朱從謀，王 珂，張 晶，2，干牧野，苑韶峰

（1.浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.自然資源部城市國土資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518000；3.浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院, 浙江 杭州 310018）

1 引言

過去40年來，中國在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)用地“攤大餅”式擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間受到擠壓、土地功能退化及生態(tài)環(huán)境污染等一系列問題，給國土空間可持續(xù)開發(fā)利用帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和危機(jī)[1-2]。為此，2015年中國“十三五”規(guī)劃提出建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系，標(biāo)志著我國國土空間的頂層設(shè)計由管理向治理轉(zhuǎn)型[3]。2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了國土空間規(guī)劃“四梁八柱”基本框架，進(jìn)一步完善了國土空間治理的政策工具[4]。隨著中國“十四五”規(guī)劃加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理已經(jīng)成為國家各領(lǐng)域發(fā)展的重要理論與現(xiàn)實問題[5]。國土空間是國民進(jìn)行生產(chǎn)、生活和生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，從治理角度重構(gòu)國土空間開發(fā)保護(hù)格局已成為當(dāng)前和未來發(fā)展的重要議題[6]。

治理是全球關(guān)注的熱點問題，治理的理念由最初的政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域拓展至地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域[7]。目前國際治理研究主要集中在社會—生態(tài)系統(tǒng)方面，涉及公共事務(wù)管理[8]、氣候變化、淡水、森林資源管理等領(lǐng)域[9-10]，探討治理理念、框架和新興治理技術(shù)等內(nèi)容。隨著全球化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市治理、鄉(xiāng)村治理和城鄉(xiāng)治理研究逐漸增加[11]。國內(nèi)治理理論研究起步較晚，對城市治理、鄉(xiāng)村治理和城鄉(xiāng)治理的關(guān)注隨著國家治理重心的轉(zhuǎn)移而變化[12-13]。“十三五”規(guī)劃提出構(gòu)建空間治理體系后，有關(guān)空間治理、國土空間治理的研究興起，主要涉及概念定義[14]、治理體系[15]、規(guī)劃治理實踐等內(nèi)容[16]，且與城市治理、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)治理研究相結(jié)合，緊密聯(lián)系鄉(xiāng)村振興、主體功能區(qū)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略[17-18]。然而，盡管國家對國土空間治理目標(biāo)做出了頂層設(shè)計，但目前對國土空間治理內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑仍缺乏深入探討。國土空間是一個自然環(huán)境與人類社會高度耦合的復(fù)雜開放系統(tǒng)[19]，針對復(fù)雜系統(tǒng)的治理，若對系統(tǒng)認(rèn)知不清，僅對全域系統(tǒng)的組成部分進(jìn)行單獨治理，將難以達(dá)到全局的既定目標(biāo)，甚至可能適得其反[20]。因此，本文擬基于系統(tǒng)理論，剖析國土空間治理內(nèi)涵，同時結(jié)合國土空間治理試點地區(qū)的經(jīng)驗做法，探討國土空間治理具體實施路徑，以期拓展和深化空間治理研究內(nèi)容，指導(dǎo)中國國土空間治理實踐。

2 國土空間治理內(nèi)涵與歷史演進(jìn)

2.1 國土空間內(nèi)涵

國土空間是在國家主權(quán)權(quán)利管轄下，由自然稟賦、地理環(huán)境以及人類社會經(jīng)濟(jì)活動等各要素高度耦合形成的具有結(jié)構(gòu)和功能的開放系統(tǒng)，具有物質(zhì)屬性、功能屬性、價值屬性、權(quán)責(zé)屬性等多重屬性[3,21]。在國土空間系統(tǒng)中，國土要素指人類活動影響下的山水林田湖草海等生態(tài)系統(tǒng)組分，是國土空間系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)和載體；國土結(jié)構(gòu)指一定空間內(nèi)各類土地要素的比例或組合關(guān)系，可視為國土空間系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)則，約束著要素的作用機(jī)制；國土功能則是國土結(jié)構(gòu)作用的表現(xiàn)，反映國土空間系統(tǒng)提供給人類福利的能力[22]。同時，國土空間及其要素也被視為一種資源參與到人類社會系統(tǒng)中[23]，這種可以滿足人類需求的效益關(guān)系被稱為“價值”，國土空間價值因人的多樣化需求而產(chǎn)生差異，一般可劃分為經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)價值，具有主觀性、主體性和相對性[24]。可見，國土空間價值是國土空間系統(tǒng)深入?yún)⑴c人類社會經(jīng)濟(jì)活動的表征，也是決定國土空間多元主體利益分配的關(guān)鍵因素，進(jìn)而引導(dǎo)多元利益主體整合國土要素維持國土空間系統(tǒng)健康運(yùn)行（圖1）。國土要素、結(jié)構(gòu)、功能和價值之間緊密聯(lián)系、相互作用[25]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，人類活動對國土空間開發(fā)利用強(qiáng)度增加，國土空間系統(tǒng)不斷與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)流、能量流和信息流的交換，導(dǎo)致國土要素和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，國土空間的功能和價值也不斷發(fā)生演化和變異。

