笑

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

截止2020 年底，我國現(xiàn)行標準下9899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧、832 個貧困縣全部摘帽、12.8 萬個貧困村全部出列，我國的脫貧攻堅戰(zhàn)役取得決定性勝利，絕對貧困問題得以解決。在這場戰(zhàn)役中，農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱“低保”）發(fā)揮了顯著的制度兜底作用，為低收入人群擺脫貧困做出了重要貢獻。事實上，自2007 年農(nóng)村低保開始正式實施以來，作為一項公共政策的低保在改善農(nóng)村低收入家庭的脆弱性、提高貧困家庭的生活水平方面發(fā)揮了不可替代的作用。[1]然而，作為一項帶有明顯的福利性質(zhì)、旨在體現(xiàn)社會公平和制度優(yōu)越性的政策，低保在實踐中也同樣面臨著諸多的挑戰(zhàn)。國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞著農(nóng)村低保的目標瞄準、保障效應(yīng)以及現(xiàn)實中的策略性執(zhí)行問題等展開了廣泛而深入的討論。[2][3][4]綜合看來，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究集中反映了農(nóng)村低保政策在執(zhí)行過程中所遭遇的現(xiàn)實難題和困境。

那么，農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的困境主要由哪些因素導(dǎo)致？政策執(zhí)行的效果又與哪些變量相關(guān)？美國學(xué)者托馬斯·史密斯的政策執(zhí)行過程模型或許可以為上述問題提供答案。史密斯認為，政策執(zhí)行是社會張力的來源，理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策執(zhí)行環(huán)境既構(gòu)成了政策執(zhí)行的過程，同時也是影響政策執(zhí)行效果的核心要素。這四個要素之間產(chǎn)生張力，通過向決策者和執(zhí)行者反饋，能夠支持或阻礙政策的進一步執(zhí)行。[5]

國內(nèi)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究大多側(cè)重于低保政策執(zhí)行過程中的某個問題或某個因素，較少有學(xué)者從政策執(zhí)行過程的視角來分析政策執(zhí)行過程中不同要素之間的相互影響和互動關(guān)系。為了更全面地認識影響農(nóng)村低保政策執(zhí)行的諸因素，本文擬結(jié)合政策執(zhí)行過程模型進行深入分析。

二、農(nóng)村低保政策執(zhí)行困境分析

農(nóng)村低保作為一項復(fù)雜的公共政策，在執(zhí)行過程中，政策設(shè)計、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、執(zhí)行環(huán)境等因素都會對政策執(zhí)行的最終效果產(chǎn)生影響。本文以史密斯模型為分析框架對農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程進行了梳理。研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的低保政策存在以下困境：

（一）政策設(shè)計的“底線化”與政策執(zhí)行的“泛福利化”

史密斯認為，理想化的政策是指政策設(shè)計具有合法性、合理性、可操作性三個標準。合法性要求政策設(shè)計既要有立法依據(jù)，還要為公眾所認可，具備合理的價值取向。政策設(shè)計的合理性要求政策的各項內(nèi)容能夠反映現(xiàn)實情況，符合事物的發(fā)展規(guī)律，能夠切實解決現(xiàn)實問題?？刹僮餍砸笳叩木唧w措施必須切實、可行。2007 年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保各項內(nèi)容做出了具體的設(shè)計與規(guī)定（見表一）。可以看出，農(nóng)村低保政策基本符合理想化的政策設(shè)計標準（合法性、合理性、可操作性），盡管該政策在實踐過程中還在不斷補充完善。[6]

表1 農(nóng)村低保政策內(nèi)容

此外，農(nóng)村低保政策遵循的是底線公平的價值原則，該政策通過保障農(nóng)村低收入人群的基本生活保障進而使他們能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。[7]“底線化”是農(nóng)村低保政策設(shè)計的基本要求，也是農(nóng)村低保政策的目標。[8]然而，在政策執(zhí)行過程中，農(nóng)村低保逐漸偏移了底線救助的政策設(shè)計，表現(xiàn)出“泛福利化”的發(fā)展趨勢。

