王 濤

（河北大學 經(jīng)濟學院，河北 保定 071000）

隨著我國城市化與工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村勞動力不斷向城市轉移，也帶來了農(nóng)村人口老齡化以及糧食生產(chǎn)形勢日益嚴峻等問題，土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營問題日益受到關注。而土地流轉無疑是土地規(guī)?；c集約化經(jīng)營的前提條件?？偨Y當今土地流轉中遇到的問題，分析其原因，對于加快我國土地流轉具有重要意義。

河北省是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對于河北省的發(fā)展意義重大。從地形上來說，河北省涵蓋了高原、山地、丘陵、盆地、平原等各種類型，是我國地形最為齊全的省份，但這也意味著對于不同類型的地形其土地流轉的方式與方法存在很大差異，增加了土地流轉的難度。分析河北省土地流轉面臨的一系列制約因素，有利于我們有針對性地做出部署，加快推進土地又好又快流轉，促進河北乃至中國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

一、河北省土地流轉現(xiàn)狀與主要問題

土地流轉是指擁有土地承包權的農(nóng)戶保留自身的土地承包權，將土地經(jīng)營權轉讓給其他人或經(jīng)濟組織。在土地流轉過程中，其所有權和承包權沒有發(fā)生變化，只是改變了土地經(jīng)營權。

（一）土地流轉速度加快但仍低于全國平均水平

我國的土地流轉是隨著土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行發(fā)展起來的。從20世紀90年代開始，隨著進城務工人員增多，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉逐漸增多，政府工作重點是規(guī)范土地流轉行為，1994年，河北省即出臺了《河北省農(nóng)業(yè)承包合同管理條例》，通過加強合同管理規(guī)范土地流轉。但是隨著農(nóng)業(yè)技術進步尤其是農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，土地適度規(guī)模經(jīng)營日益重要，政府在土地流轉中發(fā)揮了越來越重要的作用。2009年，河北省農(nóng)業(yè)廳發(fā)布《關于引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的指導意見》，明確提出推動農(nóng)村土地流轉。此后，政策推出的力度不斷加大。2014年出臺的《關于加快農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和2021年出臺的《關于深化全省農(nóng)村土地制度改革提升農(nóng)村承包地管理水平的實施意見》均對規(guī)范、提升農(nóng)村土地流轉水平做出重要論述，為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，促進了河北省農(nóng)村土地流轉速度加快。

雖然河北省近些年農(nóng)村土地流轉工作已經(jīng)取得很大進步，但是與全國平均水平相比仍然有一定差距。截至2020年底全國農(nóng)村土地流轉面積為5.55億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的40.7%，而河北省占比僅為38.3%。這表明近年來河北省農(nóng)村土地流轉工作雖然在加快，但是仍然低于全國平均水平。

（二）土地流轉價格較高

土地流轉后如果用于農(nóng)業(yè)用途，流轉價格是農(nóng)民在轉入土地時需要認真對待的問題。但是由于各種原因，河北省土地流轉價格總體處于高位運行。

綜合資本下鄉(xiāng)租地價格與村集體內部土地流轉價格，同時包括耕地以及其它類型土地價格，河北省土地流轉價格在2018年四季度以后進入價格穩(wěn)定期，2022年第一季度水田、旱田的流轉價格分別為1 304.2元/畝/年和1 071.6元/畝/年。同期河南水田、旱田的流轉價格分別為1 274.0元/畝/年和967.3元/畝/年，山東水田、旱田的流轉價格分別為1 276.3元/畝/年和976.2元/畝/年，遼寧水田、旱田的流轉價格分別為965.9元/畝/年和762.5元/畝/年。由此可見，河北省的土地流轉價格明顯高于周邊省份。進一步考慮河北平原地區(qū)占比低于河南與山東，河北平原地區(qū)土地流轉價格更高。

近年來，種植糧食作物每畝凈收益在1000～1500元之間，這意味著如果流轉土地用于糧食生產(chǎn)，轉入土地的農(nóng)戶將很難獲利，如果種植蔬菜、水果，每畝凈收益將達到幾千甚至上萬元，這也是近年來土地非糧化用途日漸增多的主要原因，對于保證糧食安全非常不利。

