熊壽偉

“誰控制了法院的生存，誰就掌握了法院的意志?！?/p>

——【美】漢密爾頓①[美]漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，張曉譯，商務(wù)印書館1980年版，第391 頁。

長期以來，司法經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。“食人俸祿，忠人之事”。司法機(jī)關(guān)受制于地方財(cái)政，與地方經(jīng)濟(jì)利益形成依存關(guān)系。他們更注重地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是維護(hù)國家的法律統(tǒng)一和司法公正。②朱大旗、危浪平：《司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基》，載《法學(xué)》2012年第1 期，第20 頁。為消除司法地方化、排除地方財(cái)政對(duì)司法的不當(dāng)干擾，進(jìn)一步促進(jìn)審判獨(dú)立及司法公正，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。此后，全國各地部分法院陸續(xù)開始試點(diǎn)財(cái)物統(tǒng)管改革。然而，目前財(cái)物統(tǒng)管改革進(jìn)展緩慢，裹步不前，面臨理論、制度與實(shí)踐難題。

一、司法領(lǐng)域財(cái)政支出責(zé)任體系改革現(xiàn)狀

（一）改革背景、措施及試點(diǎn)情況

我國法院經(jīng)費(fèi)保障主要有幾方面：首先，同級(jí)財(cái)政的撥款是法院經(jīng)費(fèi)的主要組成部分；③王亞新：《“省級(jí)統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費(fèi)保障》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第11 期，第10 頁。其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金;再次，訴訟收費(fèi)雖然政策制度上已經(jīng)與經(jīng)費(fèi)保障脫鉤，但對(duì)于部分法院而言，這一經(jīng)費(fèi)來源依然重要。長期以來，司法經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金比重逐年增加，但由于法院經(jīng)費(fèi)的主要來源仍是同級(jí)政府財(cái)政撥款，由此引發(fā)了一系列飽受垢病的影響司法公正的問題。

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，提出“對(duì)財(cái)物管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理機(jī)制?！?。此后，全國法院系統(tǒng)推行省級(jí)財(cái)物統(tǒng)管改革，規(guī)定省以下地方法院所需經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政按照經(jīng)費(fèi)分類保障的責(zé)任列入預(yù)算予以全額保障。按照改革設(shè)計(jì)，全國法院按照三批順序，逐步進(jìn)行試點(diǎn)改革。2014年3月，上海市、廣州市、吉林省等7 省市法院系統(tǒng)第一批開展司法體制改革試點(diǎn)。2015年1月，山西省、黑龍江省、江蘇省、浙江省等11 省市法院系統(tǒng)第二批開展改革試點(diǎn)。試點(diǎn)法院的人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)為省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，裝備購置經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)為省級(jí)財(cái)政和上級(jí)補(bǔ)助共同保障。

2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法官、檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》）的通知，“條件暫不具備的，可暫緩實(shí)行（省級(jí)統(tǒng)管改革）。”此后條件不成熟的法院放緩了改革步伐，非試點(diǎn)地區(qū)省以下地方法院仍然實(shí)施2008年政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革確定的“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的經(jīng)費(fèi)保障體制。

（二）改革暴露的問題及面臨的困境

1.改革難度大、推進(jìn)緩慢

從改革推進(jìn)進(jìn)度上看，共有17 個(gè)省市的部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)改革，其中北京市、天津市、重慶市等共12 個(gè)省市地區(qū)實(shí)施了全面省級(jí)財(cái)物統(tǒng)管，山西省、黑龍江省、安徽省、等5 個(gè)省市地區(qū)開展了部分市縣試點(diǎn)省級(jí)財(cái)物統(tǒng)管。2017年10月《意見》發(fā)布后，一部分條件不成熟的法院放緩了改革步伐。

