顏昌武　楊鄭媛

基層減負(fù)是加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要議題。筆者在實(shí)地調(diào)研中了解到，基層減負(fù)取得了一定的成效，但一些基層工作人員的減負(fù)獲得感仍然不強(qiáng)，工作壓力有增無減，加班加點(diǎn)仍是常態(tài)，無效勞動(dòng)時(shí)間越來越長。

本文不滿足于“減負(fù)成效有待提升”的現(xiàn)有結(jié)論，而是嘗試提出“加壓式減負(fù)”的解釋框架，以便我們能夠更好地理解“基層負(fù)擔(dān)為何難減”這一現(xiàn)實(shí)難題，同時(shí)對(duì)這種特定的行政現(xiàn)象加以概念化和理論化。

我們?cè)谡務(wù)摗盎鶎訙p負(fù)”時(shí)，常常忽略了一些基礎(chǔ)性、前提性的問題，比如，什么是負(fù)擔(dān)？基層面臨哪些負(fù)擔(dān)？這些負(fù)擔(dān)從何而來？工作任務(wù)是不是工作負(fù)擔(dān)？或者說，在何種意義上，工作任務(wù)會(huì)成為一種負(fù)擔(dān)？減負(fù)是不是要減工作量？

為了更好地回答上述問題，有必要明確一些前提性概念和命題。第一，基層負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者既可以是作為整體的基層政府，也可以是作為個(gè)體的基層人員。就個(gè)體而言，又可區(qū)分為基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者和普通工作人員。鑒于組織負(fù)擔(dān)會(huì)分解到組織成員身上，領(lǐng)導(dǎo)者的負(fù)擔(dān)也會(huì)下沉到下屬身上，三者之間具有較強(qiáng)的共振性，因而本文對(duì)這三者不加以細(xì)分，而是一般性地使用“基層負(fù)擔(dān)”這個(gè)表述，并側(cè)重于從基層工作人員個(gè)體的角度來加以考察。

第二，基層負(fù)擔(dān)是一種因崗位職責(zé)而產(chǎn)生的工作負(fù)擔(dān)。這種工作負(fù)擔(dān)，等同于工作任務(wù)或工作量，本無褒貶之分，作為分內(nèi)之事，意指基層人員在工作中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、履行的義務(wù)和承受的壓力。但在“減負(fù)”的語境下，基層負(fù)擔(dān)具有了鮮明的價(jià)值評(píng)判的色彩，化身為一個(gè)病理性的貶義詞，指向某種超額的工作任務(wù)和不堪重負(fù)的工作壓力。因而問題的關(guān)鍵在于如何區(qū)分正常的工作任務(wù)與過度的工作負(fù)擔(dān)。

第三，基層負(fù)擔(dān)是否過度，可以從主客觀兩個(gè)尺度來衡量?？陀^尺度就是工作時(shí)間，它既有“量”的規(guī)定性，也有“質(zhì)”的規(guī)定性?！傲俊钡囊?guī)定性即時(shí)間長短，一般來說，工作時(shí)間越長，基層負(fù)擔(dān)就越重?！百|(zhì)”的規(guī)定性即工作時(shí)間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為基層人員是如何分配其工作時(shí)間的，通俗地說，基層人員的時(shí)間都用到哪兒去了？要言之，工作時(shí)間過長，或時(shí)間結(jié)構(gòu)不合理，都會(huì)增加基層負(fù)擔(dān)。

基層負(fù)擔(dān)的存在是一個(gè)客觀現(xiàn)象，但人們?cè)跍y(cè)量基層負(fù)擔(dān)時(shí)又常常從主觀感知切入，主觀尺度即基層工作人員所感受到的精神壓力或思想負(fù)擔(dān)。主客觀兩個(gè)尺度相互交織、相互影響，工作時(shí)間過長，基層人員容易倦怠;時(shí)間結(jié)構(gòu)不合理，其自我效能感就會(huì)降低。比如直接為基層民眾服務(wù)，工作時(shí)間再長，基層人員可能也不會(huì)覺得累，因?yàn)橛谐删透?相反，各種形式主義的開會(huì)、填表、應(yīng)付檢查，哪怕花費(fèi)時(shí)間不長，也會(huì)令基層人員心生反感，備感厭倦。