“泛福利化”主要表現(xiàn)為保障對象及保障標準的“泛化”和專項救助與農(nóng)村低保的“效應(yīng)疊加”。前者是指農(nóng)村低保的保障對象不僅包括貧困線以下的“底線人群”，同時還包括一部分有生存能力的群體。這主要是由于當前農(nóng)村低保采用的是指標化的分配機制，將名額分配給符合條件的底線群體之后，若還有剩余，基層執(zhí)行人員就會考慮收入之外其他影響家庭生活水平的因素，例如病殘開支、教育支出等，這樣就使得低保政策在實踐中承擔(dān)了預(yù)防和解決支出型貧困的作用，逐漸悖離了解決溫飽問題這一救助目標，進而導(dǎo)致政策執(zhí)行中的泛福利化傾向。[9]“效應(yīng)疊加”是指其他各項專項救助例如醫(yī)療、住房、教育救助等疊加在農(nóng)村低保對象上，各項專項救助都指向低保群體。這一方面是由于基層政府出于減少專項救助對象識別過程、降低管理成本的需要，另一方面是因為低保群體作為農(nóng)村社會弱勢群體符合專項救助的申領(lǐng)條件，[10]由此導(dǎo)致了低保群體在享受政策時的“效應(yīng)疊加”。上述現(xiàn)象不僅損害了救助制度的公平性，也使得農(nóng)村低保日益背離了底線救助的政策目標，而成為各項福利疊加起來的綜合性保障政策。

（二）變通式執(zhí)行的政策執(zhí)行機構(gòu)

執(zhí)行機構(gòu)是政策執(zhí)行的主體，其權(quán)力結(jié)構(gòu)、人員配備、執(zhí)行能力等對政策執(zhí)行效果有著直接影響。政策執(zhí)行能力是指執(zhí)行機構(gòu)通過對政策目標及方向的理解，集中配置和使用各種人財物、信息、法律、制度等資源，從而有效執(zhí)行政策，完成既定目標的能力?！锻ㄖ分赋觯r(nóng)村最低生活保障制度實行地方人民政府負責(zé)制，按屬地進行管理。農(nóng)村低保的執(zhí)行機構(gòu)包括縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所和村委會三級，分別承擔(dān)不同的職責(zé)。除此之外，某些專項政策內(nèi)容還需要與醫(yī)療、教育等部門相互配合。上述執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行能力直接影響到政策的執(zhí)行。

基層政府作為農(nóng)村低保政策的執(zhí)行機構(gòu)，在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中，一方面要貫徹執(zhí)行既定的政策，另一方面要面對人民群眾，反映人民群眾的利益，在上級政府與人民之間扮演著“橋梁”的角色。然而在當前的行政體制之下，基層政府通常要面對上級嚴格的績效考核、專項整治等壓力，不可避免地出現(xiàn)變通執(zhí)行的現(xiàn)象，削弱了自身的政策執(zhí)行力。農(nóng)村低保從政策設(shè)計到政策落實的過程中，基層執(zhí)行者由于各種現(xiàn)實因素，偏離了政策制定者期望達到的政策目標，出現(xiàn)政策執(zhí)行的偏移。對于政策制定者來說，他們的目的是通過對農(nóng)村低收入人群的救助，緩解他們的生活困難，促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定。而對于基層政府來說，除了實現(xiàn)對目標人群的救助外，他們還要完成上級分配的任務(wù)，防止被追責(zé)?；鶎诱疄橐?guī)避風(fēng)險，通常從自身利益出發(fā)，將后一個目標放在主位。于是基層政府在政策執(zhí)行過程中為平衡各方利益與壓力，會出現(xiàn)選擇執(zhí)行與變通執(zhí)行的情況，使得執(zhí)行過程偏離了政策目標，政策效果大打折扣。此外，村民的民主參與是農(nóng)村低保執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)，但基層政府以及村干部或為了維護村莊秩序，維持鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，在政策執(zhí)行過程中往往會不同程度地抑制村民的民主參與，阻礙了民眾參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮，違背了低保設(shè)置民主公示程序的目標，不利于政策的推行。

近年來，隨著國家對于貧困問題的重視，減貧成為地方政府的重要考核指標。農(nóng)村低保作為扶貧工程中的重要一環(huán)，執(zhí)行機構(gòu)變通式執(zhí)行的情況得到了緩解。從財政投入來看，根據(jù)民政部發(fā)布的公告，2019 年全國民政事業(yè)費支出4279.2億元，占國家財政支出的1.8%，其中用于農(nóng)村低保資金的支出為1127.2 億元；當年全國農(nóng)村低保平均保障標準5335.5 元/人·年，比上年增長10.4%。[11]由此可見，在農(nóng)村低保標準不斷提高的情況下，農(nóng)村低保支出在財政支出中所占的比例雖然不高，卻解決了千萬農(nóng)村貧困家庭的困難，顯著提高了他們的生活水平。在這一過程中，執(zhí)行機構(gòu)無疑表現(xiàn)出較高的執(zhí)行效率。