（三）土地流轉的模式較為單一

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地流轉包括轉包、出租、入股、互換、轉讓和抵押六種方式。2015年，河北省農(nóng)業(yè)廳對全省476戶土地轉出戶的抽樣調查顯示，在土地流轉過程中，采用轉包方式的比例最高，達到了46.8%，使用出租方式的為47.2%，其余四種方式加總占比僅為6%[1]。從調查結果可以看出，在土地流轉方式中，轉包和出租方式占絕對多數(shù)，而其他方式的占比則非常小，顯示了流轉方式較為單一，尤其是近些年在全國興起的土地入股發(fā)展合作社的占比非常低，這對加速土地規(guī)模經(jīng)營可能產(chǎn)生一定阻礙。

（四）流轉規(guī)范性仍有待提高

近年來，河北省土地流轉的規(guī)范性明顯提高。2016年，河北省共簽訂流轉合同223.02萬份，簽訂合同流轉的耕地約1220.9萬畝，占全部流轉耕地的65%[2]。2021年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》開始實施，河北省也將推行統(tǒng)一制式的流轉合同，將加強土地流轉規(guī)范性作為下一步重點工作目標。目前，多數(shù)農(nóng)民也已意識到簽訂規(guī)范的流轉合同能有效保護自身利益，防止不必要的糾紛。但是對河北保定與衡水部分農(nóng)村的調查發(fā)現(xiàn)，土地流轉協(xié)議的簽訂往往具有對象差異性，與社會資本簽訂流轉協(xié)議的比例比較高，但是與同村或者臨近村莊的承包者往往是口頭協(xié)議。近年來，隨著土地流轉的增多，土地流轉糾紛也日益高發(fā)，梳理部分案例可以發(fā)現(xiàn)，不僅僅是口頭協(xié)議因為無據(jù)可查處理起來十分麻煩，而且很多簽訂了流轉合同的案例，也因為土地流轉合同的權利、義務、責任關系不明晰，以致在隨意變更土地用途、村民不履行合約等情況發(fā)生時，糾紛遲遲難以得到解決。因此土地流轉的規(guī)范性仍然有待進一步提高。

二、制約河北省土地流轉的因素

土地流轉無論對于租出方還是租入方都將產(chǎn)生正面影響，對于租出方來講，可以減少在土地上的投入時間，從事其它收益更高的活動；對于租入方來講，則可以通過規(guī)模經(jīng)營降低成本，通過大規(guī)?？萍纪度耄C械化作業(yè)）提高土地的使用效率和產(chǎn)出水平，進而增加收入。但即便如此，河北農(nóng)民對土地流轉的興趣也并沒有想象的那樣高。作為一個農(nóng)業(yè)大省，土地流轉未能走到全國前列，主要受到下述因素的制約。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權不清晰

農(nóng)民自身的思維慣性對土地流轉帶來的消極影響經(jīng)常被很多文獻提到。由于千百年來形成的傳統(tǒng)觀念，土地是農(nóng)民安身立命的根本，如果沒有了土地，農(nóng)民心里就會沒底，就會覺得糧食安全沒有辦法保證，土地流轉增加的那些收益無法彌補這些心理上的損失，所以即使常年在外打工也會盡量回村照料自己的土地，如果完全沒有時間，就會委托親友幫助耕作，但是極少簽訂書面協(xié)議，租約基本上沒有嚴格限定的時間。如果沒有人愿意承租，那么就任由土地荒蕪。

農(nóng)民的這種心理來自于土地產(chǎn)權的不確定性。1978年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)民獲得了土地的承包權以及附著其上的土地經(jīng)營權，但是農(nóng)民并沒有獲得土地所有權，第一輪承包結束后，很多地方重新分地引起了一定程度的混亂，這也使農(nóng)民擔心如果土地流轉出去，那么再次分配土地的時候，自己已經(jīng)不再耕種土地，是否便會因此喪失土地的承包權。雖然我國已經(jīng)實施了兩次土地延包，保證土地承包權不變更，但是并未完全打消農(nóng)民的顧慮。土地集中連片經(jīng)營后，原有的土地界限消失，如果希望得到自己的土地，必然會大費周折。2016年，河北省開始了全省范圍內的土地確權工作，2018年基本上完成了全部工作，土地承包權得到進一步確認。但是農(nóng)民由得到證書到確信承包權得到良好維護需要一定的時間，其效果目前還沒有完全顯現(xiàn)出來。

