張海水

一、引言

教育五年規(guī)劃文本是區(qū)域關(guān)于未來五年教育發(fā)展的規(guī)劃性文本，也是一類綜合性教育政策文本，對于區(qū)域教育未來五年的發(fā)展起著綱領(lǐng)性、指引性的作用?？梢哉f，教育五年規(guī)劃文本是當(dāng)前我國各級政府有關(guān)教育全局性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性發(fā)展的重要政策文件之一。所謂政策工具，是指政府及其有關(guān)部門為促進(jìn)社會(huì)公共問題的有效解決或者達(dá)成既定的公共政策目標(biāo)而采取的一系列手段和機(jī)制，[1]也可簡述為“政策工具是政府賴以推行政策的方法和手段”[2]。政策工具通常需要以政策文件的形式進(jìn)行表達(dá)，政策文件是向公眾闡述政策工具的主要載體。目前國內(nèi)運(yùn)用政策工具對某項(xiàng)教育政策文件或某領(lǐng)域教育政策內(nèi)容進(jìn)行研究取得了一些進(jìn)展，如袁秋紅[3]運(yùn)用霍萊特和拉梅什政策工具理論對改革開放以來我國學(xué)前教育政策進(jìn)行研究，趙垣可[4]對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策文本進(jìn)行研究，陳元龍[5]采用羅斯維爾和澤格維爾德(Rothwell & Zegvelad)的分類方法對2019 年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》進(jìn)行研究，姚松[6]、孫科技[7]對我國教育精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行研究，習(xí)勇生[8]對“雙一流”建設(shè)的政策工具選擇進(jìn)行研究，車峰[9]運(yùn)用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分類理論對我國民族教育政策的發(fā)展歷史進(jìn)行研究等?；谡吖ぞ呃碚搶δ骋唤逃?guī)劃文本進(jìn)行研究的，如曲潔[10]運(yùn)用自愿性、強(qiáng)制性和混合性政策工具三分的框架，系統(tǒng)分析國家以及各省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中義務(wù)教育政策工具的運(yùn)用狀況等。整體看來，基于政策工具理論對教育規(guī)劃文本這一特殊但重要的政策文本進(jìn)行研究的較少。早在20世紀(jì)80年代初，荷蘭的吉爾霍德(Geelhoed)委員會(huì)研究認(rèn)為：政策工具知識(shí)的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。[11]城市教育是我國教育的重要組成部分，本研究基于政策工具的理論視角，以廣東省M市為案例，試圖對我國城市教育規(guī)劃文本編制存在的不足進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)理論基礎(chǔ)

本研究的理論基礎(chǔ)是政策工具分類理論。不同研究者嘗試基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)以及多學(xué)科混合視角等對政策工具的配置進(jìn)行研究，并依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進(jìn)行分類。如荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E.S.Kirschen)整理出了64種工具，但并未對其進(jìn)行分類；政策分析家狄龍(Van der Doelen)早期將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，近期將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具三類；英格拉姆(H.M.Ingram)等人將政策工具分為激勵(lì)、能力建設(shè)、符號和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類；麥克唐納爾等人將政策工具分為命令型工具、激勵(lì)型工具、象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具五類；霍萊特(M.Howlett)和拉梅什(M.Ramesh)將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類；我國研究者吳光蕓[12]將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段三類等?？梢哉f，學(xué)術(shù)界關(guān)于政策工具的分類并未達(dá)成相對一致的認(rèn)識(shí)，這不僅在于政策工具研究還有待進(jìn)一步提升，更主要的是政策工具的分類與其政策文本內(nèi)容密切相關(guān)，政策工具的分類要與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容達(dá)成適切性。

