上海晶眾信息科技有限公司 姚麗娜

一、前言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地為了適應(yīng)城市的發(fā)展呈現(xiàn)出需求不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，大量的人口由農(nóng)村涌入城市，必然不可避免地會(huì)出現(xiàn)城市發(fā)展占用耕地的情況發(fā)生。從土地資源角度來(lái)看，建設(shè)用地急劇增長(zhǎng)和耕地面積逐漸減少已形成最大矛盾，土地資源成“瓶頸”的問(wèn)題制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 因此，在做到緩解供給建設(shè)用地需求矛盾、協(xié)調(diào)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)改善之間的關(guān)系等前提情況下來(lái)促進(jìn)土地集約利用是現(xiàn)如今專家學(xué)者值得思考的一個(gè)問(wèn)題。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的實(shí)施背景就是希望能夠?qū)崿F(xiàn)土地復(fù)墾的效果，其主要計(jì)劃是整合若干農(nóng)村建設(shè)用地耕地（即拆除舊地塊）和城市建設(shè)規(guī)劃街區(qū)（新建地塊）來(lái)共同形成新建項(xiàng)目區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)有限耕地面積增加，耕地質(zhì)量更加合理的效果。我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤還處于試點(diǎn)階段，針對(duì)掛鉤潛力方面的研究還相對(duì)較少，僅有的少量研究大多局限于宏觀角度下的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)、推理，并沒(méi)有較為細(xì)致的去針對(duì)內(nèi)部差異進(jìn)行研判，單一的潛力測(cè)算往往會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際偏差較大的問(wèn)題。因此，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中的潛力測(cè)算將值得深入地去研究。本文以上海某區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目為例，對(duì)增加掛鉤工作中的潛力進(jìn)行深入測(cè)算分析，希望為土地資源合理規(guī)劃，提高增減掛鉤工作效率提供借鑒。

二、項(xiàng)目概況

增減掛鉤項(xiàng)目位于上海市某區(qū)最東部，項(xiàng)目區(qū)域區(qū)位具有較大的優(yōu)勢(shì)，東部、北部分別臨近上海自貿(mào)區(qū)和浦東新區(qū)，距上海人民廣場(chǎng)45公里。整體來(lái)看，水陸空交通都較為便利。鎮(zhèn)域面積約74.1平方公里，下轄四團(tuán)社區(qū)、平安社區(qū)、邵廠社區(qū)、平安二社區(qū)以及21個(gè)行政村。

經(jīng)過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行摸底調(diào)查，區(qū)域內(nèi)涉及400戶需要進(jìn)行搬遷，主要包括五四村、平南村、農(nóng)展村等10個(gè)村，拆除面積約15公頃，主要為農(nóng)村宅基地，將統(tǒng)一搬遷的農(nóng)戶安置于安置房?jī)?nèi)，剩余用地指標(biāo)掛鉤于四團(tuán)鎮(zhèn)，掛鉤指標(biāo)約10公頃。

（一）拆除地塊情況

拆除涉及的10個(gè)村面積約15公頃，拆除的建筑面積約7公頃，宅基地批注面積5公頃，涉及置換農(nóng)戶現(xiàn)有戶籍人口較原立基人口（宅基證立基姓名為準(zhǔn)）中的新增人口，可核準(zhǔn)為20平方米在批準(zhǔn)面積的基礎(chǔ)上增加，最終核準(zhǔn)面積6公頃。區(qū)域內(nèi)生活環(huán)境臟亂差，拆除后計(jì)劃復(fù)墾為耕地，按90%的新增耕地率計(jì)算，可新增約13公頃耕地。如圖1。

（二）新建地塊情況

在區(qū)域內(nèi)新建地塊用于安置農(nóng)戶，面積約4萬(wàn)平方米，用地性質(zhì)為三類住宅組團(tuán)用地，容積率規(guī)劃為2.3，總建筑面積約8.5萬(wàn)平方米，項(xiàng)目剩余6千平方米房源用于后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目的農(nóng)民安置，整體核算結(jié)果為：農(nóng)民集中安置地塊共需承擔(dān)新增建設(shè)用地指標(biāo)3.59公頃，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)3.28 公頃。如圖2。

（三）節(jié)余土地開發(fā)及利用結(jié)構(gòu)調(diào)整

通過(guò)拆除舊地塊復(fù)墾用地后，在解決本區(qū)域農(nóng)民安置的情況下其它土地指標(biāo)用于四團(tuán)鎮(zhèn)出讓地塊，地塊性質(zhì)為第三類住宅組團(tuán)用地，地塊總建面約10公頃，最終實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地10公頃，新增建設(shè)占用耕地約9公頃。

土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整下，復(fù)墾新增耕地率為90%，約13公頃耕地新增，在解決3.6公頃的建設(shè)用地指標(biāo)后，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)約3公頃。待最終規(guī)劃實(shí)施后，項(xiàng)目建設(shè)用地總量減量1.3公頃，耕地新增0.9公頃。

三、城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)

（一）人口城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)

