王琨

摘要：近些年來我國新農(nóng)村建設(shè)的步伐越來越快，隨之而來的問題是大量農(nóng)村土地被違法占用，包括農(nóng)民違法私自修建房屋、違法轉(zhuǎn)讓宅基地導(dǎo)致一戶多宅、忽視批準(zhǔn)面積而違法超占土地建房等等，農(nóng)村違法占地問題的頻發(fā)、多發(fā)，不僅使大量耕地受損，而且也直接影響到對建設(shè)用地的規(guī)范化管理，土地資源的無序使用程度更見惡化，對土地利用規(guī)劃的順利實(shí)施造成阻礙。因此，文章主要針對新時(shí)期下農(nóng)村違法占地的問題以及相關(guān)治理對策進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：違法占地;治理對策;農(nóng)村

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)大踏步的發(fā)展之下，山東省近年來的建設(shè)用地新增量不斷增多，同時(shí)可以充分利用的后備建設(shè)用地?cái)?shù)量越來越少，人口和土地資源之間的矛盾愈漸凸顯出來。其原因之一在于新城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益推進(jìn)，農(nóng)村大量人口涌入城市，城市的建設(shè)用地需求規(guī)模越來越大，農(nóng)村土地卻出現(xiàn)拋荒問題;原因之二在于受到利益的驅(qū)使，農(nóng)村違法占地大量進(jìn)行廠房、樓房等的建設(shè)[1-2]。各種違法占地現(xiàn)象的層出不窮、各種違法占地技術(shù)手段的不斷創(chuàng)新，如果一味靠著行政執(zhí)法，也只能做到在某種程度上對違法占地行為的管控，根本不能從本質(zhì)上消除這一現(xiàn)象[3]。而農(nóng)村違法占地的問題不僅會(huì)直接造成土地資源浪費(fèi)，還會(huì)影響到四周土地資源的合理使用，更有礙于農(nóng)村土地的總體規(guī)劃。因此，亟待于研究和解決。

1 關(guān)于新時(shí)期農(nóng)村違法占地問題的分析

1.1 受主觀因素影響

首先，農(nóng)村居民大都受到的教育水平不高，對于懂法、知法的程度也較弱。而文化程度則直接決定了農(nóng)村居民對于土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。農(nóng)村居民除了春種秋收時(shí)繁忙，其它時(shí)間比較清閑，地方不大，各家各戶有什么動(dòng)靜都能成為談資。若村里有人沒辦手續(xù)就修建了房屋，而土地執(zhí)法部門又未監(jiān)管，也沒拆除，便會(huì)導(dǎo)致這種風(fēng)氣的興起，大家都想住寬敞明亮的大房子、都想省錢，便出現(xiàn)了農(nóng)村扎堆蓋房子的現(xiàn)象。亦或者是農(nóng)民違法占地修建房屋時(shí)雖然被土地執(zhí)法監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，也對此違法行為進(jìn)行了制止，但在執(zhí)法者走后，農(nóng)民又依然不管不顧的繼續(xù)占地蓋起房屋來。這種違法占地行為的屢禁不止，根本而言是由于農(nóng)村居民缺乏對土地法律法規(guī)的了解。

其次，出于對土地的投資需求。隨著新城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，在一定程度上提高了農(nóng)村與城郊的土地價(jià)格，導(dǎo)致房屋價(jià)格飛漲。這也使農(nóng)村居民看到了從中求得經(jīng)濟(jì)利益的契機(jī)，有些農(nóng)民便開始以各種各樣的手段來違法占地修建房屋，或商用、或轉(zhuǎn)賣/租，有些則是將自家承包地轉(zhuǎn)手售給他人用以修建房屋，這種出于對土地的投資需求，使他們從主觀上形成了違法占地的想法。

1.2 土地政策及法律法規(guī)方面的漏洞

土地法中有明確規(guī)定，一旦發(fā)生土地違法行為，應(yīng)由土地執(zhí)法人員進(jìn)行制止;對于農(nóng)村違法占地的行為，土地執(zhí)法人員有義務(wù)對該行為加以制止。但不排除農(nóng)村居民不聽執(zhí)法者的勸阻，繼續(xù)實(shí)施違法占地行為，而執(zhí)法者只有制止權(quán)，并無強(qiáng)行拆除違法建筑的權(quán)利[4]。

