六盤水市自然資源局 王曉光

一、鄉(xiāng)村振興背景下閑置宅基地的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，伴隨城市化水平的提升，城鄉(xiāng)差距也越來越大。1978年城市化率為17.92%，而在2020年，迅速攀升到60.65%。為追求更多的就業(yè)機會和更好的生活水平，大量的農(nóng)村人口被吸引，不斷進入城市。在此期間，大約有6.7億農(nóng)民從農(nóng)村進入城市[1]，農(nóng)村的人地關(guān)系以及人對宅基地的需求發(fā)生了極大的變化，農(nóng)村的閑置宅基地情況因此越來越普遍。

一方面，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，但是這些人的宅基地卻沒有同步“轉(zhuǎn)移”，依舊存在于農(nóng)村，無人使用的宅基地閑置浪費嚴重。另一方面，隨著農(nóng)民收入的提高和對居住環(huán)境改善的需求提升，受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念“大宅”的影響，農(nóng)民不斷擴大宅基地面積和住宅面積，超標(biāo)準建房情況嚴重。新《土地管理法》修訂后，明確了農(nóng)村村民的宅基地須保證一戶一宅，且人均宅基地面積有嚴格限制，不能超過各地制定的標(biāo)準。但是在現(xiàn)實生活中，超標(biāo)準建房、一戶多宅、未批先建、占用基本農(nóng)田建房的問題時常發(fā)生。這些低效利用土地的方式嚴重影響了農(nóng)村的發(fā)展。

2020年，我們?nèi)〉昧嗣撠毠缘膫ゴ髣倮F(xiàn)在的工作重點是推動鞏固拓展脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興可有效銜接。鄉(xiāng)村振興這一偉大戰(zhàn)略為盤活閑置宅基地、高效利用農(nóng)村土地帶來了政策紅利。在新時期，如何利用鄉(xiāng)村振興的政策紅利，改變低效的宅基地利用方式，解決存量的閑置宅基地，建設(shè)宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村，幫助農(nóng)民富裕富足，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的核心。

二、宅基地閑置的調(diào)查研究

鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略提出已有3年時間，現(xiàn)階段宅基地的閑置情況如何？農(nóng)村對閑置宅基地的如何處置？農(nóng)民是否愿意對閑置宅基地進行處置？本文通過對六盤水市農(nóng)村宅基地情況調(diào)查研究，基于對四個縣區(qū)抽樣調(diào)查的22個村莊120戶農(nóng)民的數(shù)據(jù)分析獲得以下結(jié)果：

（一）農(nóng)村宅基地分布情況

六盤水市位于云貴高原貴州省西部烏蒙地區(qū)，山清水秀，氣候宜人，有“涼都”之稱。六盤水市的地貌以高原、山地、丘陵為主，境內(nèi)有多條河流湖泊，自然村的分布以低洼土地及河流兩岸為主。近年來，六盤水市全面脫貧，廣大農(nóng)村地區(qū)獲得了翻天覆地的變化。除部分村莊易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷到政府統(tǒng)一規(guī)劃的安置點之外，大部分村莊在原址上修建了“組組通”道路，很多重新選址的宅基地，基本分布在新修的道路兩側(cè)，交通便利。

（二）宅基地超標(biāo)準建房的情況

目前，宅基地超標(biāo)準情況在廣大農(nóng)村非常普遍，通過對六盤水市120戶農(nóng)戶的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)的宅基地也存在大量超標(biāo)準情況。根據(jù)宅基地申請面積規(guī)定，城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：每戶不得超過130平方米；丘陵地區(qū)：每戶不得超過170平方米；山區(qū)、牧區(qū)：每戶不得超過200平方米。住宅原則上不超過3層，建筑面積控制在320平方米內(nèi)。但是實地調(diào)查得知，大量農(nóng)村住宅均超面積，其中宅基地超面積的為78戶，占比65%。因為在過去，農(nóng)戶選址宅基地建房幾乎不會受村委會限制，現(xiàn)有超面積的住宅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里也不會對其進行拆除。