從改革程度力度上看，各地的改革方式可以總結(jié)為以下四類。第一類，省級(jí)直管類。北京市、天津市、重慶市、海南省規(guī)定，省以下中、基層人民法院全部列為省級(jí)預(yù)算中的一級(jí)預(yù)算單位，由省級(jí)財(cái)政直接管理中、基層人民法院的財(cái)政事宜。該模式下，各基層人民法院經(jīng)費(fèi)保障獨(dú)立于本級(jí)政府的上級(jí)法院，既保證了基層人民法院“去地方化”，又保證了上下級(jí)法院之間的相對(duì)獨(dú)立，但省級(jí)財(cái)政對(duì)法院系統(tǒng)業(yè)務(wù)不了解，縱向信息不對(duì)稱，省級(jí)財(cái)政管理壓力大。第二類，省級(jí)類垂管類。湖北省規(guī)定，將省以下中、基層人民法院作為高級(jí)人民法院的二級(jí)預(yù)算單位，省財(cái)政直接與高級(jí)人民法院對(duì)接，省以下中、基層人民法院的財(cái)政事宜由省高級(jí)人民法院管理。該模式下，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)保障獨(dú)立于本級(jí)財(cái)政，確?；鶎尤嗣穹ㄔ旱氐胤交?，業(yè)務(wù)管理上緩解省財(cái)政管理的信息不對(duì)稱，但影響審判分級(jí)制，省級(jí)人民法院廉政風(fēng)險(xiǎn)高，法院財(cái)務(wù)管理部門工作壓力大。第三類，“直管+委托”類。內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、山西省規(guī)定，省財(cái)政對(duì)預(yù)決算審批、國庫集中支付等進(jìn)行直接管理，對(duì)政府采購、資產(chǎn)管理等委托高級(jí)人民法院或?qū)俚刎?cái)政管理。該模式下，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立于本級(jí)財(cái)政，確?；鶎尤嗣穹ㄔ骸叭サ胤交?，政府采購、資產(chǎn)管理等委托高級(jí)人民法院或?qū)俚刎?cái)政管理，減輕省級(jí)財(cái)政管理負(fù)擔(dān)，但也存在省級(jí)財(cái)政對(duì)法院系統(tǒng)業(yè)務(wù)不了解，縱向信息不對(duì)稱，省級(jí)財(cái)政管理壓力大，審判分級(jí)制受影響，省級(jí)人民法院廉政風(fēng)險(xiǎn)高等問題。第四類，委托市縣管理類。江蘇省、貴州省規(guī)定，將省以下中、基層人民法院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管工作委托給同級(jí)市縣（州）財(cái)政管理，省以下各級(jí)法院不與當(dāng)?shù)刎?cái)政脫鉤。該模式保持現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制，通過機(jī)制變革將現(xiàn)有制度落到實(shí)處，克服信息不對(duì)稱，避免大幅度制度變更，降低改革成本，改革可能不了了之。

綜上，當(dāng)前各試點(diǎn)法院的改革模式上可以分為省級(jí)直管、省級(jí)類垂管、直管+委托、委托市縣管理四種運(yùn)行模式，除省級(jí)直管和省級(jí)垂管模式改革較為符合省級(jí)統(tǒng)管改革制度設(shè)計(jì)，其余模式基本未突破現(xiàn)有體制。①依據(jù)實(shí)地調(diào)查，并參考時(shí)紅秀：《法院財(cái)物保障體制改革與機(jī)制完善》，載《行政管理改革》2016年第11 期，第12 頁。這就直接決定了，當(dāng)前的改革試點(diǎn)很難達(dá)到“去地方化”之目標(biāo)。從改革效果來看，第一，改革后法院對(duì)地方財(cái)政依賴仍然較大。受改革覆蓋面及進(jìn)程之限制，全國地方法院對(duì)地方財(cái)政依賴仍然較大。根據(jù)筆者調(diào)研，大多數(shù)試點(diǎn)單位改革后同級(jí)財(cái)政支出不降反增，而且改革后全國法院各類資金收入的增長主要仍是由地方財(cái)政支出貢獻(xiàn)的。第二，個(gè)案經(jīng)費(fèi)保障有所下降。根據(jù)筆者調(diào)研，改革后，雖然法院收入在不斷增長，但是全國法院案均經(jīng)費(fèi)保障水平有不同幅度降低。