土地法中有規(guī)定，對于不符合規(guī)劃的農(nóng)村違法占地行為，應(yīng)責(zé)令其退還土地，限期拆除違法占地的建筑物。雖然看似這種處罰是嚴(yán)厲的，實(shí)際施行起來卻并無很大效果，農(nóng)民會(huì)鉆土地法律法規(guī)的空子去違法占地。

1.3 欠缺土地執(zhí)法的有效監(jiān)管

例如山東省有很多網(wǎng)紅旅游線路，而借此東風(fēng)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始大力發(fā)展其網(wǎng)友旅游業(yè)，導(dǎo)致旅游區(qū)域附近出現(xiàn)嚴(yán)重的違法占地現(xiàn)象，且這些都是不符合規(guī)劃的。但目前基層國土資源所的執(zhí)法者人數(shù)少、執(zhí)法區(qū)域又大，再加上交通不便利之處，便導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所對于有些地區(qū)欠缺監(jiān)管，使農(nóng)村居民在一些旅游景點(diǎn)附近違法占地修設(shè)建筑。即使是被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，亦不乏有“人情”“親情”等關(guān)系的原因，通過補(bǔ)辦手續(xù)來將這些違法占地的行為草草了結(jié)。

同時(shí)，政府對于農(nóng)村違法占地的行為也欠缺監(jiān)管，且在這樣的行為中，不乏有一些是村干部默許的，但實(shí)際上村委會(huì)這樣的部門并無土地批準(zhǔn)權(quán)，而對于村干部允許的這種違法占地行為，法律也欠缺相應(yīng)的行政處罰措施，不能追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，只能是對違法占地的農(nóng)民進(jìn)行懲處，而這也在很大程度上助長了村干部的不良行為，也就滋生了農(nóng)村違法占地的普遍現(xiàn)象。

另外，在關(guān)于農(nóng)村違法占地上的處理，政府各部門之間配合程度欠缺，有關(guān)于土地違法案件的處理，從立案再到移交給人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，通常需要至少3個(gè)月的時(shí)間，因此也就奠定了這樣的局勢：農(nóng)村居民違法占地興起建筑的時(shí)間短，而立法強(qiáng)制拆除的過程長，這也是政府各部門缺乏聯(lián)合處理手段所致[5]。

2 關(guān)于農(nóng)村違法占地問題的治理對策

面對新時(shí)期下農(nóng)村違法占地這一嚴(yán)峻問題，各種新型的違法占地手段與技術(shù)層出不窮，總其原因來看不外乎于受到社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)因素的影響，加之現(xiàn)行的法律體系并不完善，相關(guān)行政管理手段比較滯后、實(shí)施起來又比較低效，所以，大力進(jìn)行改革勢在必然。

2.1 嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)

首先，是要有意識的貫徹與培養(yǎng)全民耕地保護(hù)這一理念，根據(jù)山東省目前的耕地分布，實(shí)現(xiàn)對耕地標(biāo)識的科學(xué)、合理設(shè)定，積極宣傳耕地保護(hù)這一基本國策，力求改變目前農(nóng)村居民不知什么是耕地、哪里是耕地、怎樣保護(hù)耕地以及耕地拋荒的局面。嘗試著設(shè)立并落實(shí)各種舉報(bào)違法占用耕地的獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)來營造全民耕地保護(hù)的氛圍。

其次，落實(shí)農(nóng)村每一戶居民自覺保護(hù)耕地的責(zé)任，并逐漸實(shí)現(xiàn)全社會(huì)耕地保護(hù)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、人人有責(zé);加強(qiáng)村級土地的民主管理，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民的主體地位，充分發(fā)揮出農(nóng)村居民的主體地位，促進(jìn)村級組織管理農(nóng)村土地的積極性，加強(qiáng)耕地的有效保護(hù)、遏制違法占地行為?；趯ν恋爻邪?zé)任制的落實(shí)，進(jìn)一步完善耕地承包考核機(jī)制，若是發(fā)現(xiàn)在承包時(shí)間范圍內(nèi)有私自更改耕地用途的行為，核實(shí)并取消其土地承包經(jīng)營權(quán)[6]。