(二)分析框架

政策主要由政策工具及其所實(shí)施的對象(政策內(nèi)容)構(gòu)成，為此，本研究構(gòu)建起“政策工具(X維度)+政策內(nèi)容(Y維度)”的二維分析框架。(1)X維度：由于麥克唐納爾等人關(guān)于政策工具的分類更加注重政策工具對問題解決的適切程度，對于本研究具有更強(qiáng)的解釋力，為此，本研究主要借鑒麥克唐納爾等人的研究成果，以“五分法”對政策工具進(jìn)行分類，即命令型工具、激勵(lì)型工具、象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具及系統(tǒng)變革型工具，[13]并對規(guī)劃文本中政策工具的使用進(jìn)行分型檢視。其中不同政策工具在具體的語境中所使用的詞語或傳達(dá)的詞意均有不同(詳見表1)。(2)Y維度：為了更全面地考察規(guī)劃文本的內(nèi)容以及國民教育體系中各級各類教育的情況，同時(shí)也考慮到不同規(guī)劃文本所涉及內(nèi)容范圍和表達(dá)風(fēng)格的不同(如部分地區(qū)規(guī)劃文本民族教育、區(qū)域教育幫扶等內(nèi)容涉及相對偏少或者無，部分地區(qū)規(guī)劃文本未對教育改革進(jìn)行單獨(dú)闡述，部分地區(qū)規(guī)劃文本將高等職業(yè)教育與中等職業(yè)教育歸為職業(yè)教育，部分地區(qū)規(guī)劃文本將高等職業(yè)教育與普通高等教育歸為高等教育等)，本研究主要將Y維度分為立德樹人、學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、職業(yè)與高等教育、終身教育、特殊教育、民辦教育、教育國際化、教育信息化、教師隊(duì)伍、教育經(jīng)費(fèi)等12個(gè)領(lǐng)域。

表1 麥克唐納爾政策工具分類

(三)樣本選擇

為了對M市教育五年規(guī)劃文本的政策工具選擇進(jìn)行歷史分析，本研究選擇了《M市教育事業(yè)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》《M市教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》《M市教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》為樣本；為了對M市教育五年規(guī)劃文本的政策工具選擇與國家、省同類規(guī)劃文本進(jìn)行比較分析，本研究選擇了《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016—2020年)》為樣本；為了對M市教育五年規(guī)劃文本的政策工具選擇與全國教育發(fā)達(dá)城市及同類城市進(jìn)行橫向比較分析，本研究選擇了《北京市“十三五”時(shí)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》《上海市教育改革和發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《杭州市教育改革和發(fā)展“十三五”規(guī)劃》為樣本。

(四)文本編碼

表2 教育五年規(guī)劃文本內(nèi)容分析單元編碼

三、M市教育五年規(guī)劃文本的政策工具選擇分析

(一)歷史比較分析

選擇《M市教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃(以下簡稱“十三五”)》與《M市教育事業(yè)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃(以下簡稱“十一五”)》《M市教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃(以下簡稱“十二五”)》進(jìn)行歷史比較分析，具體結(jié)果如下：

1.政策工具總數(shù)及分類使用分析(X維度分析)

(1)“十一五”“十二五”“十三五”文本中政策工具選擇的總數(shù)分別為85項(xiàng)、148項(xiàng)、158項(xiàng)，呈遞增態(tài)勢，意味著政府更加重視五年規(guī)劃文本的編制，并通過五年規(guī)劃文本采取更多舉措解決教育發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)。(2)從五類政策工具的選擇情況來看，命令型工具在“十一五”的選擇數(shù)量與占比均最高，在五項(xiàng)工具中占比第一，而在“十三五”選擇數(shù)量與占比大幅降低，意味著“十三五”文本的強(qiáng)制性在弱化；激勵(lì)型工具在“十一五”“十二五”都得到一定的選擇，但在“十三五”中未選擇，不僅說明“十三五”政策工具選擇存在不均衡，也說明在“十三五”期間缺乏激勵(lì)型的舉措推動(dòng)教育改革與發(fā)展；象征和勸誡型工具在“十一五”“十二五”選擇占比在20%左右，但在“十三五”中選擇的占比接近40%，成為占比最高的政策工具，說明“十三五”更多通過倡議等口號性的話語進(jìn)行政策表達(dá)；能力建設(shè)性工具在“十二五”選擇占比超過50%，說明“十二五”期間政府將教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)放在第一位，與“十一五”“十二五”相比，“十三五”能力建設(shè)型工具選擇占比最低，說明“十三五”期間教育領(lǐng)域的基礎(chǔ)能力建設(shè)力度在弱化；系統(tǒng)變革型工具在“十二五”選擇數(shù)量與占比均達(dá)到最高，說明“十二五”期間教育領(lǐng)域的創(chuàng)新與變革相對較為活躍(見表3)。