圖1 國土空間“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”邏輯關(guān)系Fig.1 The logical relationships among territorial space elements, structure, function and value

2.2 國土空間治理內(nèi)涵

“治理”指通過調(diào)動各種公共和私人的資源與力量以維護(hù)社會秩序、增進(jìn)公眾福祉的制度安排[26]。國土空間治理，即對國土空間系統(tǒng)組分進(jìn)行治理，基于系統(tǒng)理論，結(jié)合已有研究定義[15]，本文將其定義為：通過多元主體參與制定空間發(fā)展戰(zhàn)略布局和實施資源優(yōu)化配置手段來影響國土空間要素，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和格局，以促進(jìn)國土空間功能提升和價值實現(xiàn)的制度安排和行動過程。國土空間治理的對象是“空間”，空間要素和人類活動相互作用從而形成空間關(guān)系，包括自然關(guān)系和利益關(guān)系。因此，國土空間治理的本質(zhì)是對空間關(guān)系的重建與重構(gòu)，既包括人—地關(guān)系，也應(yīng)包括人—人關(guān)系和地—地關(guān)系[19]。其中，人—人關(guān)系即把人的全面發(fā)展和多樣化需求放在重要的位置，處理好多元主體的利益關(guān)系，集中反映在對國土空間價值的治理；地—地關(guān)系即尊重山水林田湖草海生命共同體系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，維護(hù)和修復(fù)各要素之間的聯(lián)系和作用機(jī)制，集中反映在對國土空間要素和結(jié)構(gòu)的治理。

國土空間治理與國土空間綜合整治、國土空間生態(tài)修復(fù)概念既有聯(lián)系也有區(qū)別。國土空間整治旨在解決國土空間開發(fā)利用過程中存在的短板、限制和潛在的退化危機(jī)，主要運(yùn)用開發(fā)、整理、復(fù)墾、修復(fù)等工程和非工程措施[27]。國土空間生態(tài)修復(fù)則主要針對自然生態(tài)系統(tǒng)而言，修復(fù)對象是已經(jīng)失調(diào)或者退化的生態(tài)環(huán)境功能[21]。相比于“整治”或者“生態(tài)修復(fù)”，“治理”的內(nèi)容和形式更加廣泛和綜合，國土空間治理涵蓋了國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)，二者是國土空間治理的實施手段。在治理內(nèi)容上，國土空間治理包括要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)4個維度，各個維度之間相互關(guān)聯(lián)，層層深入（圖2）。在要素整合維度下：一是對國土要素自身的重整，修復(fù)和維護(hù)國土空間要素之間的聯(lián)系，保證系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完整性和有序性；二是在更大的空間尺度上，對包括人、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)等要素進(jìn)行優(yōu)化整合，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)外部要素的雙向流動。在結(jié)構(gòu)優(yōu)化維度下，通過科學(xué)劃定和管控農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)空間，實施城鄉(xiāng)、區(qū)域間資源優(yōu)化配置政策，促進(jìn)國土結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。在功能提升維度下，在要素和結(jié)構(gòu)治理基礎(chǔ)上，通過實施工程措施和保護(hù)政策提升國土空間生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能（以下簡稱“三生”功能），引入“三生融合”理念實現(xiàn)國土空間多功能協(xié)調(diào)發(fā)展[28]。在價值實現(xiàn)維度下，重視人的全面發(fā)展和多樣化需求，彰顯國土空間及資源的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化價值相統(tǒng)一的綜合價值，進(jìn)而調(diào)節(jié)國土空間多元主體的利益關(guān)系，引導(dǎo)國土空間系統(tǒng)與外部系統(tǒng)環(huán)境的良好互動[29]。