2.改革過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤理念

一是認(rèn)為“省級(jí)統(tǒng)管就是地方脫管”。在試點(diǎn)地區(qū)，雖然地方法院的財(cái)政支出責(zé)任已有省級(jí)財(cái)政保障，但仍然存在諸多復(fù)雜情況，地方政府仍然需要承擔(dān)地方法院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他財(cái)政支出；在“直管+委托”、委托市縣管理的試點(diǎn)地區(qū)，省以下各級(jí)法院暫未當(dāng)?shù)刎?cái)政完全脫鉤。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地政府對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ旱呢?cái)政支持政策不斷變化波動(dòng)。一些地方政府將省統(tǒng)管誤解為與地方“徹底脫管”，使得基層法院在地方政治生態(tài)中被邊緣化。例如，某法院的3 個(gè)法庭改建工程，改革前政府已召開聯(lián)席會(huì)議，形成會(huì)議紀(jì)要，對(duì)政法單位建設(shè)做總體規(guī)劃，將法院3 個(gè)法庭審判辦公樓改建工程納入規(guī)劃，改革后政府重新規(guī)劃市政建設(shè)，對(duì)政法單位建設(shè)規(guī)劃做重大調(diào)整，對(duì)公安機(jī)關(guān)優(yōu)先考慮，法院、檢察院有待研究。

二是認(rèn)為“改革就是漲錢漲工資”。在一些地方財(cái)政支持力度較大的地區(qū)，地方政府經(jīng)濟(jì)寬裕，也十分重視法院的財(cái)政保障，當(dāng)?shù)胤ㄔ翰粌H經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付充足，甚至還能有一定的預(yù)算外收入；但統(tǒng)管改革后，沒有了預(yù)算外收入，經(jīng)費(fèi)保障反而大不如從前，由此一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)改革積極性不高。①王亞新：《“省級(jí)統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費(fèi)保障》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第11 期，第10 頁。同時(shí)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的法院存在難以扭轉(zhuǎn)的慣性依賴，關(guān)系更復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)更激烈的省級(jí)角逐困難加大，更難分到“一杯羹”。②左衛(wèi)民：《中國基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1 期，第8 頁。于此同時(shí)，法院內(nèi)部人員也存在以錢多錢少衡量改革的情況，例如一篇名為《請(qǐng)對(duì)法官好一點(diǎn)——一切不以漲工資為目的的改革都是耍流氓》的網(wǎng)文刷爆微信朋友圈。根據(jù)筆者調(diào)研，近年來法院財(cái)政收入增加的絕大多數(shù)都花費(fèi)在人員經(jīng)費(fèi)上，這也解釋了上文為什么審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不增反降——被巨幅上升的人員經(jīng)費(fèi)擠壓了經(jīng)費(fèi)空間。

（三）改革困境原因探析

首先，“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”論斷表述不科學(xué)，該論斷混淆了司法審判事務(wù)的權(quán)力屬性和公共資源屬性。在國家治理中，法院司法審判事務(wù)既屬于國家政權(quán)的組成部分，具有權(quán)力屬性；又屬于制度性的基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共資源屬性。從權(quán)力屬性來說，司法權(quán)屬于國家權(quán)力，是法院依法審理及裁決案件的權(quán)力，③孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8 期，第12 頁。“獨(dú)立性”“專業(yè)性”“中立性”“程序性”“謙抑性”是其普遍價(jià)值追求。④陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1 期，第61 頁。但這些指導(dǎo)理念并不適用于作為制度性基礎(chǔ)設(shè)施的司法審判事務(wù)改革。從公共資源屬性來說，司法審判事務(wù)追求資源的優(yōu)化配置和權(quán)力運(yùn)行的主動(dòng)、高效。如果將司法審判事務(wù)的權(quán)力屬性和公共資源屬性混為一談，就會(huì)導(dǎo)致法院在行政管理事務(wù)方面，與司法審判事務(wù)方面貫徹一樣的活動(dòng)原則，這將導(dǎo)致司法審判事務(wù)和司法行政管理事務(wù)都不能很好的體現(xiàn)其制度性基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)而引發(fā)改革措施之間的混亂。⑤陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1 期，第61 頁。

其次，缺乏對(duì)司法領(lǐng)域事權(quán)性質(zhì)的深入的研究，沒有明確司法審判事權(quán)是否可以納入事權(quán)范疇、是否可做中央地方事權(quán)劃分、如何進(jìn)行劃分，故而造成中央與地方政府及各級(jí)司法審判機(jī)關(guān)均無法準(zhǔn)確把握財(cái)政保障的邊界，由此導(dǎo)致地方法院或被地方政治邊緣化或仍舊依賴地方財(cái)政，長此以往，促進(jìn)司法公平公正的改革總目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。