表3 M市教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況 單位：項(xiàng)

綜合分析，“十一五”政策工具選擇以命令型工具和能力建設(shè)型工具為主，意味著政策文本的主基調(diào)是“基礎(chǔ)能力建設(shè)”“貫徹執(zhí)行上級文件或已有政策文件精神”；“十二五”政策工具選擇以能力建設(shè)型工具為主，說明政策文本的主基調(diào)是“基礎(chǔ)能力建設(shè)”；“十三五”政策工具選擇以象征和勸誡型工具為主，且激勵(lì)型工具缺失、系統(tǒng)變革型工具與能力建設(shè)型工具在弱化，說明政策文本更多的是口號式的政策話語表達(dá)，政策文本傳達(dá)的“創(chuàng)新”“能力建設(shè)”“強(qiáng)制”等信號在弱化。

2.各領(lǐng)域政策工具選擇分析(Y維度分析)

整體來看，“十三五”與“十一五”“十二五”相比，政策工具數(shù)量大幅增加，主要體現(xiàn)在立德樹人、學(xué)前教育、職業(yè)與高等教育、終身教育、特殊教育、教育國際化、教師隊(duì)伍建設(shè)、教育信息化等領(lǐng)域，而在義務(wù)教育、普通高中教育、民辦教育、教育經(jīng)費(fèi)等領(lǐng)域的政策工具數(shù)量有所減少或保持不變。具體而言，主要有如下變化：(1)立德樹人領(lǐng)域，象征和勸誡型工具選擇在不斷強(qiáng)化，能力建設(shè)型工具在弱化，激勵(lì)型工具缺失；(2)學(xué)前教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，能力建設(shè)型工具在減少；(3)義務(wù)教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，能力建設(shè)型工具大幅減少；(4)普通高中教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，能力建設(shè)型工具減少明顯；(5)職業(yè)與高等教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，象征和勸誡型工具大幅度增加，能力建設(shè)型工具小幅度減少，系統(tǒng)變革型工具增加明顯；(6)終身教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，象征和勸誡型工具大幅增加；(7)特殊教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，命令型工具、象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具增加明顯；(8)民辦教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具與系統(tǒng)變革型工具缺失，象征和勸誡型工具增加明顯，能力建設(shè)型工具小幅減少；(9)教育國際化領(lǐng)域，激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具缺失，命令型工具、象征和勸誡型工具大幅增加；(10)教育信息化領(lǐng)域，激勵(lì)型工具與系統(tǒng)變革型工具減少至缺失，象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具減少明顯；(11)教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，激勵(lì)型工具缺失，命令型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具增加明顯；(12)教育經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，激勵(lì)型工具與系統(tǒng)變革型工具減少至缺失，象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具減少明顯(見表4)。

表4 M市教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況(分領(lǐng)域) 單位：項(xiàng)

(二)與國家、省的橫向比較分析

選擇《M市教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》與《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016—2020年)》進(jìn)行橫向比較分析，具體結(jié)果如下：

在實(shí)際的施工過程中，管理人員就及時(shí)注意材料的供應(yīng)問題，對于暖通空調(diào)施工中的材料的供應(yīng)和選擇既要注意企業(yè)的效應(yīng)也要注意質(zhì)量問題。在暖通空調(diào)的施工過程大量存在著材料的質(zhì)量不合格或者規(guī)格問題而導(dǎo)致施工的暫?；蛘咧匦率┕ぃ@浪費(fèi)了人力、物力、時(shí)間，進(jìn)而就會(huì)影響施工單位的效益和暖通空調(diào)施工質(zhì)量[4]。