最后，積極、合理開發(fā)未被利用的土地，擴(kuò)大發(fā)展空間，結(jié)合山東省山多、海多、地少的特點(diǎn)，將山、海資源作為充分拓展的關(guān)鍵領(lǐng)域?；诰C合開發(fā)，將山地、海域資源作為土地開發(fā)建設(shè)的新路徑，并探索差異化土地管理辦法，首先將沿海灘涂等未被充分利用的土地資源作為建設(shè)用地，增加空間資源開發(fā)。gzslib202204031810

2.2 通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡用地

第一，通過對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來提高土地集約化利用水平，積極對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整、推動(dòng)升級，發(fā)展農(nóng)村的第二、三產(chǎn)業(yè)，并集中到工業(yè)化區(qū)域、商業(yè)化區(qū)域，發(fā)揮規(guī)模與協(xié)同效益。對于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇，則應(yīng)基于本地現(xiàn)有的自然資源、符合國家項(xiàng)目建設(shè)要求，保有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力。在各工業(yè)園區(qū)中預(yù)留出土地，鼓勵(lì)并引導(dǎo)各企業(yè)進(jìn)入園區(qū)，將老、舊的用地盤活;對歷史遺留的違法占地進(jìn)行清理，像那些不符合產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非法占地房屋進(jìn)行拆除、復(fù)墾[7]。對于沿海的農(nóng)村，可以集中力量發(fā)展水產(chǎn)品加工業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)等，推進(jìn)有關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)，充分發(fā)揮出農(nóng)村的極化效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化調(diào)整與利用。在積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，建立規(guī)范的商品房產(chǎn)業(yè)機(jī)制，結(jié)合地方人口、經(jīng)濟(jì)等各方面因素對相應(yīng)的商住用地進(jìn)行合理化布局，確保可以滿足人們正常的住房需求，并嚴(yán)格管控投資性購買行為，以防商品房產(chǎn)業(yè)被過度開發(fā)，導(dǎo)致產(chǎn)能過盛，浪費(fèi)用地指標(biāo)。

第二，通過對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)化，在確保農(nóng)村居民的承包經(jīng)營權(quán)益基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村居民將承包的土地有償性轉(zhuǎn)讓包給經(jīng)營大戶，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向著規(guī)?；?jīng)營集中。通過對相關(guān)法規(guī)政策的強(qiáng)化宣傳，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理用地需求，并對設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)加以規(guī)范，嚴(yán)格按照現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用的總體規(guī)劃來做選擇，嚴(yán)格禁止對基本農(nóng)田的非法占用。規(guī)范管控設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的占地規(guī)模，加強(qiáng)對設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)督與管理，避免設(shè)施農(nóng)業(yè)的附屬設(shè)施有超過標(biāo)準(zhǔn)違法占地建設(shè)的行為，嚴(yán)格禁止將設(shè)施農(nóng)業(yè)的附屬設(shè)施在中途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)性質(zhì)的建設(shè)。

第三，因地制宜、編訂農(nóng)村土地利用規(guī)劃，以：不非法占用永久基本農(nóng)田、不擴(kuò)大原本建設(shè)用地規(guī)模、不對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與人文風(fēng)貌造成破壞等為前提，對農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)對耕地保護(hù)的優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)的優(yōu)化以及村莊建設(shè)優(yōu)化等用地布局，強(qiáng)調(diào)對土地利用的綜合整治，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)田的集中連片狀，建設(shè)用地集約緊湊狀[8]。

2.3 合理引導(dǎo)用地需求

通過加強(qiáng)宣傳的力度和深度，把節(jié)約集約用地、合理合法用地、違法用地嚴(yán)格查處等精神傳播到農(nóng)村各戶，加強(qiáng)農(nóng)村居民對違法占地會(huì)給社會(huì)、給個(gè)人造成危害的認(rèn)識，充分認(rèn)識到基于規(guī)劃合理引導(dǎo)用地需求的重要意義，并通過引導(dǎo)，規(guī)范其用地行為。