再次，對(duì)各地區(qū)改革初始條件與改革社會(huì)大環(huán)境考慮不足。我國東中西部及各行政級(jí)別之間，受地理位置、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，各地、各級(jí)財(cái)政保障能力與財(cái)政保障政策差異較大，一刀切改革難免面臨較大阻力。同時(shí)，司法領(lǐng)域財(cái)政體制改革不能脫離我國財(cái)政改革大環(huán)境，必須在中央財(cái)政體制改革的總體規(guī)劃下，在配合國家進(jìn)行分稅制改革和中央移轉(zhuǎn)支付改革的基礎(chǔ)上，部署司法領(lǐng)域改革措施。

二、司法領(lǐng)域事權(quán)之分析

在政治學(xué)、法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中，原本并無“事權(quán)”一詞，“事權(quán)”一詞是在我國不斷深化改革的特定背景下，對(duì)不同層級(jí)的政府承擔(dān)的公共事務(wù)及其相應(yīng)權(quán)利的特有稱謂。①王浦劬著：《中央與地方事權(quán)劃分的國別研究及啟示》，人民出版社2016年版，第13 頁。所謂“事權(quán)”就是一級(jí)政府所承擔(dān)職能和事務(wù)的責(zé)任與權(quán)力。②王浦劬著：《中央與地方事權(quán)劃分的國別研究及啟示》，人民出版社2016年版，第14 頁。一項(xiàng)事務(wù)屬于公共資源，才能對(duì)其進(jìn)行事權(quán)劃分。司法審判事務(wù)具有公共資源屬性是對(duì)司法領(lǐng)域中央與地方事權(quán)進(jìn)行劃分的前提和基礎(chǔ)。

（一）司法審判事務(wù)的公共資源屬性

公共資源屬性是指那些因自然、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治等客觀原因只能壟斷性提供，但可由眾多人重復(fù)利用的服務(wù)或商品所具有的制度性基礎(chǔ)設(shè)施屬性。司法審判事務(wù)符合公共資源屬性的三個(gè)特征。

一是提供的唯一性。因?yàn)樽匀辉蚧蛘叱杀臼找婵紤]，這種商品或服務(wù)不可能由多個(gè)主體競(jìng)爭(zhēng)性的提供，而是指定唯一的提供。在一定區(qū)域或管轄條件下，司法審判事務(wù)只能由法院唯一的提供。

二是使用權(quán)不排他。使用權(quán)不排他是指作為一項(xiàng)權(quán)能，司法事務(wù)不能也不應(yīng)該有區(qū)別地分配，只要是一個(gè)社會(huì)的合法主體，都有平等的使用權(quán)利。③江必新：《國家治理現(xiàn)代化基本問題研究》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3 期，第9 頁。

三是使用者數(shù)量達(dá)到一定程度后產(chǎn)生“擁擠效應(yīng)”，即達(dá)到其提供的功能邊界時(shí)，若再增加一個(gè)使用者，導(dǎo)致所有使用者的效用全部下降。法院司法審判業(yè)務(wù)也是這樣，過多的立案申請(qǐng)和訴訟，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障、法官和法庭的數(shù)量、法官精力等限制而出現(xiàn)超出審限或者案件質(zhì)量下降的情況。

因此，司法審判事務(wù)具有公共資源屬性，可以納入事權(quán)范疇，并進(jìn)行中央與地方事權(quán)之劃分。

（二）司法審判事務(wù)的中央性

1.從政治屬性來看，司法審判事務(wù)屬于中央政治性事務(wù)而非地方行政性事務(wù)

首先，司法審判事務(wù)具有主權(quán)屬性。國家主權(quán)包括對(duì)內(nèi)主權(quán)和對(duì)外主權(quán)兩個(gè)方面。對(duì)內(nèi)主權(quán)是指國家在制定、廢止、實(shí)施統(tǒng)一的國家法律、決定國家政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等內(nèi)部事務(wù)中行使的主權(quán)權(quán)力。對(duì)外主權(quán)是國家自主決定、獨(dú)立不受干涉的自己處理國際事務(wù)的外交權(quán)利。因此，司法審判事務(wù)對(duì)內(nèi)屬于實(shí)施國家統(tǒng)一法律的行為，對(duì)外屬于實(shí)施司法管轄權(quán)的行為，是一國司法主權(quán)的重要體現(xiàn)，是國家主權(quán)的重要組成部分。