（二）流轉土地預期收益不確定

農(nóng)民參與土地流轉是否積極取決于流轉土地增加的預期收入是否大于成本。農(nóng)民在選擇由親友耕種土地時，往往要求土地的現(xiàn)狀不做任何變更，如果需要自己可以隨時收回土地。但是在土地連片經(jīng)營的情況下，土地原有界限必然被打破，未來自己收回土地之后必然面臨重新確定土地邊界等很多棘手的問題，這明顯會降低土地流轉可能帶來的純收益，對農(nóng)民參與土地流轉的積極性產(chǎn)生負面影響。

近年來，因為土地流轉出現(xiàn)的糾紛呈現(xiàn)上升趨勢，其中既有流轉后企業(yè)或者農(nóng)戶經(jīng)營不善，造成當初承諾的承包費無法按時足額支付，甚至有承包者一跑了之的事件發(fā)生，也有農(nóng)民不按合同約定提前終止合同的事情。這些糾紛的發(fā)生對農(nóng)民轉出土地后的預期凈收益產(chǎn)生了不良影響，如果轉出土地給農(nóng)民帶來的收入增加并不明顯，他們就會選擇保守的方法，即保留土地，不參與土地流轉。

（三）土地細碎導致交易成本高

改革開放后，為適應生產(chǎn)力情況以及考慮公平問題，無論是山地還是平原地區(qū)，當時分地的一般程序是先將土地按照一等地、二等地、三等地，根據(jù)村中人口分成若干等份，然后通過抓鬮的方式獲得不同等級的土地。這種方式獲得了農(nóng)民認可，但也導致一戶農(nóng)民擁有多塊土地，土地之間互不相連，甚至距離遙遠。如果說山區(qū)由于地塊本身的問題造成了分散，平原地區(qū)地塊分散更多來自人為劃分。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，由于平原地區(qū)人口密度更大，人均擁有土地面積更小，在劃分土地時經(jīng)常出現(xiàn)0.1～0.2畝大小的超小地塊，即使大的地塊也往往不足1畝。隨著農(nóng)業(yè)機械化的推行，這種超小地塊的負面影響日益顯現(xiàn)。為了解決這些問題，一些農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)展開了換地，但是總體上進展較慢。

在細碎化的土地格局下，如果將土地連片經(jīng)營，勢必會涉及到與眾多農(nóng)戶談判，只要有一戶農(nóng)民不愿意流轉，集中連片經(jīng)營就很難實現(xiàn)，這就很難產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)營的效益，從而降低土地租入方的積極性。為了避免這樣的問題產(chǎn)生，村集體出面與農(nóng)民談判后統(tǒng)一流轉土地成為近年來的主流方式。這種方式降低了土地租入方與農(nóng)民談判的成本，但仍然沒有從根本上解決問題，為了能夠完成統(tǒng)一承包的任務，村集體往往動用行政手段，但有時會引發(fā)一些內部糾紛，導致村集體內部關系緊張。另外，村集體流轉土地反映在租金價格上也往往偏高，這使土地租入方傾向于選擇高收益的非糧化、非農(nóng)化方式開發(fā)土地[3]140-141，這既使土地流轉難以持續(xù)，又與國家通過土地流轉推動糧食作物規(guī)?；N植的初衷不符。

（四）土地流轉資金缺口大，缺乏金融支持

農(nóng)戶之間小規(guī)模的土地流轉幾乎不需要額外的資金，但是隨著土地流轉規(guī)模的增加，需要大量的資金支付租金以及在土地上進行各種基礎設施建設。全部以自有資金投入土地流轉并不現(xiàn)實，但是農(nóng)業(yè)投資通過融資渠道或金融機構獲取資金非常困難。根據(jù)北京大學中國社會調查中心CFPS數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，全國范圍內農(nóng)村家庭通過金融機構借款被拒經(jīng)歷平均得分水平為10.69，而河北省農(nóng)村家庭通過金融機構借款被拒經(jīng)歷平均得分水平為11.29[4]37。這說明了河北省農(nóng)業(yè)信貸的發(fā)展要低于全國水平，河北省農(nóng)民獲得金融機構的資金支持更加困難。此外，當前河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款尚處于試點階段，抵押貸款的審批流程繁瑣，處理效率較低，難以滿足當下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)?；?jīng)營需要。河北省在農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險領域尚有待完善，加上農(nóng)民缺乏金融方面的知識，想要獲取合適的金融服務就更困難。