（三）目標群體的瞄準偏差

《通知》指出，農(nóng)村低保制度的目標人群是農(nóng)村收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实睦щy人群。這一群體由于經(jīng)濟狀況差，一般是當?shù)氐牡讓尤后w，消費、社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等都被排斥在農(nóng)村主流社會之外，[12]生活的困頓與社會的排斥使得他們對農(nóng)村低保有較強的依賴性，政策性收入甚至成為他們最主要的生活來源。因此，農(nóng)村低保的目標群體一般對這一政策有較強的認同感，這在一定程度上有利于政策的推行。此外隨著脫貧攻堅的勝利，農(nóng)村低保制度的覆蓋人群逐年減少，從2015 年的4903.6 萬人減少到2019 年的3455.4萬人，并仍表現(xiàn)出減少的趨勢（圖1）。目標群體的政策認同與規(guī)模的縮小為低保政策執(zhí)行提供了有利條件，但由于主客觀條件限制，農(nóng)村低保在目標群體的認定上往往存在較大困難，政策執(zhí)行過程中的瞄準偏差，是當前阻礙農(nóng)村低保政策執(zhí)行的主要困境。

農(nóng)村低保的瞄準偏差主要表現(xiàn)為以下方面：一是“騙保”，指不符合條件的成員通過瞞報、虛報可支配收入或者瞞報已經(jīng)過世的低保人等方式，提供虛假信息獲取低保救助的行為。二是“應(yīng)保未保”，指一些符合條件的低收入人群由于收入核算偏差、信息閉塞等主客觀原因沒有被納入保障范圍，無法得到保障的現(xiàn)象。三是“錯?！?，是指不符合條件的群體通過各種手段獲得了低保名額，包括“人情保”“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象?？偟膩碚f，農(nóng)村低保的瞄準偏差是在目標群體的識別方面表現(xiàn)出的困境，部分生活困難的低收入人群被排除在政策之外，而部分不符合條件的人群卻通過各種途徑獲得了低保名額。這主要是由于收入難以精確測量以及社區(qū)瞄準機制的缺陷。一方面農(nóng)業(yè)收入難以用貨幣精準測量，并且農(nóng)民還可以通過“非正式就業(yè)”獲得其他額外收入，而這部分收入是不穩(wěn)定的、難以測定的。另一方面，不精準的收入測量使得政府難以掌握農(nóng)民的真實收入狀況，于是不得不依賴基層政策執(zhí)行者。在這一過程中，政府將過多的權(quán)力下放給農(nóng)村社區(qū)即村委會，使得農(nóng)村社區(qū)成為識別農(nóng)村低保目標人群的主體并直接參與到政策執(zhí)行過程中，這一過程就是社區(qū)瞄準。通過社區(qū)瞄準，農(nóng)村社區(qū)獲得了更多的自由裁量空間，社區(qū)內(nèi)的精英很容易利用這種自由裁量權(quán)力俘獲本應(yīng)由貧困家庭享受的扶貧資源，[13]由此造成瞄準偏差現(xiàn)象，妨礙政策的有效執(zhí)行。

圖1：2015-2019 年享受農(nóng)村低保制度的人員數(shù)量

（四）低保政策難以嵌入鄉(xiāng)土環(huán)境

環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行的各種因素的總和，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊層面的微觀環(huán)境，也包括中觀和宏觀環(huán)境。作為農(nóng)村社會一項重要的公共政策，低保在執(zhí)行中難免受到社會各方因素的影響和制約。我國農(nóng)村是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會。鄉(xiāng)土社會的經(jīng)濟形態(tài)是自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；社會結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系是以血緣為基礎(chǔ)形成的“差序格局”。在這種結(jié)構(gòu)的規(guī)范下，人們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以血緣為紐帶、以關(guān)系的遠近與親疏為基礎(chǔ)而構(gòu)成；人們形成了人情、關(guān)系等以“己”為中心的私人道德觀與價值理念。鄉(xiāng)土社會由于經(jīng)濟上的自給自足從而具有較強的封閉性與排外性，社會生活秩序依靠“禮法”與“人情”來維系。人與人之間關(guān)系密切，通過互助互惠，彼此合作來滿足基本生存需求。

隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口流動增加，村落成員階層開始分化，農(nóng)村社會開始了向現(xiàn)代化的過渡與轉(zhuǎn)型，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進以來，農(nóng)村現(xiàn)代化的進程進一步加快?，F(xiàn)代化的治理理念與治理方式?jīng)_擊著鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)，農(nóng)村社會賴以維系的秩序開始解體。低保作為重要的基層社會治理政策，在執(zhí)行中必須嵌入農(nóng)村的社會環(huán)境。鄉(xiāng)土社會中基于“情理”的福利治理理念與農(nóng)村低保政策追求的法治化和公平性目標相悖，農(nóng)村社會對生活安定與人際和諧目標的追求凌駕于低保救助性目標之上。[14]這種政策與環(huán)境的不協(xié)調(diào)一方面會導(dǎo)致政策資源集中于農(nóng)村精英階層手中，“關(guān)系保”“人情?！钡痊F(xiàn)象層出不窮，另一方面會破壞政策的管理機制，妨礙政策的執(zhí)行。

三、農(nóng)村低保執(zhí)行困境的根源

根據(jù)史密斯模型，政策目標的實現(xiàn)是多種因素相互作用的結(jié)果，政策執(zhí)行的困境也是由多種因素交互作用產(chǎn)生的，這些因素在政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生張力，妨礙著政策的執(zhí)行。基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，筆者從政策設(shè)計、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、執(zhí)行環(huán)境四個維度來分析農(nóng)村低保政策執(zhí)行困境產(chǎn)生的根源。

（一）政策設(shè)計不完善

政策設(shè)計是政策執(zhí)行的前提，政策設(shè)計的不完善、不合理是導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差重要原因。農(nóng)村低保政策設(shè)計的缺陷集中表現(xiàn)為：法律層次低、政策內(nèi)容缺乏整體性規(guī)劃。目前我國尚未出臺嚴格意義上的社會救助法，這使得農(nóng)村低保制度的執(zhí)行從根本上缺乏法律支撐。農(nóng)村低保主要依據(jù)國務(wù)院、民政部門頒布的相關(guān)文件，各地在這些文件的指導(dǎo)下根據(jù)實際進行具體規(guī)定與實踐。但地方立法規(guī)范性不足、政策規(guī)定變動頻繁。政策執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)過大，農(nóng)村低保制度缺乏完整思路和長遠規(guī)劃，權(quán)威性與穩(wěn)定性不足，這必然會阻礙政策的持久穩(wěn)定推進。此外，農(nóng)村低保政策內(nèi)容不完善。根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，農(nóng)村低保對象的認定一般以戶為單位，以收入為主要依據(jù)。但當前戶籍制度下，“分戶不分家”和“分家不分戶”現(xiàn)象普遍存在，戶籍登記與實際生活成員不統(tǒng)一。家庭收入也難以精準核算。在政策執(zhí)行過程中，往往需要依靠基層工作人員的家計調(diào)查，但如何界定上述問題又缺乏明確規(guī)定，這就造成操作過程中的主觀隨意性，妨礙政策執(zhí)行。

（二）執(zhí)行能力不足

執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行能力的高低是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。農(nóng)村低保執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行力不強是造成政策偏移的重要因素。執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行力由執(zhí)行機制和執(zhí)行人員組成。從政策執(zhí)行機制來看，橫向各主體間相互掣肘，縱向?qū)蛹夐g的“選擇性執(zhí)行”削弱了地方政府的執(zhí)行能力。農(nóng)村低保的執(zhí)行框架主要是“民政部門牽頭 + 各部門配合”，在這一治理體系下，政策執(zhí)行需要多個部門的相互協(xié)調(diào)、相互配合。但目前權(quán)責(zé)明確、高效聯(lián)動的合作機制尚不健全，相關(guān)部門間互相扯皮、推諉等不作為現(xiàn)象仍然存在。各部門協(xié)調(diào)不當，增加了政策運行的成本，出現(xiàn)資源分散、各自為政的局面，妨礙著政策執(zhí)行的效率。從縱向?qū)蛹墎砜?，科層制政策?zhí)行機制會導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策目標，損害政策的執(zhí)行。農(nóng)村低保的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在中央統(tǒng)一部署后，要歷經(jīng)省-市-縣的層層傳達，最終才能到達基層，落實到農(nóng)村困難人群手中。在這一執(zhí)行過程中，高層執(zhí)行主體與基層執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行目標上存在偏離，前者的目標是實現(xiàn)對困難群體的救助，維護公共利益；但后者還要防止上級追責(zé)，于是就會造成政策執(zhí)行的制度性障礙。最后，在執(zhí)行人員方面，當前出于機構(gòu)改革的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員數(shù)量較之以往有縮減的趨勢。但是現(xiàn)行政策規(guī)定農(nóng)村低保制度的執(zhí)行流程較為復(fù)雜，每半年需全部進行入戶評定，工作量較大。在面對低保艱巨又復(fù)雜的各項工作時，基層往往會被問責(zé)，并將責(zé)任都推到執(zhí)行人員身上。[16]執(zhí)行人員為規(guī)避責(zé)任，則采取消極的應(yīng)對策略，甚至可能出現(xiàn)“敷衍式”執(zhí)行的現(xiàn)象。