（三）“一戶多宅”的情況

在農(nóng)村，“一戶多宅”的情況非常普遍。經(jīng)過對六盤水市的調(diào)查研究，該地農(nóng)民“一戶多宅”為48戶，比例高達40%，即有2/5農(nóng)戶擁有2處或多處宅基地。雖然文件規(guī)定農(nóng)村村民一戶僅可申請一處宅基地，但在實際生活中，因親屬去世子女無償繼承其原有的宅基地導(dǎo)致了“一戶多宅”；其次，因嫌棄原宅基地交通不便或居住環(huán)境不好而違規(guī)在自家承包地重新選址建房導(dǎo)致了“一戶多宅”。

（四）宅基地及住宅閑置的情況

經(jīng)過對六盤水市農(nóng)戶的超標(biāo)準建房、“一戶多宅”情況調(diào)查，該地兩種情況較為嚴重。根據(jù)實地走訪，六盤水市的農(nóng)村中青年外出務(wù)工非常多，農(nóng)村基本都是留守兒童或老人常住，因此宅基地閑置的情況不可避免。宅基地及住宅全部使用僅29戶，占比24%，這部分農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，全部的宅基地和住宅都在使用；宅基地及住宅部分使用為70戶，占比最大為58%，這部分農(nóng)戶以外出務(wù)工為主，通常在春節(jié)等重大節(jié)日才返回農(nóng)村居住，其造成了宅基地的季節(jié)性閑置；全部閑置的為21戶，占比相對最少為18%，這部分農(nóng)戶已在外定居，常年不返回農(nóng)村居住，同時也不拆除舊房，從而造成宅基地和住宅的全部閑置。

（五）對閑置宅基地的處置情況

當(dāng)前，農(nóng)村閑置宅基地的面積巨大，分布廣泛，這些閑置的宅基地對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村農(nóng)民富足有很大的影響。雖然在近幾年，國家特別重視農(nóng)村宅基地的管理，中央一號文件和國發(fā)一號文件多次提出宅基地管理的相關(guān)意見，但是在現(xiàn)實調(diào)查過程中，六盤水市的閑置宅基地處置基本沒有大規(guī)模統(tǒng)一開展。在與農(nóng)戶的訪談中發(fā)現(xiàn)，除部分靠近旅游景區(qū)或者政府確定的開發(fā)項目的宅基地會被征收或征用外，其他的閑置宅基地依舊荒廢于農(nóng)村。六盤水市雖然是“三變改革”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）的發(fā)源地，但是以閑置宅基地和住房入股獲得的收益卻寥寥無幾。大部分閑置的宅基地?zé)o法使用或無使用價值，目前政府也沒有統(tǒng)一的處置措施，因此閑置的宅基地和住房無法再利用。

三、造成宅基地閑置的原因

從閑置宅基地的現(xiàn)狀分析，宅基地閑置是一個長期性現(xiàn)象，深入剖析造成閑置的原因，主要有經(jīng)濟原因、制度原因、規(guī)劃與管理原因和文化原因。

（一）經(jīng)濟原因

改革開放后，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)差距進一步擴大。為了追求更多的工作機會、更便利的生活條件和更優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療資源，大量的農(nóng)村人口，背井離鄉(xiāng)，進入城市。從外出務(wù)工的時間和空間分布來看，可分為兩類。一類是長期外出務(wù)工并在城鎮(zhèn)中買房定居的，雖然他們在農(nóng)村外已有住房，但是在農(nóng)村內(nèi)的住房和宅基地一般都會繼續(xù)保留；二類是周期性外出務(wù)工，農(nóng)民工無法在城市定居，在外租房或居住于單位宿舍，僅在春節(jié)或家中有事時才返回農(nóng)村暫時居住。宅基地承擔(dān)了農(nóng)民的重要保障功能，是進城務(wù)工農(nóng)民的最后的住房保障，即便他們在農(nóng)村生活的時間很短，他們也不愿放棄農(nóng)村的宅基地和住房。兩類情況是宅基地的長期閑置或者季節(jié)性閑置的原因。