綜上所述，所謂基層負(fù)擔(dān)，是指基層人員因缺乏必要的資源（包括權(quán)力、時(shí)間、技術(shù)和能力等）而無法順利完成其角色任務(wù)時(shí)所體驗(yàn)到的一種壓力?；鶎尤藛T或無法按時(shí)保質(zhì)保量完成工作任務(wù)，或無法有效滿足組織或公眾的期望，或所付出的勞動(dòng)只是一種無效勞動(dòng)，就可判定這種勞動(dòng)屬于減負(fù)的范疇。

越往基層，減負(fù)措施越細(xì)、要求越嚴(yán)。筆者在位于珠三角的X市Y縣A鎮(zhèn)的田野調(diào)查中了解到，該鎮(zhèn)工作人員普遍表示“減負(fù)獲得感不強(qiáng)”，甚至出現(xiàn)了“越減越負(fù)”的狀況。

首先，工作壓力有增無減。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，A鎮(zhèn)干部對(duì)工作有太多的擔(dān)心，這些擔(dān)心的源頭主要有三個(gè)方面：一是改頭換面的督查檢查。自啟動(dòng)減負(fù)工作以來，名義上的督查、考核、考評(píng)、檢查等工作大幅度縮減，但是以調(diào)研為名的督查檢查等大幅度增加。這些調(diào)研結(jié)果和考評(píng)結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性差異，上級(jí)部門會(huì)以此作為評(píng)價(jià)鎮(zhèn)街工作的依據(jù)，“名為調(diào)研，實(shí)為考評(píng)”。

二是各種名目的責(zé)任狀。這些責(zé)任狀涵蓋信訪維穩(wěn)、脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、食品安全監(jiān)管等多個(gè)方面，“個(gè)個(gè)都是中心任務(wù)，怎么能不簽責(zé)任狀？你不能什么都叫中心工作，我們的精力是有限的”。有時(shí)候，縣里為了規(guī)避省市減負(fù)要求，會(huì)采用《任務(wù)告知書》的方式下達(dá)責(zé)任狀。因此，A鎮(zhèn)承擔(dān)的工作雖然名義上有所減少，但實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任一點(diǎn)都沒有減少。

三是動(dòng)輒得咎的問責(zé)。在嚴(yán)格的問責(zé)壓力下，基層政府對(duì)哪一項(xiàng)任務(wù)都不能馬虎，稍有閃失就會(huì)前功盡棄。雖然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否決”，但在實(shí)際工作中，很多工作仍然是執(zhí)行“一票否決制”，哪怕這些工作不在“一票否決”清單上?！坝袝r(shí)候一條工作微信沒及時(shí)回復(fù)，就有可能被指責(zé)為‘失職瀆職’。”

其次，加班加點(diǎn)仍是常態(tài)?；鶎庸ぷ骺芍^全年無休，每個(gè)季度，每個(gè)月份，乃至每個(gè)星期，都有相對(duì)固定的任務(wù)，差別只在于任務(wù)指標(biāo)和工作重點(diǎn)有所不同。時(shí)間緊，任務(wù)重，人手少，加班加點(diǎn)就成為基層工作人員的家常便飯。基層一些事務(wù)具有緊急性，這就要求基層工作人員即使在節(jié)假日和周末也得隨時(shí)待命。“縣里也是有意思，一到周五就發(fā)通知，催這催那，周末就得加班干?！薄白钆聞傁掳嗟郊?，手機(jī)就響了，領(lǐng)導(dǎo)催要材料，真是‘領(lǐng)導(dǎo)一張嘴，干部跑斷腿’。”

最后，無效勞動(dòng)時(shí)間越來越長。所謂無效時(shí)間，就是忙于形式主義的時(shí)間。一是“忙”于留痕。留痕管理作為一種工作方法，可以確保工作證據(jù)的留存，但過度留痕，強(qiáng)調(diào)事事拍照、處處打卡，也為基層工作增添了負(fù)擔(dān)。二是“陷”于造檔填表。比如，新冠疫情暴發(fā)以來，A鎮(zhèn)工作人員馬不停蹄地奮戰(zhàn)在防疫、抗疫一線，但更令他們疲憊的是“填表抗疫”，“文件滿天飛，一會(huì)兒要你填這個(gè)表，一會(huì)兒要你報(bào)那個(gè)材料，還都要求不過夜”。三是“疲”于應(yīng)對(duì)無效的會(huì)議和檢查等。A鎮(zhèn)工作人員不得不參加一些無效率的或與本職工作無關(guān)的會(huì)議，不得不應(yīng)對(duì)各種形式的檢查、督查等。

