文 彭松 鄧月

檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機關履職或糾偏，因此設計了檢察建議這一訴前程序，即檢察機關只有在發(fā)出檢察建議后，行政機關未依法履職致使環(huán)境公共利益仍受損時才可提起環(huán)境行政公益訴訟。實踐證明，檢察建議這一環(huán)節(jié)有其必要性和特殊性，一方面給行政機關提供了糾偏的機會，另一方面也能提高司法效率。但是在實踐中，對于檢察建議這一訴前程序的理解和適用仍存在模糊、混亂現(xiàn)象，因此應當對檢察建議這一訴前程序予以高度重視，要統(tǒng)一對檢察建議的理解，使其充分發(fā)揮作用。

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的制度梳理

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的法律規(guī)定

2017年，《行政訴訟法》的修改正式確立了環(huán)境行政公益訴訟制度，它意味著檢察建議作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的正式確立。從表1可以看出在試點階段對于檢察意見的規(guī)定多為原則性規(guī)定，并未系統(tǒng)地規(guī)定檢察意見的內容、程序等?！缎姓V訟法》將環(huán)境行政公益訴訟的起訴條件由原來的“拒不糾正違法行為或者不履行法定職責”修改為“不依法履行職責”?！掇k案指南》除細化了檢察建議的相關規(guī)定外，還修改了《實施辦法》規(guī)定的行政機關收到檢察建議后的履職期限，由原本的一個月變成了兩個月，并且增加了在特殊情形下應當在15日內履職完畢的要求 ?！豆ぷ饕?guī)定》進一步明確了檢察建議的類型、適用范圍等，同《辦案指南》一樣明確了兩個月的履職期限，但是特殊情況下由原來的15日改為根據(jù)實際情況確定。

表1 環(huán)境行政公益訴訟中檢察建議的法律規(guī)定梳理

總的來說，我國環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度在幾年的時間內得到細化和完善，并且回應了司法實踐中遇到的諸多問題，但是需要注意的是，《行政訴訟法》只是確立了檢察建議作為訴前程序的規(guī)定，對于檢察建議的細化規(guī)定僅在4部司法解釋中，并無更高位階的法律對其做出規(guī)定。

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的職能特征

1.檢察建議是檢察機關履行監(jiān)督職能的重要表現(xiàn)

檢察機關作為國家的監(jiān)督機關，對行政機關的行政行為負有監(jiān)督職責。確立檢察機關參與環(huán)境行政公益訴訟制度的目的在于希望通過檢察權的介入，通過相關環(huán)境訴訟推動環(huán)境被侵害的現(xiàn)象得到糾正，而檢察建議則是檢察機關履行監(jiān)督職責的一種表現(xiàn)。通過檢察建議的方式向行政機關提出具體要求，有助于行政機關自我監(jiān)督、自我糾錯，有利于充分發(fā)揮行政機關的管理效能。應當注意的是，行政機關才是環(huán)境公共利益的主要維護者，如果立即提起環(huán)境行政公益訴訟，將維護環(huán)境公益的責任交給檢察機關，并不能有效解決環(huán)境公益問題。

2.檢察建議是檢察機關提高司法效率的關鍵環(huán)節(jié)

環(huán)境侵害的恢復需要強調效率，如果不能及時有效地采取整改措施、停止侵害行為，造成的損害后果可能不可估量，因此應當將效率置于環(huán)境領域行政權價值的第一位。 而檢察建議恰好能實現(xiàn)效率與秩序的統(tǒng)一，檢察機關通過做出檢察建議，行政機關依照檢察建議的要求做出相應整改，比直接提起環(huán)境行政訴訟程序更能有效快捷地進入環(huán)境修復治理中；同時，將檢察建議作為訴前程序，只有當行政機關不履職時，檢察機關才可提起環(huán)境行政公益訴訟。訴前程序有助于減少案件進入司法程序，在前期即實現(xiàn)訴訟程序的分流，可以節(jié)約司法資源，提高司法效率。同時，在對生態(tài)環(huán)境保護日益重視的大背景下，檢察機關的工作量越發(fā)加大，如果沒有檢察建議分流，檢察機關對于繁重的訴訟任務也難以招架。