三、完善土地流轉的對策建議

（一）樹立土地流轉長期性的思想

從西歐與日本等經(jīng)歷過小農(nóng)社會的發(fā)達國家的轉型過程來看，土地流轉是一個長期的過程，不可能一蹴而就，強行推進在短期內會產(chǎn)生一定效果，但是也會留下很多后遺癥，而且土地流轉后也不可能使生產(chǎn)效率得到提升。逐步扎實地做好前期工作，將會使后期的土地流轉后遺癥減輕，也會在一定時期出現(xiàn)土地流轉的高潮。

（二）切實保障農(nóng)民權利

三權分置理論使土地流轉的責權利關系變得清晰。2018年底，河北省已經(jīng)基本完成了土地確權，為土地流轉提供了保障。但這僅僅是一個良好的開端，農(nóng)民需要在政策的執(zhí)行過程中看到自己的產(chǎn)權利益是否得到了充分保護。因此，政府需要進一步出臺細則，真正厘清各地塊面積和權屬關系，在土地流轉糾紛產(chǎn)生之前先排除可能產(chǎn)生矛盾的潛在因素。同意農(nóng)戶將土地相關生產(chǎn)要素在市場上依法進行流轉，這樣可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的組合，更加有利于保障農(nóng)民權益。積極鼓勵以土地承包經(jīng)營權入股等形式的流轉，引導并鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股農(nóng)民合作社，保護農(nóng)民土地股份不受到侵害。

（三）構建更完善的土地流轉服務體系

2015年，河北省成立了首批土地產(chǎn)權流轉服務中心，為農(nóng)民土地流轉提供服務。中心成立后，對于溝通信息，給予農(nóng)民政策宣傳起到了良好作用，但是土地流轉服務中心作為一個官方機構，處理的大多是規(guī)模較大的土地流轉，無暇顧及小規(guī)模的土地流轉。因此，應該在縣鄉(xiāng)一級建立更多的土地流轉服務中心，并且探索吸納社會力量加入到土地流轉服務中來，為土地流轉提供價值評估、信息交流、合同簽訂、糾紛處理等一系列服務，從而使土地流轉有序進行，將農(nóng)民流轉土地的風險降到最低，使農(nóng)民可以放心大膽地流轉土地。

（四）完善農(nóng)村金融體系

為解決河北省農(nóng)村土地流轉中資金困難的問題，應該從政策性、商業(yè)性、合作性、民間金融機構四個方面來完善農(nóng)村金融服務體系。政策性金融機構要更加積極地發(fā)揮政策導向作用，并積極與其它機構合作，為農(nóng)村金融服務提供更多的可能性；商業(yè)性金融機構應加強創(chuàng)新型金融服務，努力為農(nóng)村提供更多的金融產(chǎn)品；合作性金融機構作為當前農(nóng)村金融的主體應繼續(xù)發(fā)揮自身主力作用，允許民間資本入股，積極探索為農(nóng)民服務的路徑和方法；出臺鼓勵民間金融機構發(fā)展的政策，同時也要加強對其引導與監(jiān)管。此外，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點運行，簡化審批手續(xù)，在貸款利息與貸款期限方面都應給予優(yōu)惠。

四、結語

通過對河北省土地流轉中面臨的一系列問題的分析可以看出，產(chǎn)權、交易成本與金融服務體系是制約河北省農(nóng)村土地流轉的關鍵性因素，必須樹立土地流轉工作長期性的思想，為農(nóng)民土地流轉提供更多中介與金融服務。在土地流轉過程中，政府和農(nóng)村集體要提前預料到可能產(chǎn)生的矛盾，及時解決流轉中出現(xiàn)的問題，真正保障流轉方和受讓方的權益，使土地流轉工作健康有序發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。