肖哲

一、引言

2021年實施的新《檔案法》對檔案開放政策進(jìn)行了全新修訂，明確規(guī)定“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放”，這為各級各類檔案館積極做好檔案開放工作提供了法治保障，尤其對于房產(chǎn)檔案館改變長期以來未曾開放檔案的現(xiàn)狀具有重要意義。在房產(chǎn)檔案開放各項工作之中，依據(jù)審核流程完成房產(chǎn)檔案的開放審核工作最基礎(chǔ)、也最重要，而審核流程又是開展這一項基礎(chǔ)工作的前提，它關(guān)乎房產(chǎn)檔案開放年限和范圍的確定，并直接影響房產(chǎn)檔案價值實現(xiàn)的維度以及社會對房產(chǎn)檔案利用需求的滿足程度。因此，房產(chǎn)檔案館要切實做好開放審核流程的設(shè)計工作，一方面要參考各級綜合檔案館有關(guān)檔案開放審核流程的規(guī)定以及在檔案開放審核工作中取得的先進(jìn)經(jīng)驗;另一方面要立足館藏檔案實際，重點做好涉密房產(chǎn)檔案的開放審核和保護(hù)性處理，防止開放房產(chǎn)檔案對房屋權(quán)利人的權(quán)益造成不利影響。兩者相結(jié)合，確保審核流程可行和可操作，從而提升房產(chǎn)檔案開放審核的質(zhì)量和效率，推動房產(chǎn)檔案開放工作實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

二、房產(chǎn)檔案開放審核流程

（一）成立房產(chǎn)檔案開放審核小組和審核委員會

房產(chǎn)檔案開放審核小組應(yīng)由房產(chǎn)檔案館主管單位（通常為自然資源部門或房地產(chǎn)管理部門）、房產(chǎn)檔案形成單位、房產(chǎn)檔案館等單位的工作人員組成，其中房產(chǎn)檔案館的人員包括館長、分管業(yè)務(wù)的副館長以及房產(chǎn)檔案接收、整理、保管、利用等業(yè)務(wù)科室的負(fù)責(zé)人和專業(yè)技術(shù)人員。房產(chǎn)檔案開放審核小組主要負(fù)責(zé)開放檔案的范圍確定、初審、復(fù)審后的修改與完善、公布、信息收集與反饋等工作，其中最重要的是確定擬開放房產(chǎn)檔案的范圍、對房產(chǎn)檔案能否開放形成初步意見，然后提交開放審核委員會討論決定。

房產(chǎn)檔案開放審核委員會由房產(chǎn)檔案館主管單位、房產(chǎn)檔案形成單位、房產(chǎn)檔案館等單位的主要領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干組成，實行民主集中制的原則。審核委員會主要承擔(dān)三項工作：一是對初審過程中重要、疑難以及審核意見存在較大分歧等特殊情形的檔案能否開放組織討論;二是對檔案開放審核小組提交的房產(chǎn)檔案開放初審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審;三是形成《房產(chǎn)檔案開放審核報告》，并提交主管單位的領(lǐng)導(dǎo)辦公會審議決定。

成立房產(chǎn)檔案開放審核小組和開放審核委員會，可以邀請檔案主管部門的專家、綜合檔案館負(fù)責(zé)開放審核工作的專職人員、高等院校中的檔案學(xué)者作為顧問，充分發(fā)揮他們熟悉開放檔案政策、擁有豐富開放檔案經(jīng)驗以及深厚學(xué)識的優(yōu)勢，為房產(chǎn)檔案館順利開展房產(chǎn)檔案開放審核工作提供技術(shù)指導(dǎo)。

（二）確定擬開放房產(chǎn)檔案的范圍

1.確定房產(chǎn)檔案開放年限

開放年限是確定房產(chǎn)檔案能否納入開放審核范圍的關(guān)鍵指標(biāo)。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》的規(guī)定，一般情形下的檔案應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放，而涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案可以多于二十五年向社會開放。房產(chǎn)檔案涉及房屋權(quán)利人姓名、身份證號、聯(lián)系方式以及房屋成交價格、位置坐落、當(dāng)前狀態(tài)等個人隱私信息，而且自房產(chǎn)檔案形成之日起滿二十五年時，與之對應(yīng)的房屋實體大多還在正常使用。因此，應(yīng)將房產(chǎn)檔案列入其他到期不宜開放的檔案，其開放年限多于二十五年。