表1 農(nóng)村宅基地或住房超面積情況

表2 “一戶多宅”情況

（二）制度原因

一是新《土地管理法》中，涉及宅基地的管理和使用條文并不多。宅基地本身就具有保障性和福利性，取得宅基地幾乎不用成本，農(nóng)民可以無限期地使用，而且其具有繼承性。長此以往，每戶擁有的宅基地越來越多；二是宅基地的退出制度也存在缺位情況。宅基地的退出規(guī)定、退出程序、退出補償標(biāo)準及退出后農(nóng)戶保障措施均沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，導(dǎo)致閑置宅基地退出困難；三是宅基地的流轉(zhuǎn)限制在本村中進行，但是村內(nèi)流轉(zhuǎn)的市場很小，造成真正需要宅基地者無法獲得理想的宅基地，現(xiàn)有的宅基地卻閑置的情況；四是宅基地管理和監(jiān)督的制度不健全。國家雖然對宅基地出臺了相關(guān)的規(guī)定和政策文件，但是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級執(zhí)行時，存在工作人員不足、政策解讀不夠和執(zhí)行力度不強等情況。如一些地區(qū)明確規(guī)定“一戶一宅”，不可一戶申請多處宅基地，但在現(xiàn)實生活中，有有很大一部分農(nóng)民除自己申請的宅基地外，還會繼承父輩留下的宅基地，導(dǎo)致“一戶多宅”情況發(fā)生。現(xiàn)有的制度僅能限制其新宅基地的申請，但是無法解決因繼承導(dǎo)致的“一戶多宅”現(xiàn)象。制度的缺位和不健全同時也加劇了宅基地的閑置。

（三）規(guī)劃與管理原因

雖然我國從改革開放初期就討論過村莊規(guī)劃的概念，但是真正大規(guī)模開展村莊規(guī)劃是近十年的事。民政部發(fā)布的《中國的民主》白皮書顯示，截至2020年，中國有49.2萬個村民委員會，這些行政村多是由多個自然村合并而成的?？v觀自然村的出現(xiàn)和發(fā)展，基本都是按照當(dāng)?shù)氐乃?、地貌等因素形成，并不是統(tǒng)一規(guī)劃而成，所以功能分區(qū)凌亂，不規(guī)范。導(dǎo)致大量宅基地閑置的原因是無規(guī)劃或者規(guī)劃不當(dāng)；另外對村莊監(jiān)督管理的不足。在宅基地的實際管理過程中，農(nóng)戶的法律意識淡薄，對宅基地的政策了解不到位，按照老一輩的思想，只要是自己家族承包的土地均可以建房，不會轉(zhuǎn)變思想按照規(guī)定向上級申請審批宅基地建房。與此同時，村“兩委”對宅基地管理的政策解讀不夠，常出現(xiàn)“一戶多宅”、超標(biāo)準建房的情況。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織對此無懲罰措施，導(dǎo)致宅基地閑置的情況屢屢發(fā)生。

（四）文化原因

一是受農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念“大宅”“家大業(yè)大”等影響，宅基地和住宅的面積攀比在農(nóng)村非常普遍。即使現(xiàn)在居住農(nóng)村的人口大為減少，或者在外務(wù)工的農(nóng)民僅季節(jié)性返回居住，但是農(nóng)戶依舊會修建很大面積的住宅，超標(biāo)準建房導(dǎo)致宅基地閑置的情況非常嚴重；二是因“落葉歸根”觀念影響，已在城市定居的農(nóng)戶不拆除農(nóng)村建房，他們考慮年老時返回居住導(dǎo)致，造成宅基地閑置的現(xiàn)象。農(nóng)民認定宅基地是世世代代居住的區(qū)域，承載著家族的過去、現(xiàn)在和未來，即使現(xiàn)在無人居住，也要保住存在過去記憶的祖宅；三是因農(nóng)村思想觀念守舊，選擇宅基地建房是農(nóng)民的一件大事，要通過查驗“風(fēng)水”選址，“風(fēng)水”好預(yù)示著家族興旺，家人健康，但是“風(fēng)水”不好就會放棄原宅基地重新選址。因“風(fēng)水”思想另建房導(dǎo)致一戶多宅、建新不拆舊的現(xiàn)象較為常見。