從根本上著手對農(nóng)村居民實(shí)際需求的調(diào)查，例如住房方面、文體娛樂活動(dòng)、道路等方面的用地需求，并通過深入調(diào)研、結(jié)合實(shí)際建設(shè)用地存量，對各種用地計(jì)劃進(jìn)行合理的制定并公開，接納來自社會(huì)的監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)村各種設(shè)施的規(guī)范、合理建設(shè)。

2.4 積極探索用地報(bào)批制度

關(guān)于宅基地用地的報(bào)備制度的探索。目前農(nóng)村普遍存在著用地指標(biāo)緊張問題，農(nóng)村居民在獲得用地批準(zhǔn)時(shí)，單戶面積小，獲批不便，因此通常是采取批次報(bào)批的方法，但這種方法又存在著時(shí)間周期長、易出現(xiàn)用地指標(biāo)被占用等問題。因此，積極探索農(nóng)村宅基地用地報(bào)備制度，把農(nóng)村居民的住房用地指標(biāo)單一劃歸出來，減少甚至杜絕發(fā)生用地指標(biāo)被違法占用的問題，可以緩解農(nóng)村居民違法占地建筑房屋的現(xiàn)狀。

關(guān)于對農(nóng)村居民聯(lián)合建房制度的探索，在山東省尤其是沿海農(nóng)村，受到土地資源限制的問題，不乏存在著聯(lián)合建筑住宅的現(xiàn)狀，而這雖然是符合集約節(jié)約用地的倡導(dǎo)，但還是應(yīng)對建房的過程加以監(jiān)督，保證房屋能夠公平分配，且杜絕建造商用或轉(zhuǎn)賣的行為。

關(guān)于交通用地報(bào)批制度的探索。農(nóng)村道路等交通設(shè)施的興建需要用較大的土地面積，因此對于耕地面積的占用比例過大。應(yīng)在報(bào)批時(shí)，嚴(yán)格設(shè)立占用耕地面積的紅線，一旦超過紅線、拒絕審批，而審批未成功的嚴(yán)格禁止動(dòng)工建設(shè)。并積極推廣、普及農(nóng)村道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以防發(fā)生道路路面過寬諸如此類的農(nóng)村道路違法占地現(xiàn)象[9]。

2.5 防控農(nóng)村違法占地的舉措建議

第一，建設(shè)信用體系。把農(nóng)村違法占地相關(guān)涉及到的個(gè)人、單位、企業(yè)等違法信息作為不良記錄錄入到信用管理體系中，以此來規(guī)范組織和個(gè)人的誠信建設(shè)，以此提高違法占地的違法成本，從而遏制違法占地的行為[10]。

第二，對供地考核機(jī)制進(jìn)行完善。把農(nóng)村居民的住宅用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共服務(wù)用地等均作為地方政府的考核指標(biāo)，對此強(qiáng)調(diào)尤其的關(guān)注，確保民生工程用地的供有量，以防發(fā)生民生項(xiàng)目沒有指標(biāo)、項(xiàng)目指標(biāo)被違法挪用、批準(zhǔn)但未供應(yīng)等問題。

3 結(jié)語

新時(shí)期下，農(nóng)村違法占地的行為屢禁不止，更是層出不窮，不僅對農(nóng)村大量耕地造成損壞，也對建設(shè)用地的管理秩序造成破壞，凸顯出嚴(yán)峻的人與土地資源之間的矛盾，大量違法占地案件的難以執(zhí)行，也使的人們輕視了政府，加劇了社會(huì)矛盾。基于以上種種，本文大概就新時(shí)期下農(nóng)村違法占地問題的原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為主要是受到農(nóng)村居民的法律認(rèn)知程度、利益驅(qū)使等因素影響，據(jù)此分析結(jié)果，提出嚴(yán)格落實(shí)更低保護(hù)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格規(guī)劃耕地紅線、平衡用地需求等治理對策，以期為農(nóng)村違法占地的治理提供一定理論建議。

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