（三）目標群體能動性較低

目標群體是政策的最終指向，政策執(zhí)行是否取得預(yù)期成果最終要靠目標群體的反饋來衡量。在農(nóng)村低保執(zhí)行過程中，目標群體，即低保戶的能動性較低，影響了政策的有效執(zhí)行。低保戶往往年齡較大、文化水平不高，對低保政策缺乏清晰認識，甚至需要在村干部或其他成員的幫助下才能完成低保申領(lǐng)等程序。此外，他們對政策的理解能力也較差，把低保政策簡單理解為“國家發(fā)錢”，出現(xiàn)“等、靠、要”等消極行為。最后，農(nóng)村低保的現(xiàn)金救助構(gòu)成了大部分低保戶的主要收入來源，再加上與醫(yī)療、教育等專項救助形成的“福利捆綁”式的疊加效應(yīng)，他們生活中的主要開支都有相應(yīng)的保障，無需努力就可以維持基本的生活，長此以往會形成“福利依賴”，缺乏向上的動力。

（四）農(nóng)村鄉(xiāng)土環(huán)境的阻礙

環(huán)境因素貫穿政策執(zhí)行過程的始終。農(nóng)村社會的封閉性一方面在維持鄉(xiāng)村社會秩序，維護社會穩(wěn)定與團結(jié)上發(fā)揮了重要作用，為低保政策執(zhí)行提供了穩(wěn)定的環(huán)境條件。但同時也阻礙著農(nóng)村低保的執(zhí)行。農(nóng)村鄉(xiāng)土環(huán)境對政策執(zhí)行的阻礙主要表現(xiàn)為治理理念與治理邏輯的雙重抵制。在治理理念上，農(nóng)村低保執(zhí)行以公平為價值基礎(chǔ)，強調(diào)對所有公民一視同仁，只要符合標準就有資格領(lǐng)取救助。但實際執(zhí)行中往往遵循的是鄉(xiāng)土社會的“情理”邏輯，地方政府在分配低保名額時除了要考慮收入等主要評估標準，還要將關(guān)系、人情、面子等情理因素考慮在內(nèi)，這就造成了“人情保”“關(guān)系戶”等現(xiàn)象。在治理邏輯上，農(nóng)村低保強調(diào)遵循規(guī)定的程序，按照規(guī)定內(nèi)容進行審批，并實行“有進有出”的動態(tài)管理機制。但在執(zhí)行過程中，這一邏輯要被迫讓位于鄉(xiāng)土社會的“禮治”規(guī)則。一方面，為了維護村莊秩序，避免引起社會沖突，低保對象評選過程中的民主參與會受到限制。另一方面，其他村民作為農(nóng)村低保的監(jiān)督主體，本應(yīng)對違規(guī)行為進行檢舉，但出于對鄉(xiāng)土社會中人情世故的考慮，大部分村民一般不會去主動監(jiān)督，對農(nóng)村低保執(zhí)行過程中的許多不合規(guī)行為“睜一只眼， 閉一只眼”。因此，鄉(xiāng)土社會基于“人情、關(guān)系”的理念與邏輯使得農(nóng)村低保政策偏離政策目標，低保成為農(nóng)村社會治理的工具，造成了農(nóng)村低保執(zhí)行過程的阻礙與困境。