1.政策工具總數(shù)及分類使用分析(X維度分析)

(1)政策工具選擇的總數(shù)按“國家—廣東省—M市”順序依次減少，這與教育管轄的范圍、內(nèi)容和權(quán)限直接相關(guān)，如國家層面涉及民族教育、東中西部地區(qū)教育協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容，廣東省層面涉及省域內(nèi)教育扶貧等內(nèi)容，而在M市層面卻未涉及或少有涉及。(2)與國家、廣東省的“十三五”教育規(guī)劃文本比較，五類政策工具選擇中，M市命令型工具少、激勵(lì)型工具缺失、能力建設(shè)型工具偏少、系統(tǒng)變革型工具相比廣東省偏少，而象征和勸誡型工具占比較高(見表5)。

表5 國家、廣東省、M市“十三五”教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況 單位：項(xiàng)

為了充分發(fā)揮各類政策工具的功能，推動(dòng)教育事業(yè)全面科學(xué)發(fā)展，M市教育五年規(guī)劃應(yīng)注重政策工具選擇的全面性，特別是應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)型工具的選擇。與此同時(shí)，從政策的傳導(dǎo)規(guī)律來看，越是基層，政策工具越應(yīng)選擇能力建設(shè)型等工具，減少象征和勸誡型工具的使用比例。

2.各領(lǐng)域政策工具選擇分析(Y維度分析)

與國家、廣東省的“十三五”教育規(guī)劃文本比較，M市“十三五”教育規(guī)劃文本政策工具選擇主要存在以下問題：(1)立德樹人領(lǐng)域，命令型工具偏少、象征和勸誡型工具偏多，立德樹人領(lǐng)域更要體現(xiàn)一種強(qiáng)制性；(2)學(xué)前教育領(lǐng)域，政策工具使用數(shù)量偏少，遠(yuǎn)未達(dá)到國家與省的比例，同時(shí)學(xué)前教育作為基本公共教育服務(wù)內(nèi)容，命令型工具使用偏少；(3)義務(wù)教育領(lǐng)域，在“十三五”期間都屬于國家、廣東省、M市發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是薄弱領(lǐng)域，因而國家義務(wù)教育領(lǐng)域近三分之一工具是能力建設(shè)型工具、廣東省義務(wù)教育領(lǐng)域超過二分之一工具是能力建設(shè)型工具，而M市該比例僅為七分之一，嚴(yán)重偏少；(4)普通高中教育領(lǐng)域，工具使用總數(shù)偏少，遠(yuǎn)低于國家、廣東省的比例；(5)職業(yè)與高等教育領(lǐng)域，其中高等教育領(lǐng)域主要屬于非基本公共教育領(lǐng)域，應(yīng)注重采取多元化的政策工具，特別是激勵(lì)型工具，推動(dòng)高等教育辦出特色；(6)終身教育領(lǐng)域，象征和勸誡型工具偏多，導(dǎo)致政策難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的變化；(7)教育國際化領(lǐng)域，應(yīng)注重激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具，夯實(shí)教育國際化發(fā)展的基礎(chǔ)能力建設(shè)，激發(fā)基層辦學(xué)熱情，而目前這三類政策工具都缺失；(8)教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，由于主要涉及人的建設(shè)，因而更要采取激勵(lì)型工具，包括完善教師榮譽(yù)體系、強(qiáng)化獎(jiǎng)勵(lì)舉措等方式，推動(dòng)教師整體素質(zhì)上升；(9)教育經(jīng)費(fèi)建設(shè)，要注重改變傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)撥付、使用與考核方式，推動(dòng)變革，提高經(jīng)費(fèi)使用績效，為此，要注重采取系統(tǒng)變革型工具的使用(見表6)。

表6 國家、廣東省、M市“十三五”教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況(分領(lǐng)域) 單位：項(xiàng)

(三)與其他城市的橫向比較分析

選擇《M市教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》與《北京市“十三五”時(shí)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》《上海市教育改革和發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《杭州市教育改革和發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進(jìn)行橫向比較分析，具體結(jié)果如下：