其次，司法審判事務(wù)具有政治運(yùn)行機(jī)制屬性?！胺ㄔ罕徽J(rèn)為是國家的法院，而不是自治省的法院?！雹躘奧]凱爾森著：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第348 頁。就這個(gè)意義上說，所有法院，無論是中央法院亦或是地方法院，都不屬于地方政權(quán)，而是中央意義上的一個(gè)整體。⑤朱大旗、危浪平：《司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石》，載《法學(xué)》2012年第1 期，第20 頁。無論法院所處地域與級(jí)別有何不同，其執(zhí)行的都是以國家的名義作出的，并在全國范圍內(nèi)具有相同的法律效力的中央意志。⑥秦倩、李曉新：《國家結(jié)構(gòu)形式中的司法權(quán)配置問題研究》，載《政治與法律》2012年第10 期，第5 頁。

因此，司法審判事務(wù)不屬于某一地方的事務(wù)，也非行政性事務(wù)，而是我國單一制憲法體制下的國家政治性事務(wù)。

2.從經(jīng)濟(jì)屬性來看，司法事務(wù)屬于全國性公共事務(wù)而非地方性區(qū)域事務(wù)

事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性是指在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，某種事務(wù)活動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)上的損益性。⑦王浦劬：《中央與地方事權(quán)劃分的國別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國家經(jīng)驗(yàn)的分析》，載《政治學(xué)研究》2016年第10 期，第18 頁。事務(wù)因損益涉及范圍的不同而分為不同層級(jí)。事務(wù)損益與收益直接影響全體國民，事務(wù)主體為中央政府的，即為全國性公共事務(wù)；損失與收益僅直接影響一定區(qū)域的國民，事務(wù)也僅僅只在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施，事務(wù)主體為某區(qū)域政府的，即為地方性公共事務(wù)。司法審判事務(wù)符合全國性公共事務(wù)的三個(gè)基本特征：一是司法審判事務(wù)的消費(fèi)主體是整個(gè)國家內(nèi)的公民；二是司法服務(wù)和司法產(chǎn)品在國家各個(gè)區(qū)域內(nèi)覆蓋且相對(duì)均勻；三是司法審判事務(wù)是中央主導(dǎo)規(guī)劃的；四是，如果某一個(gè)區(qū)域內(nèi)的司法審判事務(wù)供給不足，其將不僅僅侵蝕地方區(qū)域利益，而是產(chǎn)生全國性損失。綜上，從經(jīng)濟(jì)屬性來看，司法事務(wù)屬于全國性公共事務(wù)。

3.從戰(zhàn)略屬性來看，司法事務(wù)屬于重大國家戰(zhàn)略事務(wù)，而非短時(shí)特定事務(wù)

公共事務(wù)的國家戰(zhàn)略屬性是指由于國家在一定時(shí)期確定的某些國家戰(zhàn)略而產(chǎn)生的公共事務(wù)。①呂濤、羅瑞欣：《我國改革開放后稅收體制的變革及影響》，載《海峽法學(xué)》2020年第4 期，第75 頁。此類公共事務(wù)一般由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。黨的十九大提出，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的命題，重申推進(jìn)全面依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家。②范進(jìn)學(xué)：《“法治中國”：世界意義與理論邏輯》，載《法學(xué)》2018年第3 期，第20 頁。目前我國正在推行司法體制改革，是中國政治體制改革的重要組成部分，而且在某種意義上成了中國政治體制改革的突破口。從國家戰(zhàn)略屬性角度來說，司法審判事務(wù)，是由中央主導(dǎo)、規(guī)劃、供給的國家戰(zhàn)略事務(wù)，并非一時(shí)一地的任務(wù)，地方無力也無權(quán)提供此類公共產(chǎn)品與服務(wù)。

（三）司法審判事務(wù)的層次性

層次性是中央與地方事務(wù)配置的另一個(gè)重要概念，其主要是從事權(quán)實(shí)施的角度去界定的。③王浦劬等著：《中央與地方事權(quán)劃分的國別研究及啟示》，人民出版社2016年版，第24 頁。層次性是指，一項(xiàng)公共事務(wù)歸屬于中央，但因客觀原因不能完全由中央實(shí)施，而授權(quán)或委托不同層級(jí)的地方實(shí)施，由此表現(xiàn)出的公共事務(wù)的層次性。④王浦劬等著：《中央與地方事權(quán)劃分的國別研究及啟示》，人民出版社2016年版，第25 頁。依據(jù)層次性概念，公共事務(wù)可以分為三類，一是特定公共品提供事務(wù)——僅歸屬于中央；二是監(jiān)督管理事務(wù)——?dú)w屬于中央及上級(jí)；三是機(jī)關(guān)日常事務(wù)——?dú)w屬于本級(jí)。其中特定公共品提供事務(wù)屬于全國受益，而監(jiān)督管理事務(wù)和機(jī)關(guān)日常事務(wù)則是哪一級(jí)、哪一地辦理，其所在地區(qū)就會(huì)收益。結(jié)合層次性概念，司法審判事務(wù)大致上包括以下幾個(gè)層次：