我國環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的問題檢視

檢察建議適用前提的認定標準不明

《行政訴訟法》及相關司法解釋規(guī)定，行政機關的行政行為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可向行政機關發(fā)出檢察建議。但是，對于“受到侵害的”應當如何理解與界定？目前主流的學說有兩種：一種是“狹義侵害說”，即必須產生現(xiàn)實的侵害才可做出檢察建議；另一種是“廣義侵害說”，即將對“受到侵害的”理解擴大到“有侵害的危險” 。持“狹義侵害說”觀點的學者認為如果將發(fā)出檢察建議的標準擴大到“有侵害的風險”會對行政權的行使過度干預；有的學者認為采取“狹義侵害說”是基于訴訟的謙抑性決定的，并且能夠防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。 持“廣義侵害說”的學者認為由于環(huán)境的復雜性、環(huán)境恢復的長期性，如果需要到侵害發(fā)生后才提出檢察建議，其督促整改的成本會加大，效果可能也會大打折扣。這些學者認為檢察建議只是一個訴前程序，可以在訴前將大部分案件解決，不必進入行政訴訟階段，因此將提出檢察建議的標準降低也不會造成對行政權的過度干預。

值得注意的是，《辦案指南》征求意見稿中有將“重大侵害風險”作為檢察建議提出的前提，但是在正式的法律文件中卻沒有提及。實踐過程中，檢察機關也大多采用“狹義侵害說”，具有明顯的事后救濟特征。但是這種學說并未充分考慮生態(tài)環(huán)境有重大損害風險這一情況。生態(tài)環(huán)境的特殊性決定了“狹義侵害說”的弊端，如果等到侵害已經發(fā)生，才引入檢察機關的監(jiān)督環(huán)節(jié)，那么環(huán)境可能遭受更為嚴重的破壞，并且恢復的成本也會更高、時間更長。

檢察建議具體內容的規(guī)定程度不明

《工作規(guī)定》明確了做出檢察建議的原則以及檢察建議的類型等內容，其中，第16條第二款列舉了檢察建議書應當包括的內容，而司法實踐中對于“具體內容”的理解各異。在司法實踐中，有的檢察機關將行政機關應采取的措施在檢察建議中詳細闡述，例如，吉林省松原市乾安縣人民檢察院在其檢察建議中提及督促主管部門履職，同時發(fā)出風險提示；安徽省定遠縣人民檢察院則在其檢察建議中將整改意見細化到責令拆除、罰款等具體處置方式等。而有的檢察機關選擇只做出原則性規(guī)定的方式。對于“具體內容”的不同理解導致了各級檢察機關對檢察建議的內容采用簡單化和具體化兩種模式，但是兩種模式都有一定的弊端。一是檢察建議的內容太過簡單，會使行政機關毫無頭緒，其督促整改行為缺乏針對性；二是如果檢察建議已經細節(jié)到行政機關應當采取何種整改措施，應當對誰做出什么處罰，應當如何修復環(huán)境，盡管如此規(guī)定能給行政機關履職做出明確指引，但是由于環(huán)境問題的復雜性，檢察機關能否提出有效的、合適的整改措施仍需存疑，是否會出現(xiàn)相關措施不合理或遺漏的情形也需要觀察，同時其調查、取證、論證的時間和工作量也是巨大的。

行政機關不履職的審查標準不明確

《行政訴訟法》第25條第四款、《檢察公益訴訟司法解釋》第21條第三款規(guī)定了如果行政機關不依法履行職責，檢察機關可以依法起訴。但是何種情形屬于“行政機關不依法履行職責”？這一問題的答案在司法實踐中并未得到統(tǒng)一。目前，主流的觀點有行為標準和結果標準兩種。行為標準是指以行政機關是否履行了相關職責為審查標準，不需要再去考察行政機關的行為是否達到維護環(huán)境公益的目的；而結果標準則是以結果和目的為最終著力點，以是否實現(xiàn)公共利益的目的為衡量基礎，也就是說，行政機關履職后未達到環(huán)境監(jiān)管的目的即視為未履行相應職責。

司法解釋中并未明確采用何種標準，司法解釋之間標準采用相矛盾的現(xiàn)象仍然存在?！掇k案指南》規(guī)定了檢察機關做出檢察建議后環(huán)境公益仍受到侵害的，可以起訴的三種情形，包括檢察建議接收者未進行整改的、未全面履職的、未回復的。同時列舉了未依法履職的情形：其一，行政機關明確表示不整改的；其二，行政機關雖然回復，但延遲或沒有作為；其三，行政機關僅糾正了部分行為；其四，行政機關履職不充分的。同時，《辦案指南》還指出，在一些特殊情形下，行政機關雖采取了整改措施但仍未實現(xiàn)恢復效果的，檢察機關可暫不提起行政公益訴訟?！掇k案規(guī)則》第82條詳細列舉了行政機關不履職的7種行為，除了《辦案指南》提及的四種情形以外，增加了三種行為和一條兜底條款，包括未實質執(zhí)行整改措施的，雖被追究刑事責任但仍應繼續(xù)履行的，客觀障礙消除后未及時整改的，整改措施違反法律規(guī)定的。