1.政策工具總數(shù)及分類使用分析(X維度分析)

與北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育規(guī)劃文本比較，M市“十三五”教育規(guī)劃文本政策工具選擇主要存在如下問題：(1)政策工具總數(shù)少于北京，多于上海、杭州。(2)命令型工具偏少，遠(yuǎn)低于其他城市，導(dǎo)致文件的強(qiáng)制性弱化；激勵(lì)型工具處于空白，象征和勸誡型工具占比遠(yuǎn)高于其他城市(見表7)。

表7 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況 單位：項(xiàng)

2.各領(lǐng)域政策工具選擇分析(Y維度分析)

與北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育規(guī)劃文本比較，M市“十三五”教育規(guī)劃文本各領(lǐng)域政策工具選擇主要存在的問題：(1)立德樹人領(lǐng)域，命令型工具占比偏少(最低)、象征和勸誡型工具偏多，對于立德樹人，更應(yīng)體現(xiàn)強(qiáng)制性、約束性；(2)學(xué)前教育領(lǐng)域，政策工具使用總數(shù)相對偏少，僅高于上海；(3)普通高中教育領(lǐng)域，政策工具使用總數(shù)及占比最低；(4)職業(yè)與高等教育領(lǐng)域，激勵(lì)型工具無(除了杭州都有)，象征和勸誡型工具使用數(shù)比重最大；(5)終身教育領(lǐng)域，象征和勸誡型工具使用數(shù)占比最大；(6)民辦教育領(lǐng)域，政策工具使用數(shù)及占比均只高于杭州，此外，激勵(lì)型工具無，系統(tǒng)變革型工具無；(7)教育國際化領(lǐng)域，象征和勸誡型工具偏高(最高)，能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具都無，在4個(gè)城市中，M市只使用了2類工具，北京、上海使用了全部5類工具，杭州使用了4類工具；(8)教育信息化領(lǐng)域，缺少系統(tǒng)變革型工具(還有杭州)；(9)教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，缺少激勵(lì)型工具(見表8)。

表8 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇情況(分領(lǐng)域) 單位：項(xiàng)

四、總結(jié)分析與政策建議

(一)總結(jié)分析

通過對M市教育五年規(guī)劃文本政策工具選擇的歷史比較分析、與國家及省規(guī)劃文本的橫向比較分析、與教育發(fā)達(dá)城市和同類城市規(guī)劃文本的橫向比較分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前M市教育五年規(guī)劃文本在政策工具選擇方面主要存在以下問題：從文本的整體性來看，存在象征和勸誡型工具占比過高、能力建設(shè)型工具呈減少態(tài)勢、系統(tǒng)變革型工具過少、激勵(lì)型工具缺失等突出問題，規(guī)劃文本以口號式話語占主體，擠壓了規(guī)劃文本的創(chuàng)新性、激勵(lì)導(dǎo)向性等信號；從各領(lǐng)域政策工具的使用情況來看，存在政策工具使用結(jié)構(gòu)不合理、使用不恰當(dāng)?shù)韧怀鰡栴}，即政策工具與政策內(nèi)容之間較為不協(xié)調(diào)，降低了政策工具的效用及規(guī)劃文本整體的編制質(zhì)量。

造成上述問題的主要原因在于：一是教育行政部門對行政績效考核的規(guī)避；二是教育政策創(chuàng)新性不足，特別是以規(guī)劃編制為抓手系統(tǒng)推動(dòng)教育變革的主動(dòng)性與意識(shí)不強(qiáng)；三是教育科研隊(duì)伍對科學(xué)編制教育規(guī)劃的支撐力不足。

(二)政策建議

1.加強(qiáng)教育科研隊(duì)伍建設(shè)