一是司法產(chǎn)品與司法服務(wù)提供事務(wù)。主要包括各級(jí)法院依據(jù)管轄規(guī)定，審理刑事、民事、行政、海事等第一審、第二審和再審案件；依法行使司法執(zhí)行權(quán)和司法決定權(quán)。

二是司法審判管理（監(jiān)督）事務(wù)。受理各類申訴和再審申請(qǐng)，對(duì)其中確有錯(cuò)誤的，提審或指令下級(jí)人民法院再審（最高人民法院和各上級(jí)人民法院）；依法核準(zhǔn)死刑案件（最高人民法院）；依法審判由檢察院按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴案件；依法對(duì)下級(jí)人民法院行使指定管轄權(quán)（最高人民法院和各上級(jí)人民法院），對(duì)審判過程中具體應(yīng)用法律的問題作出司法解釋（最高人民法院）；依法決定國家賠償。

三是司法機(jī)關(guān)日常運(yùn)行事務(wù)。（1）行政事務(wù)，包括對(duì)人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受監(jiān)督，依法向人大及其常務(wù)委員提出議案；（最高人民法院）提出對(duì)草案意見（法律、法規(guī)、規(guī)章）；辦理司法協(xié)助事項(xiàng)；提出司法建議；開展人民法院的監(jiān)察工作；組織開展司法對(duì)外交流活動(dòng)（最高人民法院）；在審判工作中宣傳法制，教育公民自覺遵守憲法、法律。（2）組織人事事務(wù)，包括對(duì)法官和其他工作人員進(jìn)行思想政治教育、組織專業(yè)培訓(xùn)；按照權(quán)限管理法官和其他工作人員；協(xié)助人事主管部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)、編制工作。（3）財(cái)政與基建事務(wù)，包括對(duì)國家預(yù)算撥款收入、法院訴訟費(fèi)收入、罰（抄）沒收入等收入及人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等支出的經(jīng)費(fèi)管理事務(wù)；辦公運(yùn)行所需要的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的立項(xiàng)、審核、批準(zhǔn)、建設(shè)、使用、維護(hù)、監(jiān)督；法院辦公運(yùn)行所需要的器材、設(shè)備、裝備的立項(xiàng)、審批、采購、使用、維護(hù)、監(jiān)督等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理事務(wù)。

（四）司法審判事務(wù)的均衡性

司法審判事務(wù)的均衡性是相對(duì)于財(cái)力分布的不均衡性而言的。司法審判事務(wù)的均衡性是指無論相同案件所處的層級(jí)及區(qū)域的不同，其所消耗的司法成本是一樣的，所以財(cái)政對(duì)該司法產(chǎn)品提供的保障不應(yīng)因其所屬的區(qū)域或?qū)哟蔚牟煌?。?cái)力分布的不均衡性包括同層級(jí)不同區(qū)域地方政府財(cái)政能力的橫向不均衡和不同層級(jí)政府間財(cái)政能力縱向不均衡兩個(gè)方面。由于我國各地?fù)碛械淖匀毁Y源享賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，導(dǎo)致地方政府的主要三類收入，稅收、土地轉(zhuǎn)讓金、經(jīng)營企業(yè)的收入差別較大，征稅能力迥異。由此導(dǎo)致司法審判事務(wù)的均衡性與司法財(cái)政能力不均衡之間的矛盾。這就需要在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)財(cái)政能力不足的地方給予政策協(xié)調(diào)，來滿足司法審判事務(wù)均衡性要求。