然而，房產(chǎn)檔案開放年限設(shè)定過短可能侵犯房屋權(quán)利人的個人隱私，設(shè)定過長則不利于房產(chǎn)檔案的開發(fā)利用，有違《檔案法》的開放原則，必須慎重確定。房屋屬于地上附著物，與土地密不可分，在確定房產(chǎn)檔案開放年限時可以結(jié)合土地使用權(quán)年限、房屋使用年限、房屋現(xiàn)實存在狀態(tài)等多種因素綜合考慮?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》依據(jù)土地使用用途不同，將土地使用權(quán)最高年限劃分為40年、50年和70年三個等次，其中70年為居住用地的最高年限。《民用建筑設(shè)計統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50352-2019）和《建筑結(jié)構(gòu)可靠性設(shè)計統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50068-2018）將民用建筑的設(shè)計使用年限區(qū)分為5年、25年、50年和100年四個等次，其中普通房屋和構(gòu)筑物的使用年限為50年、紀(jì)念性建筑和特別重要建筑的使用年限為100年。以土地、房屋的法定使用年限為基礎(chǔ)再結(jié)合館藏檔案實際，房產(chǎn)檔案館可以將房產(chǎn)檔案開放年限設(shè)定為自形成之日起50年至70年范圍之內(nèi)的一個具體數(shù)值，對于房屋已經(jīng)滅失的房產(chǎn)檔案可以直接將開放年限設(shè)定為50年。在確定房產(chǎn)檔案開放年限后，應(yīng)依次報房產(chǎn)檔案館主管部門、同級檔案主管部門進(jìn)行審批和備案。

此外，文書、會計等類別檔案的形成時間容易判斷，一是檔案數(shù)量相對較少，二是檔案內(nèi)載明的發(fā)文日期、收文日期、會計憑證形成日期以及審批日期等時間非常明確。而房產(chǎn)檔案的數(shù)量龐大，有些房產(chǎn)檔案館的館藏甚至近千萬卷，每卷檔案的內(nèi)容又很多，致使房產(chǎn)檔案的形成時間很難準(zhǔn)確辨別，要想全部弄清楚絕非易事。因此，如果能夠準(zhǔn)確確定房產(chǎn)檔案的形成時間，應(yīng)以形成時間為基礎(chǔ)計算開放年限。否則，為了方便開展開放審核工作，可以將“房產(chǎn)檔案接收進(jìn)館時間或者入庫存放時間”視為檔案形成時間，以此計算檔案開放年限。

2.確定擬開放房產(chǎn)檔案的范圍

開放年限確定后，哪些房產(chǎn)檔案可以被納入開放審核范圍就容易操作了。房產(chǎn)檔案實體是由庫房管理部門保管，他們熟悉檔案內(nèi)容及存放情況，因此，應(yīng)由庫房管理部門完成擬開放房產(chǎn)檔案范圍的確定工作。

一是要做好計劃。房產(chǎn)檔案數(shù)量龐大，長期以來又很少開放甚至從未開放，因此開放房產(chǎn)檔案要分批分期進(jìn)行?？梢苑慨a(chǎn)檔案的形成時間為序，將形成時間較早、研究價值大的檔案優(yōu)先列入開放范圍，比如新中國成立前形成的房產(chǎn)檔案因具有較高的歷史、經(jīng)濟(jì)、文化等研究價值而應(yīng)最先開放，以此取得較好的社會效益。

二是利用房產(chǎn)檔案庫房管理子系統(tǒng)在房產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫中檢索符合開放年限的房產(chǎn)檔案，在系統(tǒng)中完成擬開放審核標(biāo)記，對權(quán)利人、房屋坐落、形成時間、房屋現(xiàn)狀等檔案信息匯總后生成擬開放檔案審核目錄，提交檔案開放審核小組。

三是依據(jù)檔案開放審核小組的意見，對擬開放檔案審核目錄中的檔案數(shù)量和內(nèi)容進(jìn)行修改或完善后，提交至房產(chǎn)檔案開放審核管理子系統(tǒng)，完成初審前的準(zhǔn)備工作。