圖2 國土空間治理的內(nèi)涵Fig.2 The concept of territorial space governance

在治理形式上，國土空間治理是一個由治理主體、治理理念、治理體制、治理方式和治理手段構(gòu)成的相互影響、相互關(guān)聯(lián)的體系[16]（圖2）。在治理主體上，國土空間治理不僅強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，也重視市場和社會的多重力量，從治理決策的前后端形成整體協(xié)同的治理范式[5]，借助政府的“放管服”改革調(diào)整優(yōu)化政府和市場的權(quán)責(zé)邊界。在治理理念上，強(qiáng)調(diào)人和空間的全面發(fā)展，做到人與自然的整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。資源節(jié)約和綠色發(fā)展成為國土空間治理的理念導(dǎo)向，重視將生態(tài)成本、生態(tài)要素和生態(tài)效益納入到國土空間開發(fā)和保護(hù)中。在治理體制上，通過構(gòu)建完善的政策法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系保證各利益主體的共同參與和利益訴求，將治理依據(jù)法治化。在治理方式上，注重國土空間的精細(xì)化和精準(zhǔn)化管理與服務(wù)[30]。在治理手段上，借助數(shù)字技術(shù)為代表的信息技術(shù)革命推動空間治理手段轉(zhuǎn)型，搭建數(shù)字化平臺應(yīng)用于國土空間規(guī)劃、實施和監(jiān)督預(yù)警的全過程，實現(xiàn)治理手段智慧化。

2.3 國土空間治理的歷史演進(jìn)

國土空間治理主要是為了解決我國不同發(fā)展階段最為緊迫的資源瓶頸和環(huán)境破壞問題。梳理城鎮(zhèn)化不同階段的國土空間治理重心和內(nèi)容，對于理清國土空間治理的演變脈絡(luò)、明確轉(zhuǎn)型邏輯具有重要意義。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，本文將改革開放以來中國國土空間治理模式演化劃分為3個階段（圖3）。

圖3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國土空間治理演進(jìn)歷程Fig.3 The evolution of territorial space governance in China’s urbanization

（1）城鎮(zhèn)化初期階段（1978—1998年）：國土空間以要素管控為主。這一時期地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性增強(qiáng)，1994年的分稅制改革促使地方政府依賴“賣地”和“造城”來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，奠定了國土空間以開發(fā)建設(shè)為基礎(chǔ)的導(dǎo)向。為規(guī)范國土空間開發(fā)秩序，《土地管理法》 《城市規(guī)劃法》等相繼出臺確立了“統(tǒng)一分級限額”的土地計劃管理方式。為加強(qiáng)耕地保護(hù)，1994年出臺了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，通過法律懲罰、凍結(jié)清查等方式強(qiáng)化耕地保護(hù)理念。此時的國土空間管理主要集中在建設(shè)用地和耕地要素，其重心在于保障地方開發(fā)建設(shè)需要。

（2）城鎮(zhèn)化中前期階段（1999—2011年）：國土空間要素管理進(jìn)一步完善，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升管理開始強(qiáng)化。1998年成立國土資源部并修訂《土地管理法》，正式確立了以土地用途管制為核心的國土資源管理方式，強(qiáng)調(diào)對耕地的保護(hù)和用地指標(biāo)控制。2001年國家將“環(huán)境保護(hù)”作為基本國策，土地用途管制逐漸擴(kuò)展至林地、草地、水域等生態(tài)用地要素。隨后制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地數(shù)量質(zhì)量占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田等制度，旨在優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局和保護(hù)耕地數(shù)量質(zhì)量。以2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式出臺為標(biāo)志，國土空間開發(fā)利用從以往的建設(shè)增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閷で髧量臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和資源優(yōu)化配置。2010年國家出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，從地域功能角度明確各區(qū)域開發(fā)利用方向。這段時期國土空間以開發(fā)建設(shè)和耕地保護(hù)并重，國土空間結(jié)構(gòu)和功能管理得到重視。隨著土地用途管制制度的建立，國土空間管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)闂l線型“技術(shù)管理”模式[31]。但“九龍治水”的管理方式忽視了國土空間的整體性和系統(tǒng)性，各類規(guī)劃管理的有效性被削弱。