四、宅基地閑置的開發(fā)利用對策分析

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家順應(yīng)時代的發(fā)展，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律制定出來的重大戰(zhàn)略，為盤活閑置的農(nóng)村土地提供了制度保障、資金保障和人才保障。利用鄉(xiāng)村振興的政策紅利，盤活存量的閑置宅基地，改變低效的宅基地開發(fā)利用方式，需要從三個方面入手。

表3 宅基地及住宅閑置的情況

（一）建立健全完備的宅基地管理制度

宅基地是農(nóng)民安身立命的最后一道保障。在宅基地的管理過程中，要充分保障農(nóng)民的權(quán)益，每一項工作都要依法而行，有法可依。一是制定和完善宅基地使用和管理的法律法規(guī)，從而確保宅基地管理工作的規(guī)范開展。對新申請的宅基地，要嚴格按照“一戶一宅”，不超過規(guī)定的面積審批，全程督促農(nóng)民按批準面積建房，對違規(guī)的建筑要及時進行拆除并做好政策解讀；二是健全宅基地的收益制度和補償標(biāo)準，在宅基地的開發(fā)利用過程中保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵害；三是制定完善的宅基地有償退出制度和一系列救助幫扶政策。對完全閑置的宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出，并做好相應(yīng)的賠償和保障措施，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損失四是做好宅基地相關(guān)政策的宣傳和解讀，讓農(nóng)民真正了解政策、使用政策，并獲得利益。

（二）培育開放的宅基地流轉(zhuǎn)市場

建立開放、不局限于本村集體內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)的市場，發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能，讓市場這雙“看不見的手”盤活存量的閑置宅基地。一是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)功能將可交易的閑置宅基地信息錄入平臺，同時將個人投資者或公司的信息錄入平臺，實現(xiàn)信息對稱，便于交易完成。另外，政府要對平臺進行宣傳，引導(dǎo)買賣雙方通過平臺交易。此外，還應(yīng)增加法律服務(wù)、資金監(jiān)管等功能；二是以經(jīng)濟為導(dǎo)向，吸引社會資本進村，給予市場充分的靈活性。政府要做好服務(wù)者的角色，建立下鄉(xiāng)投資的“綠色通道”，降低投資者的門檻，給予投資者優(yōu)惠政策，簡化手續(xù)審批的流程，縮短等待的時間。建議由小區(qū)域試點先行，成熟后擴大至更廣范圍；三是注重平臺的監(jiān)督管理，開放民意測評和監(jiān)督，讓農(nóng)民直接參與到宅基地的管理和市場交易過程中，不得損害農(nóng)民權(quán)益。

（三）促進城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興20字方針的一個重要任務(wù)，農(nóng)村造血式發(fā)展需要依靠產(chǎn)業(yè)帶動。促進城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)為主的小農(nóng)發(fā)展思維，完善一二三產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃布局，多途徑盤活閑置的宅基地。改變傳統(tǒng)小農(nóng)耕作方式，因地制宜打造“一村一品”，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，加快升級農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的“一條龍”生產(chǎn)機制。引入“互聯(lián)網(wǎng)+”銷售模式，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、銷售等多環(huán)節(jié)盤活閑置宅基地，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。大力推進農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，因地制宜引入鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，吸引本村農(nóng)民就地就業(yè)，從而進一步盤活閑置宅基地。