人口預(yù)測(cè)的方法是基于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)測(cè)下進(jìn)行確定的，本文使用人口自然增長(zhǎng)法來(lái)進(jìn)行人口預(yù)測(cè)，其方法為：p=p0（1+k）n+ΔQ，其中P為人口總數(shù)，P0為規(guī)劃基期所包含的人口數(shù)；k為自然增長(zhǎng)率；ΔQ為機(jī)械人口增長(zhǎng)率，采用上述預(yù)測(cè)方法后，項(xiàng)目區(qū)域在2022年總?cè)丝跀?shù)約為114萬(wàn)人，城市綠化率約為88%。

表3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”現(xiàn)實(shí)潛力情況一覽表

（二）城鎮(zhèn)用地需求預(yù)測(cè)

城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)采用GBJ137-90中的人均定額指標(biāo)法來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)方法為U=P·A，其中U為用地面積；P為規(guī)劃期城鎮(zhèn)人口；A為規(guī)劃期城鎮(zhèn)人均用地指標(biāo)，在本項(xiàng)目預(yù)測(cè)中，采用人均60m2/人來(lái)計(jì)算，通過(guò)預(yù)測(cè)，在2022年可以比現(xiàn)狀多出1900hm2的城鎮(zhèn)用地面積。

四、農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力預(yù)測(cè)

（一）理論潛力預(yù)測(cè)

進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)理論潛力預(yù)測(cè)需要通過(guò)現(xiàn)狀的人均居民點(diǎn)用地來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，方法采用：ΔSi=Sio-Qi×Bi/10000， 其 中ΔSi為某區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力；Sio為現(xiàn)狀的人均居民點(diǎn)面積；Qi為規(guī)劃結(jié)束時(shí)農(nóng)業(yè)人口情況；Bi為區(qū)域居民點(diǎn)人均規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)該區(qū)域整理潛力預(yù)測(cè)，具體如表1所示。

表1 項(xiàng)目所在地農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力一覽表

根據(jù)規(guī)劃，該區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力為3695.83hm2，其中紅莊村、農(nóng)展村、五四村潛力較大，其次為平南村、小蕩村、三團(tuán)港村、邵靴村次之，新橋村所在地預(yù)測(cè)的居民整理理論潛力最小。

（二）現(xiàn)實(shí)潛力預(yù)測(cè)

理論上進(jìn)行潛力預(yù)測(cè)在很大程度上是不能實(shí)現(xiàn)的，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的理論潛力預(yù)測(cè)，本文擬通過(guò)現(xiàn)實(shí)潛力預(yù)測(cè)來(lái)更好地論證結(jié)果的準(zhǔn)確性。現(xiàn)實(shí)潛力預(yù)測(cè)更多的是根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，因子的采用可包括農(nóng)民人均收入、排水方式、灌溉方式以及農(nóng)民用地整理意愿等，通過(guò)咨詢相關(guān)專家來(lái)進(jìn)行打分，專家均為行業(yè)內(nèi)從業(yè)20年以上的專業(yè)人士，其相關(guān)打分因子如表2所示。

表2 農(nóng)村建設(shè)用地整理因子評(píng)分

在上述現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算表中，通過(guò)調(diào)研農(nóng)村居民點(diǎn)潛力情況，考慮折舊安置情況以及其搬遷醫(yī)院情況，可以得出有效的整理面積，通過(guò)有效整理面積進(jìn)一步進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算。

在潛力測(cè)算中，需要進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)，農(nóng)村居民整理的現(xiàn)實(shí)潛力在扣除占補(bǔ)平衡后才能用于增減掛鉤規(guī)劃，通過(guò)調(diào)研區(qū)域內(nèi)的總體規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)提到的土地復(fù)墾、工礦用地以及相關(guān)土地開發(fā)等可以完全解決“占補(bǔ)平衡”中需要達(dá)到的指標(biāo)，在剔除以上因素后，項(xiàng)目區(qū)域在現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算出可掛鉤的潛力共計(jì)1056.23公頃。

通過(guò)以上分析，得到的現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算出的可掛鉤的潛力需要扣除安置面積才能得出有效的整理面積，根據(jù)現(xiàn)有安置面積測(cè)算，考慮農(nóng)民搬遷意愿的調(diào)研結(jié)果，測(cè)算出在2022年項(xiàng)目區(qū)域增加掛鉤實(shí)際潛力可達(dá)到785公頃，新增耕地702.3公頃，新增耕地面積可用于建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

五、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，在考慮人口、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論、現(xiàn)實(shí)潛力預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合該區(qū)域搬遷意愿等主觀因素，很好地進(jìn)行了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤項(xiàng)目預(yù)測(cè)，由于不同村落有著不同的差異條件，在分別將理論、現(xiàn)實(shí)潛力預(yù)測(cè)結(jié)合后能夠?qū)ζ湮磥?lái)的潛力情況得出一個(gè)很好的研判，在后期進(jìn)行的區(qū)域整體規(guī)劃中能夠提供很好的參考作用。