（3）城鎮(zhèn)化中后期階段（2012至今）：注重國土空間功能協(xié)調(diào)管理，國土空間生態(tài)價值管理受到關(guān)注。2012年十八大報告提出生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，發(fā)揮生態(tài)的資源價值和提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品。2015年《生態(tài)文明體制改革方案》提出劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能空間，促進(jìn)功能協(xié)調(diào)發(fā)展，為國土空間功能發(fā)展指明了方向。同時，我國“十三五”規(guī)劃首次提出建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系，國土空間的頂層設(shè)計由管理向治理轉(zhuǎn)型。2018年，中央組建自然資源部，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)，建立了統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，重構(gòu)了國土空間治理行政體系。2021年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》，挖掘生態(tài)空間的市場價值，進(jìn)一步凸顯國土空間價值治理的重要性和迫切性。

在新時期，國土空間治理的重心正逐漸從生產(chǎn)空間開發(fā)建設(shè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“三生”空間協(xié)調(diào)發(fā)展；治理手段從過去的“多規(guī)合一”到全域、全要素、全過程統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃；治理內(nèi)容從以往的單一要素管理，到關(guān)注結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升，再到重視功能協(xié)調(diào)和空間綜合價值的實現(xiàn)。然而，當(dāng)前國土空間治理體系尚處于探索階段，國土空間治理仍以國土空間要素和結(jié)構(gòu)治理為重點，國土空間功能和價值治理依然薄弱。因此，亟需吸收以往國土空間要素和結(jié)構(gòu)治理經(jīng)驗，完善創(chuàng)新功能與價值治理的制度方法，構(gòu)建由要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)構(gòu)成的多維治理路徑體系，形成合力提升國土空間治理能力。

3 國土空間治理實現(xiàn)路徑

國土空間治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。浙江省正在高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)，打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道以實現(xiàn)國土空間價值成為共同富裕示范區(qū)建設(shè)亟待突破創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域。近期，浙江省在浙中山區(qū)縣市開展國土空間治理試點工作，針對試點地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)村發(fā)展用地瓶頸、生態(tài)資源破壞等問題，通過深化主體功能定位、優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展改革、創(chuàng)新“兩山”轉(zhuǎn)化路徑等措施促進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)村振興和跨越式高質(zhì)量發(fā)展?；诖?，本文以目標(biāo)和問題為雙導(dǎo)向，基于國土空間系統(tǒng)的“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”內(nèi)在關(guān)聯(lián)，結(jié)合浙江省典型試點地區(qū)方法經(jīng)驗，嘗試構(gòu)建由要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)構(gòu)成的多維一體綜合治理路徑（圖4）。

圖4 國土空間“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”治理路徑Fig.4 Territorial space governance path of “elements-structure-function-value”

3.1 國土空間要素治理

中國傳統(tǒng)的國土空間管理基于人為劃分的行政單元和市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，阻斷了山水林田湖草海等要素的天然聯(lián)系，影響自然和人類社會各要素的雙向流動[32]。國土要素治理，可通過加強(qiáng)山水林田湖草海等自然要素以加強(qiáng)“地—地”聯(lián)系，推動包括自然和人類社會的人、地、業(yè)等資源要素雙向互補(bǔ)流動，以協(xié)調(diào)人地關(guān)系和人際關(guān)系。

（1）加強(qiáng)自然要素“地—地”聯(lián)系。我國進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時期，可以在基于行政單元和經(jīng)濟(jì)區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，突出以流域等自然地理單元為主的國土空間治理思維。如試點地區(qū)根據(jù)農(nóng)用地類型、功能質(zhì)量進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)地”劃分，以“標(biāo)準(zhǔn)地”作為空間單元進(jìn)行開發(fā)利用和保護(hù)[33]，這種基于自然地理單元的治理模式考慮了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性以及資源環(huán)境的綜合承載能力，以自然地理單元進(jìn)行布局、以行政單元來實施，更有利于國土空間治理的落地實踐[34]。遵照“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)規(guī)律，對山水林田湖草海等生態(tài)資源進(jìn)行綜合保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)自然要素間天然的“地—地”聯(lián)系。

（2）推動人、地、業(yè)等資源要素雙向流動。國土空間是由“關(guān)系”和“流”所構(gòu)建的空間，既包括自然生態(tài)系統(tǒng)的水、大氣、生物等物質(zhì)和能量流動，也包括人類社會的人流、物流、信息流等[35]。當(dāng)前城鄉(xiāng)間要素單向流動是造成城鄉(xiāng)空間開發(fā)利用不均衡和城鄉(xiāng)差距拉大的主因，應(yīng)清除城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動不暢的制度性障礙[36]?？山梃b試點地區(qū)構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制、盤活利用閑置集體建設(shè)用地、探索土地要素流動補(bǔ)充機(jī)制等措施來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)人地關(guān)系和人際關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本等要素的雙向互補(bǔ)流動[37]。