然而，在《最高人民法院關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第53條中，又規(guī)定了法院應當受理檢察機關因認為即使相關機關作出足以保護社會公益的行為后而環(huán)境公益仍受到侵害而起訴的情形。顯然，該條文中又暗示著以結果標準作為“行政機關不依法履行職責”的判斷標準的含義?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第2條依舊以結果標準為撤訴的判斷標準，認為即使行政機關作為但是不足以阻止侵害的，司法程序仍應繼續(xù)。

司法實踐中多采用結果標準，司法機關常以“違法行為有無得到制止”“是否消除違法狀態(tài)”“被破壞的生態(tài)環(huán)境是否得以恢復”等方面為認定標準。 例如，在云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責的環(huán)境行政公益訴訟案件中，其裁判要點明確指出行政機關是否履職的標準為是否制止了違法行為，環(huán)境利益是否得到合理保護；在吉林省高新區(qū)人民檢察院訴船營區(qū)林業(yè)畜牧局不履行法定職責一案中，對船營林業(yè)畜牧局實施了罰款、限期改正等行政行為，但是檢察機關仍然認為船營區(qū)林業(yè)畜牧局雖然已經做出了相關的行政處罰行為，但是被毀的林地依舊沒有能夠得到有效的恢復。這種采取結果標準的模式，使得行政機關即使有作為也承擔著較大的敗訴風險。行政機關的履職行為具有階段性，不是一蹴而就的，從履職到侵害完全消除，公共利益得到維護是一個長期的過程，采用結果標準對于行政機關而言過于嚴苛。

檢察建議發(fā)出后的實際效力不明

檢察建議作為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序，承擔著監(jiān)督行政機關是否作為、督促行政機關整改、維護環(huán)境公益的使命。檢察建議發(fā)出以后的實施效果也在很大程度上決定了檢察建議這一訴前程序的作用能否得到有效發(fā)揮，環(huán)境公益能否得到有效維護。因此，不能簡單地將其等同于一般的工作建議，否則其設置的目的難以實現(xiàn)，作用難以發(fā)揮?，F(xiàn)實中，大多數(shù)行政機關收到檢察建議后都能積極履職，積極整改，但也有一部分行政機關怠于履職或不履職。例如，貴州省錦屏縣人民檢察院發(fā)出檢察建議后，違法狀態(tài)仍持續(xù)了近一年半時間，在此期限內檢察機關仍多次發(fā)出檢察建議。 在這種情況下，就需要檢察機關做好相應的后續(xù)措施以保障檢察建議的實施效力，《辦案規(guī)則》第77條就規(guī)范了檢察機關提出檢察建議后的系列后續(xù)行為。但是，實踐中，也有檢察機關在發(fā)出檢察建議后，并沒有進行相應的跟蹤落實，只是消極地等待期限屆滿后進入環(huán)境行政公益訴訟程序中的情況。

我國環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的完善途徑

引入預防理念完善檢察建議適用前提

如前所訴，當前檢察建議適用前提中采用的“狹義侵害說”無法充分發(fā)揮環(huán)境公益行政訴訟訴前程序的功能，因此應當引入“廣義侵害說”的預防理念。無論是環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展趨勢，還是司法機關的法治實踐，無不證明引入預防理念完善檢察建議適用前提的必要性。福建省清流縣人民檢察院督促整治尾礦庫行政公益訴訟案就是一例典型的將“侵害存在重大風險”作為做出檢察建議前提的范例；最高人民法院的李明義也認為預防原則對于環(huán)境公益的維護具有重要作用，也同環(huán)境保護的原則高度吻合。 可見，在檢察建議的適用前提中引入風險防范意識已是大勢所趨，只有改變“有損害才能有救濟”的觀念，將存在重大風險的案件納入保護，才能達到預防或提前制止侵害發(fā)生的效果。但是，也應注意“廣義侵害說”預防理念的適用范圍，應當對其做出必要的限制，必須以確實存在重大風險的可能性為前提，否則可能導致檢察建議的濫用。