三、中央與地方司法事權(quán)劃分及財(cái)政責(zé)任體系構(gòu)建

（一）司法領(lǐng)域財(cái)政體制改革原則之重申

第一，堅(jiān)持司法事權(quán)的中央性，堅(jiān)持去司法地方化。雖然依據(jù)層次性特點(diǎn)，部分司法審判事務(wù)因客觀原因不能完全由中央實(shí)施而授權(quán)或委托不同層級(jí)的地方實(shí)施，相關(guān)財(cái)政由地方政府（省級(jí)或同級(jí)）保障支出，但不能由此否定司法審判權(quán)的國家性和司法審判事務(wù)的中央性。也不能短視的、偏見的以財(cái)政收入、法官工資增加作為改革目標(biāo)，而應(yīng)堅(jiān)持司法改革總目標(biāo)和總價(jià)值的引領(lǐng)——保障司法公正與審判獨(dú)立，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。①孟建柱：《對(duì)黨忠誠敢于擔(dān)當(dāng)一心為民積極進(jìn)取為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力法律服務(wù)保障》，載《人民司法（應(yīng)用）》2017年第6期，第5 頁。

第二，堅(jiān)持因地制宜，逐步推進(jìn)。司法領(lǐng)域財(cái)政體制改革應(yīng)當(dāng)在充分考慮地區(qū)間支出成本因素、人口經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政能力與財(cái)政改革進(jìn)度的基礎(chǔ)上，探索不同模式的改革措施，不能“一刀切”、一蹴而就。在改革現(xiàn)階段，由中央財(cái)政承擔(dān)起全部司法審判事務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任的改革設(shè)想并不現(xiàn)實(shí)，可以通過改革中央政法移轉(zhuǎn)支付制度，來逐步使中央財(cái)政負(fù)擔(dān)起這部分支出責(zé)任。

第三，爭(zhēng)取將司法領(lǐng)域財(cái)政改革納入國家財(cái)政體制改革總規(guī)劃。黨的十九大提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！彼痉I(lǐng)域應(yīng)抓住此改革契機(jī)，加大與財(cái)政部分的溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取將司法領(lǐng)域財(cái)政改革納入國家財(cái)政體制改革版圖中。

（二）建立權(quán)責(zé)清晰的司法領(lǐng)域中央和地方財(cái)政關(guān)系

1.司法領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

根據(jù)司法審判事務(wù)的中央性特征，筆者認(rèn)為，司法產(chǎn)品與司法服務(wù)提供事務(wù)應(yīng)當(dāng)歸屬中央并由中央實(shí)施，該事務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)——審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和審判人員經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政承擔(dān)。

我國的司法審判機(jī)關(guān)上下級(jí)是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，而這種監(jiān)督指導(dǎo)是通過案件審判監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，因此，司法審判管理事務(wù)的主要內(nèi)容也屬于司法審判事務(wù)，其產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)列為審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和審判人員經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)。

司法機(jī)關(guān)日常運(yùn)行事務(wù)和組織人事事務(wù)各級(jí)法院都有負(fù)擔(dān)，且并非全國收益，而是哪一級(jí)、那一地區(qū)辦理，其所在地區(qū)就會(huì)收益。因此此類事務(wù)即使在歸屬上屬于中央事務(wù)但是在實(shí)施上可以委托地方承擔(dān)。具體而言，司法行政事務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)主要是日常公用經(jīng)費(fèi)和行政人員經(jīng)費(fèi)，可以委托地方承擔(dān)。

財(cái)政與基建事務(wù)主要產(chǎn)生三類經(jīng)費(fèi)，行政人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施維修經(jīng)費(fèi)。財(cái)政與基建事務(wù)也與地方具有較高的粘性，因此可以實(shí)施上可以委托地方承擔(dān)。但是需要注意的問題是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事務(wù)具有較長的時(shí)間持續(xù)性，且其往往需要較大財(cái)力支持，而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事務(wù)的均衡性較強(qiáng)，法院無論在哪里，基礎(chǔ)設(shè)施都必須無差別保障，從這個(gè)財(cái)力匹配的角度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政保障應(yīng)當(dāng)由中央直接承擔(dān)。

綜上，地方各級(jí)人民法院的業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、審判人員經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。地方各級(jí)人民法院的行政人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、各類基礎(chǔ)設(shè)施維修費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。

2.改革中央政法移轉(zhuǎn)支付制度

一是設(shè)立中央審判專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，從中央政法專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中與公安、檢察分剝，以增強(qiáng)司法領(lǐng)域財(cái)政保障的力度和穩(wěn)定性。同時(shí)，分步驟、分區(qū)域力爭(zhēng)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)基本全覆蓋，逐步加大中央審判專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