3.2 國土空間結(jié)構(gòu)治理

針對當(dāng)前出現(xiàn)的城鎮(zhèn)空間“攤大餅式”擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間受到嚴(yán)重擠壓等問題，中國國土空間規(guī)劃提出的“三區(qū)三線”規(guī)劃分區(qū)與用途管制是重構(gòu)國土空間格局和協(xié)調(diào)空間利益關(guān)系的重要舉措。國土空間結(jié)構(gòu)治理，可通過構(gòu)建以“三區(qū)三線一網(wǎng)絡(luò)”為核心的國土空間規(guī)劃分區(qū)，完善國土空間用途管制和政策制度保障體系來優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)。

（1）構(gòu)建“三區(qū)三線一網(wǎng)絡(luò)”的國土空間功能分區(qū)。開展國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價（“雙評價”）劃分農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)三大戰(zhàn)略空間格局，在此基礎(chǔ)上劃定“三條控制線”以及其他功能分區(qū)。“一網(wǎng)絡(luò)”除了暢通區(qū)域交通網(wǎng)、線性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)外，可借鑒試點地區(qū)串聯(lián)森林公園、歷史文化資源點打造生態(tài)文化廊道等措施，作為“流”網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行獨立劃分，溝通“三區(qū)三線”之間的內(nèi)部聯(lián)系，形成覆蓋全域、聯(lián)系緊密的國土空間分區(qū)體系[38]。

（2）完善國土空間用途管制和政策制度保障體系。在以“三區(qū)三線一網(wǎng)絡(luò)”為核心的國土空間分區(qū)基礎(chǔ)上，構(gòu)建“功能分區(qū)+控制線+管制規(guī)則”的國土空間用途管制體系。其中，“三線”既是功能分區(qū)，也是管控分區(qū)，“三線”實行最嚴(yán)格的用途轉(zhuǎn)變管控[39]。其他分區(qū)則根據(jù)空間功能的主導(dǎo)性和差異性，結(jié)合區(qū)域管理目標(biāo)制定相應(yīng)的管制規(guī)則。通過開展全域土地綜合整治、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡政策、探索“三線”協(xié)調(diào)動態(tài)優(yōu)化機(jī)制等措施進(jìn)一步優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，建立健全相關(guān)配套政策制度。

3.3 國土空間功能治理

隨著資源環(huán)境約束日益趨緊，國土空間面臨耕地功能退化、土地利用效率下降和生態(tài)環(huán)境污染等問題，功能退化和功能沖突現(xiàn)象明顯。十八大報告提出了構(gòu)建“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的“三生”空間，為國土空間功能治理指明了方向，即通過提升和協(xié)調(diào)國土空間系統(tǒng)“三生”功能重構(gòu)國土空間格局。

（1）完善和落實主體功能區(qū)制度。針對當(dāng)前主體功能區(qū)的管控單元尺度偏大、剛性管控和傳導(dǎo)機(jī)制不足等問題[40]，可借鑒試點地區(qū)將縣域主體功能區(qū)進(jìn)一步細(xì)化至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級并增加分區(qū)類型的做法，分為城鎮(zhèn)化優(yōu)勢型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鎮(zhèn)化潛力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和重點生態(tài)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）5類，探索建立形成縣域內(nèi)上下互動、相互融合的空間主體關(guān)系。將主體功能區(qū)與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”高度融合，探索從控制線、規(guī)劃區(qū)、指標(biāo)和用途管制等方面構(gòu)建多層次傳導(dǎo)體系[41]。

（2）提升和協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能。國土空間的系統(tǒng)性決定了“三生”功能相互關(guān)聯(lián)、相互影響[42]。一方面，借鑒試點地區(qū)開展“優(yōu)質(zhì)糧倉”建設(shè)、管控耕地“非糧化”等措施保護(hù)和提升耕地糧食生產(chǎn)功能；強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田紅線的剛性管控，實施森林彩化規(guī)劃、城鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌管控等，保護(hù)和提升區(qū)域生態(tài)質(zhì)量；實施城市有機(jī)更新、工業(yè)低效用地再開發(fā)、盤活農(nóng)村閑置宅基地等措施，鼓勵發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提升城鄉(xiāng)土地利用效率[43]。另一方面，通過“三生”融合為國土空間賦能，在微觀空間層面通過功能的復(fù)合實現(xiàn)空間整體效益的提升，在宏觀區(qū)域?qū)用鎻?qiáng)化“流”空間思維，暢通要素流動加強(qiáng)“三生”功能聯(lián)系從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 國土空間價值治理