概述具體內容確保檢察建議落到實處

檢察機關做出的檢察建議內容應該具體到什么程度，可以從以下幾個方面綜合考量：其一，從檢察機關和行政機關各自的職責領域出發(fā)。一方面，檢察機關是監(jiān)督機關，在這一環(huán)節(jié)中行使的是監(jiān)督權，其目的在于對行政機關的行為進行糾錯，而不是代替行政機關履職；另一方面，行政機關才是環(huán)境保護的主體，對于應當如何行使職權，如何督促行政相對人履行義務，如何使環(huán)境治理及恢復更為有效，行政機關可以依據(jù)自己的職責做出決定。檢察機關如果在其檢察建議中詳細告知行政機關應當采取什么樣的行為，一來難免有越權嫌疑，二來檢察機關的檢察建議內容是否具體可行，是否切合實際，行政機關能否有效實施仍存在不確定性。其二，環(huán)境公益保護的性質。一方面，由于環(huán)境問題的復雜性，恢復生態(tài)環(huán)境并不是簡單的事情，涉及各個環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)對于環(huán)境保護都至關重要，檢察機關如果需要提出具體建議，需要前期進行大量論證，如此一來，檢察機關的工作量會大幅增加；另一方面，由于修復生態(tài)環(huán)境是一個長期的過程，無法在短期內見到實效，檢察機關的建議不可能對環(huán)境恢復的長期行為做出規(guī)定。因此，如果在檢察建議中提出具體規(guī)定，那在實踐履行過程中，相應措施不符合實踐發(fā)展又當何如？因此，檢察建議不應過分具體化，但也應注意每一份檢察建議的特殊性，避免出現(xiàn)“放之四海而皆準”的檢察建議，所以檢察機關也應當注意必須有充分的事實證據(jù)收集且經過強有力的論證后做出的檢察建議，才能更好地為行政機關的后續(xù)履職行為提供指導。

遵循行為標準避免審查標準過于嚴苛

從行政機關作為環(huán)境公益維護的主要責任人的角度出發(fā)，檢察機關在判定行政機關是否依法履職時應當采取行為標準。主要原因在于，生態(tài)環(huán)境修復具有長期性，如果采取結果標準，要求行政機關在兩個月內使生態(tài)環(huán)境消除侵害，違背了生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律；如果過度地強調必須達到公共利益受到保護的目的，實則是把行政機關作為侵權責任人，而將侵權責任轉嫁給行政機關并不具有充分的理論和法律依據(jù)。 因此，檢察機關應以行為標準為原則，從行政機關是否糾正了違法行政行為、履行了法定職責、有無建立長效管理機制等角度進行考量。當然了，對于行政機關明確表示不履職或不回復的，檢察機關可啟動行政公益訴訟程序；但對于行政機關由于職責事項的相關規(guī)定模糊、各行政機關職權存在交叉的情形則應另當別論。因此，檢察機關也應當逐步探索，對環(huán)境公益領域行政機關的職責行為做出相應的界定，推動行政機關更加規(guī)范地行使職權。

強化跟蹤落實促進檢察建議取得實效

要想將檢察建議落到實處，發(fā)揮其應有的功效，不僅要規(guī)范檢察建議的內容，還應當強化檢察建議發(fā)出后后續(xù)環(huán)節(jié)的落實。第一，創(chuàng)新后續(xù)跟進制度。明確檢察建議發(fā)出后的一系列跟蹤制度，將行政機關的后續(xù)行為記錄在案，對于不作為或違法作為的行政機關進行約談，同時也要高度重視行政機關的說明和反饋。例如，北京建立的相關監(jiān)督機制，要求凡是受到檢察建議的行政機關必須向檢察機關備案，將具體進行的工作記錄在案。再如，遼寧省富錦市檢察院確立了分階段制發(fā)檢察建議的模式。第二，引入上級機關監(jiān)督制度。明確檢察機關可以將檢察建議同時抄送給行政機關的上級、紀委監(jiān)委等，以督促行政機關積極有效地采取整改措施，落實檢察建議的剛性約束。

無疑，檢察機關環(huán)境行政公益訴訟制度不僅能夠有力地推動環(huán)境的修復，還能推動行政機關依法履行職責，其中檢察建議作為檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，發(fā)揮著至關重要的作用。但是司法實踐中在檢察建議的適用前提、具體內容、審查標準、適用效力上仍然存在諸多問題，通過對當前環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的檢視，有助于推動我國檢察建議制度的完善，統(tǒng)一相關司法規(guī)范，以有效發(fā)揮檢察建議這一訴前程序的功能，實現(xiàn)維護環(huán)境公益的目的。