（三）初審

初審工作由房產(chǎn)檔案開放審核小組負(fù)責(zé)，采用分組交叉審核的方式進(jìn)行，這種方式的優(yōu)勢在于：一是兩組同時開展審核工作，有利于提高工作效率;二是通過比較兩組對同一批次檔案分別作出的審核結(jié)果，可以及時發(fā)現(xiàn)問題并對開放意見不一致的檔案集中討論，有利于保證初審結(jié)果的客觀性。

一是分組。分組的目的是為了交叉審核房產(chǎn)檔案，依據(jù)待審核房產(chǎn)檔案數(shù)量和審核小組人員數(shù)量，檔案開放審核小組設(shè)組長一名、副組長兩名或四名，組長和副組長為小組委員會成員。另外下設(shè)兩個初審小組，每個小組各設(shè)一名小組長，向小組委員會負(fù)責(zé)。

二是明確審查內(nèi)容。初審要重點關(guān)注房產(chǎn)檔案的形成時間、檔案內(nèi)容有無涉及國家安全和個人敏感信息、房屋是否滅失、開放價值大小等內(nèi)容，在綜合研判的基礎(chǔ)上形成哪些房產(chǎn)檔案可以開放、哪些房產(chǎn)檔案應(yīng)該控制使用的開放意見。此外，《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》規(guī)定：只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取嚴(yán)格保護(hù)措施的情形下，個人信息處理者方可處理敏感個人信息。而房產(chǎn)檔案館開放房產(chǎn)檔案是積極履行法定義務(wù)的行為，有著充分的必要性，因此對于房產(chǎn)檔案中的敏感個人信息，在初審時要提出具體的保護(hù)措施，比如隱去權(quán)利人的姓名、聯(lián)系方式、家庭住址等信息，為開放更多的房產(chǎn)檔案創(chuàng)造有力條件。

三是交叉審核。將每一批次擬開放審核的房產(chǎn)檔案分為兩個部分，交由兩個小組分別審核，審核時要依據(jù)擬開放房產(chǎn)檔案目錄信息仔細(xì)查看與之對應(yīng)的檔案影像，并做好審核記錄。在兩個小組完成各自房產(chǎn)檔案的審核工作后，互相交換檔案目錄信息，對房產(chǎn)檔案進(jìn)行交叉審核。在交叉審核過程中，兩個小組對各自做出的審核結(jié)果均保密，待該批次檔案全部審核完成后，再由小組長公布每個小組的審核結(jié)果，并提交審核小組委員會。對于開放意見分歧較大的房產(chǎn)檔案，由小組委員會組織兩個初審小組共同審核，如能夠達(dá)成一致意見則完成初審，不能達(dá)成一致意見，則由審核小組提交審核委員會討論決定。

四是匯總初審意見并提交復(fù)審。初審工作完成后，房產(chǎn)檔案開放審核小組應(yīng)將初審意見匯總形成《擬開放房產(chǎn)檔案審核意見書》并提交房產(chǎn)檔案開放審核委員會進(jìn)行復(fù)審。

（四）復(fù)審

復(fù)審工作由房產(chǎn)檔案開放審核委員會負(fù)責(zé)。審核委員會應(yīng)對《擬開放房產(chǎn)檔案審核意見書》進(jìn)行全面審查，尤其是對初審過程中曾出現(xiàn)過開放意見不一致、附有開放保護(hù)措施等情形的房產(chǎn)檔案進(jìn)行重點審查。對于復(fù)審意見與初審意見存在較大分歧的檔案，房產(chǎn)檔案開放審核委員會應(yīng)召集審核小組討論協(xié)商，一是在討論基礎(chǔ)上形成房產(chǎn)檔案開放及控制使用的意見;二是退還開放審核小組，對該部分房產(chǎn)檔案重新審核，待初審?fù)瓿珊笤偬峤粚徍宋瘑T會復(fù)審。復(fù)審結(jié)束后，應(yīng)形成全體委員簽字的《房產(chǎn)檔案開放審查意見》，并發(fā)還房產(chǎn)檔案開放審核小組做出進(jìn)一步修改和完善。