二是加大中央審判轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)法院及基層法院的財(cái)政保障力度。在中央轉(zhuǎn)移支付一時(shí)還難以對(duì)全國各級(jí)法院審判工作經(jīng)費(fèi)予以充分均衡保障的情況下，中央財(cái)政應(yīng)充分考慮司法審判事務(wù)的均衡性特征，結(jié)合地方法院所處層級(jí)及區(qū)域的地方財(cái)政保障能力的不同給予差異化傾斜支持，尤其優(yōu)先對(duì)中西部落后地區(qū)的人民法院審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行高比例乃至全額保障。

（三）司法領(lǐng)域財(cái)政支出體系具體設(shè)想

1.財(cái)政支出分類與央地財(cái)政支出責(zé)任

支出分類。人民法院經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)（包括審判人員經(jīng)費(fèi)和行政人員經(jīng)費(fèi)）、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)（包括辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)）、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)以及基礎(chǔ)設(shè)施維修經(jīng)費(fèi)），由中央和省級(jí)負(fù)責(zé)保障。

支出責(zé)任。中央建立審判專項(xiàng)資金，對(duì)省以下地方法院審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、審判人員經(jīng)費(fèi)平均承擔(dān)不低于80%的主要保障責(zé)任。省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)行政人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)及基礎(chǔ)設(shè)施維修經(jīng)費(fèi)，并按照中央審判專項(xiàng)資金的管理要求，統(tǒng)籌安排省級(jí)財(cái)力，保障中央財(cái)政負(fù)擔(dān)比例之外的法院審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

2.央地財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)

省以下地方法院經(jīng)費(fèi)基數(shù)以上一年度支出數(shù)為基礎(chǔ)，參考近三年平均實(shí)際支出情況合理確定。中央和省級(jí)政府對(duì)于省以下地方法院預(yù)算安排的經(jīng)常性支出，不得低于改革前的實(shí)際支出水平，并隨案件數(shù)增長、保障政策調(diào)整及物價(jià)上漲水平等因素正常增長。中央和省級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革等部門要根據(jù)審判業(yè)務(wù)的需求及時(shí)、合理安排所需資金，調(diào)整保障水平。

3.央地財(cái)政預(yù)算管理

加強(qiáng)中央預(yù)算管理。由最高人民法院統(tǒng)一編列全國各級(jí)法院經(jīng)費(fèi)并列入國家預(yù)算，由財(cái)政部會(huì)同最高人民法院統(tǒng)一保障和分配經(jīng)費(fèi)預(yù)算。①唐虎梅：《推動(dòng)省以下地方法院財(cái)物統(tǒng)一管理改革研究》，載《中國法學(xué)會(huì)審判理論研究會(huì)2014年年會(huì)暨深入推進(jìn)司法改革促進(jìn)司法公正理論研討會(huì)論文集》，第105 頁。加強(qiáng)中央和省級(jí)的管理責(zé)任。省以下地方法院財(cái)物統(tǒng)一由省級(jí)以上管理；省以下地方法院經(jīng)費(fèi)由中央和省級(jí)按照經(jīng)費(fèi)分類保障的責(zé)任列入預(yù)算予以全額保障。②周潔：《司法改革全面推進(jìn)——專訪最高人民法院司法改革辦公室負(fù)責(zé)人》，載《中國審判》2015年第12 期，第5 頁。

各中級(jí)、基層人民法院按照預(yù)算編制要求和政策標(biāo)準(zhǔn)將所需經(jīng)費(fèi)全額編入部門預(yù)算，報(bào)高級(jí)人民法院審核匯總，由其連同本院預(yù)算一并報(bào)省級(jí)財(cái)政部門審批；省以下地方法院預(yù)算由省級(jí)財(cái)政部門報(bào)經(jīng)省人大批準(zhǔn)后，向高級(jí)人民法院批復(fù)，高級(jí)人民法院向下級(jí)法院批轉(zhuǎn)預(yù)算。③劉林吶：《我國司法預(yù)算應(yīng)采取何種方式》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2010年11月21日，第4 版。

最高人民法院年度部門預(yù)算要將中央審判專項(xiàng)資金列入，由其根據(jù)近三年法院實(shí)際平均支出水平和增長比率，按照東部地區(qū)平均承擔(dān)60%以上、中部地區(qū)平均承擔(dān)80%以上、西部地區(qū)平均承擔(dān)90%以上的原則，編報(bào)專項(xiàng)預(yù)算。