教育科研人員是編制教育五年規(guī)劃文本的核心團(tuán)隊(duì)?！督逃筷P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代教育科學(xué)研究工作的意見》提出：“教育科學(xué)研究是教育事業(yè)的重要組成部分，對教育改革發(fā)展具有重要的支撐、驅(qū)動(dòng)和引領(lǐng)作用?！逃蒲嘘?duì)伍是教育科學(xué)研究的第一資源。”加強(qiáng)教育科研隊(duì)伍建設(shè)，不僅應(yīng)搭建教育科研人才成長平臺(tái)、完善人才成長機(jī)制、完善成果表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、加強(qiáng)梯隊(duì)建設(shè)等，更應(yīng)建立教科研部門與教育行政部門間常態(tài)化的服務(wù)機(jī)制、政府購買教育咨詢服務(wù)制度等。

2.重視教育規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性

(1)重視教育五年規(guī)劃編制配套制度體系建設(shè)。一是在市教育行政部門成立由局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、各處室負(fù)責(zé)人為成員的教育五年規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，凝聚各方力量為破解教育改革與發(fā)展難點(diǎn)提供建議。二是建立以教育五年規(guī)劃為主要指引來編制年度教育工作計(jì)劃的制度，提高教育五年規(guī)劃與年度教育工作計(jì)劃的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，讓教育五年規(guī)劃真正發(fā)揮其綱領(lǐng)性、指引性的作用。三是建立規(guī)劃編制意見征詢與采納制度，確保在尊重學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上合理提出修改意見與建議，避免行政思維對規(guī)劃文本編制的過度干預(yù)。

(2)加強(qiáng)規(guī)劃編制前期研究與過程性研究工作。教育五年規(guī)劃編制人員應(yīng)加強(qiáng)對M市教育發(fā)展現(xiàn)狀及未來改革方向的研究，包括對正在實(shí)施的五年規(guī)劃文本進(jìn)行中期評估研究、終期評估研究，加強(qiáng)教育發(fā)達(dá)城市及同類城市的教育比較研究，加強(qiáng)上級政策文件學(xué)習(xí)與研究，加強(qiáng)教育改革與發(fā)展的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題研究等，以此提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。

3.提高規(guī)劃文本政策工具使用的適切性

政策工具服務(wù)于政策目標(biāo),是政府在部署和實(shí)施政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和途徑。[14]政策目標(biāo)以政策內(nèi)容的形式進(jìn)行闡述，因而政策工具本質(zhì)是服務(wù)政策內(nèi)容的，政策工具只有與政策內(nèi)容相適切，才能充分發(fā)揮政策工具的效用?！霸谡吣繕?biāo)確定后，需要對政策目標(biāo)、政策資源、政策環(huán)境等進(jìn)行綜合考量,合理選擇、組合使用政策工具”[15]。對市級教育五年規(guī)劃文本而言，其政策工具的選擇，應(yīng)結(jié)合各級各類教育的公共服務(wù)屬性、供給主體、發(fā)展現(xiàn)狀等因素綜合選擇，其中：立德樹人領(lǐng)域，以命令型工具、象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具為主，其他工具為補(bǔ)充；學(xué)前教育領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具為主，其他工具為補(bǔ)充；義務(wù)教育領(lǐng)域，以命令型工具、能力建設(shè)型工具為主，其他工具為補(bǔ)充；普通高中教育領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具為主，注重激勵(lì)型工具、系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充；職業(yè)與高等教育領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具為主，注重激勵(lì)型工具，其他工具為補(bǔ)充；終身教育領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具、象征和勸誡型工具為主，注重系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充；特殊教育領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具、命令型工具為主，其他工具為補(bǔ)充；民辦教育領(lǐng)域，以命令型工具、能力建設(shè)型工具為主，注重激勵(lì)型工具、系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充；教育國際化領(lǐng)域，以象征和勸誡型工具為主，注重能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充；教育信息化領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具、命令型工具為主，注重系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充；教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，以命令型工具、能力建設(shè)型工具、象征和勸誡型工具為主，注重激勵(lì)型工具、系統(tǒng)變革型工具；教育經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，以能力建設(shè)型工具、命令型工具為主，注重系統(tǒng)變革型工具，其他工具為補(bǔ)充。