為基層減負(fù)，要明確負(fù)擔(dān)從何而來。所謂“加壓式減負(fù)”，是指各級(jí)政府在出臺(tái)減負(fù)措施的同時(shí)，基層政府的實(shí)質(zhì)性工作職責(zé)卻有增無減，當(dāng)基層匱乏的人財(cái)物權(quán)等資源不足以支撐超載的工作職責(zé)和工作任務(wù)時(shí)，基層就會(huì)尋求形式主義的應(yīng)對(duì)方式，進(jìn)一步加劇了基層負(fù)擔(dān)。

這些有增無減的職責(zé)主要來自三個(gè)維度。一是由外而內(nèi)——政府體系的整體職能與日俱增。政府職能呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張之勢(shì)，具體表現(xiàn)為公眾對(duì)政府的期待與要求越來越高，政府廣泛而深刻地影響著每一個(gè)個(gè)體的生活。

二是自上而下——種種壓力在縱向政府間層層傳導(dǎo)?！吧舷聦?duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)體系和“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的壓力型體制，使得很多職能的執(zhí)行重?fù)?dān)最終壓實(shí)到基層。而屬地管理的濫用、責(zé)任狀的滿天飛和監(jiān)督下鄉(xiāng)的泛化，則是加劇基層負(fù)擔(dān)的直接原因。

三是自下而上——基層政府不斷自我加壓、主動(dòng)加碼。對(duì)基層來說，自我加壓既能顯示其對(duì)上級(jí)政策的擁護(hù)程度，也能使其績效高于兄弟單位，有利于其爭(zhēng)取到更多資源。而對(duì)上級(jí)來說，基層主動(dòng)加壓，不僅是對(duì)其工作的支持，也有利于形成一種你追我趕的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

由此可以看到，基層減負(fù)難，難在做形式主義減法的同時(shí)不斷地做實(shí)質(zhì)性職責(zé)擴(kuò)張的加法，加壓環(huán)境的剛性存在使基層處于一種任務(wù)超載而資源匱乏的境地，進(jìn)而造成基層形式主義應(yīng)對(duì)方式的蔓延。形式主義的應(yīng)對(duì)不足以解決實(shí)際問題，反而使基層疲憊不堪，也很難讓上級(jí)和群眾真正滿意。上級(jí)會(huì)進(jìn)一步收緊“緊箍咒”，加大督查檢查等的頻次和力度，基層則會(huì)相應(yīng)地祭出形式主義的新花招，由此陷入“惡性循環(huán)”。

本文的政策含義在于，一是如何瞄準(zhǔn)負(fù)擔(dān)來源以開展靶向減負(fù)，通過回應(yīng)由外而內(nèi)、自上而下、自下而上的壓力來源實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負(fù)。既要減少負(fù)擔(dān)總量，也要優(yōu)化負(fù)擔(dān)分布，防止閑忙不均;既要減少表面文章，也要抓好實(shí)質(zhì)性工作;既要消解負(fù)擔(dān)來源，也要充實(shí)基層資源;既要注重基層工作的充實(shí)性，也要減少主觀倦怠感。二是如何恰當(dāng)界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和能動(dòng)作用，著力打造有限、有為且有效的政府。三是如何落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)匹配和事權(quán)財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移同步，堵住“甩責(zé)”漏洞。四是如何優(yōu)化基層干部激勵(lì)約束機(jī)制，減少上級(jí)對(duì)于發(fā)展和穩(wěn)定的擔(dān)心、基層對(duì)于政績與問責(zé)的焦慮，進(jìn)而避免基層因過度競(jìng)爭(zhēng)和積極避責(zé)產(chǎn)生的增負(fù)行為。（作者系暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授;暨南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。原文首發(fā)于《理論與改革》2022年第1期）