四、結(jié)論與對策建議

那么，如何促進農(nóng)村低保政策的完善？筆者以為，應(yīng)從以下四個方面進行思考。

（一）加強制度設(shè)計，完善政策體系

政策設(shè)計是政策執(zhí)行的起點，沒有好的設(shè)計就沒有好的執(zhí)行。因此對于農(nóng)村低保制度來說，首先要加強立法，提高立法層級，完善法制建設(shè)，通過法制建設(shè)增強農(nóng)村低保制度的權(quán)威性并提高民眾的信任度。其次要提高政策設(shè)計的科學(xué)性，克服過去“修補型”政策的弊端，增強農(nóng)村低保的整體性與前瞻性。再次地方政府根據(jù)實際情況進行制度設(shè)計時，要盡可能將政策內(nèi)容明確化、詳細化、具體化。對農(nóng)村低保的對象認定、等級評定、保障標準等作出明確具體的規(guī)定， 同時完善相關(guān)的懲處措施，嚴格打擊農(nóng)村低保執(zhí)行中出現(xiàn)的不當行為。最后要完善動態(tài)管理制度設(shè)計，及時將不符合條件的對象清除出去，將突遭意外事件而招致貧困的群體納入保障范圍，實現(xiàn)農(nóng)村低保的“有進有出”，使貧困家庭的生活水平得到切實保障。

（二）暢通執(zhí)行機制，提高政策執(zhí)行力

執(zhí)行機構(gòu)是政策執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)，執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行能力的高低決定著政策執(zhí)行效果的好壞。提高地方各級政府在農(nóng)村低保中的執(zhí)行能力，首先要加強機構(gòu)人員建設(shè)。適當擴充基層工作人員并進行專門培訓(xùn)，促進低保執(zhí)行人員專業(yè)素質(zhì)和工作效率的提高。建立完善激勵機制和晉升制度，提高他們的工作積極性。其次要建立各部門相互配合的體制機制，促進各執(zhí)行部門間的共同參與、相互協(xié)調(diào)。減少部門間的分歧，實現(xiàn)政策執(zhí)行機制的暢通，提高政策執(zhí)行效率，提高農(nóng)村低保的執(zhí)行質(zhì)量。最后要完善監(jiān)督體制，成立獨立的監(jiān)督小組，通過走訪等形式，深入了解政策執(zhí)行的實際情況，以監(jiān)督低保工作是否有效展開。同時增強政策執(zhí)行過程的透明度，設(shè)立鼓勵機制和保密機制，積極接受群眾監(jiān)督。及時處理與解決群眾反映的問題，增強村民對農(nóng)村低保制度的參與度。

（三）健全評價指標體系，提高瞄準效率

目標群體是政策執(zhí)行的最終指向，政策執(zhí)行的結(jié)果最終都要從目標群體中得到體現(xiàn)。對于農(nóng)村低保制度來說，要克服執(zhí)行過程中的瞄準偏誤，最重要的就是健全評價指標體系，提高瞄準效率。首先要完善評價指標，建立科學(xué)的評價機制。單純以收入為標準進行識別易造成較大的偏誤，因此在評定低保戶時，除了要以收入為依據(jù)，家庭支出水平也應(yīng)考慮在內(nèi)，避免將因病或其他客觀原因而導(dǎo)致的支出型貧困家庭排斥在制度之外，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，避免“漏保”和“錯?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。其次要提高目標瞄準技術(shù)，增強瞄準精度。在家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)手段，建立低保家庭數(shù)據(jù)庫，精準核實每戶家庭的實際收入與支出水平，及時清除不符合標準的成員，減少“錯保、騙保”等現(xiàn)象的發(fā)生。最后，要加大政策宣傳力度，增強貧困家庭的主動性?；鶎訖C構(gòu)在政策執(zhí)行過程中要重視低保的宣傳工作，采取多樣、合理的宣傳方式，擴充居民獲取信息的渠道，促使他們能夠全面了解低保的內(nèi)容、目的及社會意義，激發(fā)村民擺脫貧困的主動性與積極性。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，建立良好的執(zhí)行氛圍

在農(nóng)村低保執(zhí)行中，要繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)土社會的作用，同時也要打破傳統(tǒng)觀念對政策執(zhí)行的桎梏。首先要加強對現(xiàn)實環(huán)境的認知。工作人員在政策執(zhí)行時，要對村莊的整體情況有全方位的掌握，了解村莊的風(fēng)俗習(xí)慣與鄉(xiāng)土人情。深入實際調(diào)查，定期走訪，摸查掌握貧困家庭的基本情況。其次要加快城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變。再次，要提高基層工作人員及村委會成員的素質(zhì)，使他們擺脫傳統(tǒng)觀念，克服政策執(zhí)行中的自利傾向。最后要促進農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接。立足于當前鄉(xiāng)村振興的大背景，不斷完善農(nóng)村低保政策，增強政策的適用性，使其在鄉(xiāng)村振興階段繼續(xù)發(fā)揮積極作用。