（五）修改與完善

復(fù)審結(jié)束后，房產(chǎn)檔案開放審核小組應(yīng)依據(jù)《房產(chǎn)檔案開放審查意見》進(jìn)行修改與完善，并形成完備的《房產(chǎn)檔案開放審核報告》，提交房產(chǎn)檔案開放審核委員會。

《房產(chǎn)檔案開放審核報告》應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是開放房產(chǎn)檔案的審核情況。包括房產(chǎn)檔案審核的數(shù)量、開放房產(chǎn)檔案的數(shù)量、控制使用和未開放檔案的數(shù)量及原因;參加房產(chǎn)檔案開放初審、復(fù)審的單位及人員情況、審核人員的審查意見尤其要寫明疑難、涉密、開放意見分歧較大等特殊情形檔案的審查意見;開放涉密房產(chǎn)檔案的保護(hù)性措施。二是房產(chǎn)檔案開放的方式。即開放的房產(chǎn)檔案是提供網(wǎng)上查詢利用，還是僅提供開放目錄，利用者先通過利用房產(chǎn)檔案館的網(wǎng)站檢索到檔案信息后再赴館內(nèi)調(diào)取開放檔案。三是房產(chǎn)檔案開放可能產(chǎn)生的風(fēng)險及應(yīng)對預(yù)案。房產(chǎn)檔案涉及敏感個人信息，而且長期以來很少開放，也沒有先進(jìn)經(jīng)驗和成功案例可以參考借鑒，因此在開放過程中難免因考慮不全面而存在一定的法律風(fēng)險，比如因出現(xiàn)侵犯個人隱私、開放和提供利用的方式未能滿足利用需求等情形而被房屋權(quán)利人、申請人投訴或起訴至法院。面對這種可能發(fā)生的法律風(fēng)險，房產(chǎn)檔案館應(yīng)提前做好預(yù)案，以便風(fēng)險發(fā)生時能夠及時、有效地應(yīng)對和化解，避免造成不利的社會影響。四是列明下批次擬開放房產(chǎn)檔案的審核計劃，以便房產(chǎn)檔案的開放審核工作可持續(xù)開展下去。

（六）審定

房產(chǎn)檔案開放審核委員會在完成《房產(chǎn)檔案開放審核報告》的審查并確認(rèn)無誤后，提交房產(chǎn)檔案館主管單位領(lǐng)導(dǎo)辦公會審議決定。

房產(chǎn)檔案數(shù)量龐大、開放經(jīng)驗缺乏，因此，房產(chǎn)檔案開放審定會議次數(shù)不宜過多，每年一次即可。審議時，房產(chǎn)檔案開放審核委員會的主要成員尤其是房產(chǎn)檔案形成單位、移交單位以及房產(chǎn)檔案館這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要列席會議，以便對審議過程中出現(xiàn)的疑問做出解答。領(lǐng)導(dǎo)辦公會的成員應(yīng)認(rèn)真審議《房產(chǎn)檔案開放審核報告》，就存在的問題發(fā)表意見，并記錄在案。審定應(yīng)遵循民主集中制原則，待領(lǐng)導(dǎo)辦公會成員過半數(shù)表決通過后，審定結(jié)果方可有效，必要時還可以再報送同級檔案主管部門審核把關(guān)。審定完成后，房產(chǎn)檔案館應(yīng)將房產(chǎn)檔案開放目錄以及審定結(jié)果一并報送同級檔案主管部門備案，以便檔案主管部門及時了解并監(jiān)督房產(chǎn)檔案開放工作，并對開放過程中出現(xiàn)的各種問題給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律援助。

如果領(lǐng)導(dǎo)辦公會審定不通過，要形成書面材料，列明具體原因，退還房產(chǎn)檔案開放審核委員會，待修改完善后再次提交審定。

（七）公布

《房產(chǎn)檔案開放審核報告》經(jīng)過審定后，房產(chǎn)檔案開放審核小組對審定會議提出的細(xì)小問題進(jìn)行完善和修改后報房產(chǎn)檔案開放審核委員會審查，審查無誤并待各業(yè)務(wù)科室完成準(zhǔn)備工作后對外公布房產(chǎn)檔案開放信息。