顯化國土空間經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化等綜合價值是重構(gòu)國土空間格局的最終目標(biāo)。傳統(tǒng)的國土空間管理表現(xiàn)為價值上“重經(jīng)濟(jì)價值輕社會生態(tài)價值”、資源配置上“重政府輕市場”、管理上“重資源屬性輕資產(chǎn)屬性”，無法發(fā)揮自然資源在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的作用[44]。國土空間價值治理，即通過完善國土空間價值多目標(biāo)權(quán)衡管理、建立健全農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)機(jī)制等彰顯國土空間多維價值。

（1）完善國土空間價值多目標(biāo)權(quán)衡管理。山、水、林、田、湖、草、海等自然要素具有豐富的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化多維價值。這些要素在生命共同體中所處的價值層級、位置和作用不同[19]。因此，在充分理解各方利益訴求的基礎(chǔ)上，對各類國土空間要素在不同時空配置格局下的多維價值進(jìn)行權(quán)衡與取舍，實現(xiàn)國土空間綜合價值最大化。重視城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間價值差異，根據(jù)各自發(fā)展邏輯和演進(jìn)規(guī)律發(fā)揮各自的核心價值，避免用發(fā)展城市的思維去振興鄉(xiāng)村，凸顯鄉(xiāng)村多元價值。

（2）建立健全農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制。自然資源價值與其權(quán)屬關(guān)系密切相關(guān)，建設(shè)統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記平臺，可為自然資源有償使用、市場交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)提供基礎(chǔ)[45]。借鑒試點地區(qū)的“飛地”政策，與結(jié)對幫扶地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)飛地、產(chǎn)業(yè)合作園建設(shè)等發(fā)揮農(nóng)業(yè)、生態(tài)資源優(yōu)勢，實現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)，利益共享。通過規(guī)劃布局生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)項目等促進(jìn)生態(tài)資源價值顯化[46]。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

（1）國土空間“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”之間相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系是科學(xué)認(rèn)知和研究國土空間治理的邏輯主線，國土空間治理內(nèi)涵即通過多元主體參與制定空間發(fā)展戰(zhàn)略布局和實施資源優(yōu)化配置手段來影響國土空間要素，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和格局，以促進(jìn)國土空間功能提升和價值實現(xiàn)的制度安排和行動過程。

（2）國土空間治理一個由治理主體、治理理念、治理體制、治理方式和治理手段共同構(gòu)成的綜合體系，強(qiáng)調(diào)治理理念現(xiàn)代化、治理主體多元化、治理體制法治化、治理方式精細(xì)化和治理手段智慧化。

（3）以國土空間治理典型試點為突破口，從要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)層面構(gòu)建多維一體綜合治理路徑，具體表現(xiàn)在：①以加強(qiáng)自然要素“地—地”聯(lián)系、推動人地業(yè)等資源要素互補(bǔ)流動等實現(xiàn)要素整合治理；②以“三區(qū)三線一網(wǎng)絡(luò)”為核心進(jìn)行空間分區(qū)和用途管制、建立健全政策制度保障體系等實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化治理；③以完善和落實主體功能區(qū)制度、提升和協(xié)調(diào)“三生”功能等實現(xiàn)功能提升治理；④以完善國土空間價值多目標(biāo)權(quán)衡管理、建立健全農(nóng)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制等推動價值實現(xiàn)治理。

4.2 討論

國土空間治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文基于系統(tǒng)理論，深入探討國土空間“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”邏輯關(guān)系，剖析國土空間治理內(nèi)涵和基本特征，在此基礎(chǔ)上結(jié)合典型試點實踐構(gòu)建由要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)構(gòu)成的多維一體綜合治理路徑，為新時期國土空間治理提供理論支撐和實踐借鑒。目前相關(guān)試點工作處于探索階段，國土空間治理具體落地方案及治理效果評估正在有序進(jìn)行中，下一步將繼續(xù)跟蹤總結(jié)試點工作內(nèi)容，在深化國土空間“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”內(nèi)在邏輯關(guān)系研究基礎(chǔ)上，創(chuàng)新和完善本文提出的國土空間綜合治理路徑，進(jìn)一步探索制定空間要素管控指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，為其他地區(qū)提供實踐借鑒。