一是房產(chǎn)檔案館庫房管理部門在房產(chǎn)檔案管理系統(tǒng)中對已確認(rèn)開放的房產(chǎn)檔案做出開放標(biāo)識，對控制使用的房產(chǎn)檔案以及未能審定通過的房產(chǎn)檔案也要做出標(biāo)識并備注原因，以便作為日后開放審核的參考。

二是房產(chǎn)檔案館信息技術(shù)部門依據(jù)《房產(chǎn)檔案開放審核報告》采用技術(shù)手段和安全措施，做好涉密房產(chǎn)檔案的防護(hù)工作，避免不當(dāng)開放給權(quán)利人造成損害并因此而承擔(dān)不利的法律后果。

三是在完成上述兩項工作后，房產(chǎn)檔案館利用部門對外發(fā)布房產(chǎn)檔案開放公告。公告中應(yīng)載明開放房產(chǎn)檔案的形成時間、內(nèi)容介紹、開放利用的程序和方式、注意事項等內(nèi)容，可以配置一些年代久遠(yuǎn)、具有重要研究價值的房契、地契圖片，以此激發(fā)人們利用房產(chǎn)檔案的熱情，充分實現(xiàn)開放房產(chǎn)檔案的價值。此外，就每批開放檔案的內(nèi)容，特別是對其中精彩的、能夠吸引社會大眾眼球的、契合當(dāng)前社會熱點的內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘、整理和描述，形成新聞初稿，再提供給各類媒體采用，以達(dá)到在社會上宣傳開放檔案內(nèi)容的效果。

（八）信息收集與反饋

在開放房產(chǎn)檔案利用過程中，房產(chǎn)檔案館利用部門應(yīng)該積極做好開放檔案利用信息的收集和匯總工作，并及時將信息和利用過程中發(fā)現(xiàn)的問題報告房產(chǎn)檔案開放審核小組，以便改進(jìn)不足之處，更好地開展房產(chǎn)檔案開放審核工作。一是做好房產(chǎn)檔案利用數(shù)量、利用人員數(shù)量及年齡結(jié)構(gòu)、利用用途等信息的統(tǒng)計工作，掌握不同形成時間房產(chǎn)檔案的利用頻次和利用需求，以便將利用價值高的房產(chǎn)檔案優(yōu)先列入開放審核范圍，提升房產(chǎn)檔案開放的社會效果。二是積極對利用者提出的利用建議和意見做出回應(yīng)，并主動向利用者征求利用建議，以便改進(jìn)開放工作中的不足，努力為利用者創(chuàng)造良好的利用環(huán)境。三是加強(qiáng)與其他省市房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)的溝通與交流，就開放審核和利用工作相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，努力在房產(chǎn)檔案開放工作中取得顯著成效。

三、結(jié)語

由于房產(chǎn)檔案涉及房屋權(quán)利人的隱私信息，房產(chǎn)檔案館在開放房產(chǎn)檔案時必須依法依規(guī)、穩(wěn)中求進(jìn)，要制定符合館藏實際、科學(xué)可行、可操作性強(qiáng)的房產(chǎn)檔案開放審核流程，通過嚴(yán)把審核關(guān)，盡可能消除房產(chǎn)檔案開放過程中產(chǎn)生的各種風(fēng)險因素，實現(xiàn)館藏房產(chǎn)檔案最廣泛傳播和最大化利用，擴(kuò)大房產(chǎn)檔案館的社會影響力，努力開創(chuàng)房產(chǎn)檔案事業(yè)的新篇章。各級檔案館在開放利用涉及公民個人信息的檔案時，既不能因片面追求高開放率而“于法不顧”，疏于審核甄別，也不能因顧慮違法擔(dān)責(zé)而“因噎廢食”，擴(kuò)大控制范圍，必須嚴(yán)格依照程序和標(biāo)準(zhǔn)組織檔案開放審核工作，認(rèn)真履行好檔案開放利用的法定職責(zé)，切實保證公民知情權(quán)和個人信息安全[1]。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾毅，柳麗.檔案開放中個人信息保護(hù)實踐研究[J].蘭臺世界.2021（9）：65.

基金項目：本文為2021年度河南省檔案科技項目《新〈檔案法〉背景下房產(chǎn)檔案開放審核流程與方法研究》（項目編號：2021-R-02）的研究成果。

作者單位：鄭州市房產(chǎn)檔案館