鄔錦雯 鄔美玲 王彬璇

1. 華南師范大學經濟與管理學院 廣州 510006；

2.山東中醫(yī)藥大學黨委辦公室 濟南 250355

引言

2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)無疑成為深刻影響當今全球經濟和社會生活的大型公共突發(fā)事件。中國作為人口大國，黨和政府強有力的公共衛(wèi)生防控措施取得屬目的成效,突發(fā)事件應急管理理論研究具有現(xiàn)實基礎，也帶來很大的創(chuàng)新空間。信息公開是政府網站第一功能，是各國政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要機制，比傳媒選擇性地向大眾提供衛(wèi)生信息更真實更精準。本文擬對新冠肺炎應對中，政府網站信息公開工作進行數(shù)據采集，通過相關政策內容分析擬定指標，構建法治思維導向的能績評價指標模型。

1 政府信息公開評價研究現(xiàn)狀

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，通常情況下是指短時間內具有突然暴發(fā)的，將要造成的或者已經造成公共生命健康、安全重大影響的事件[1]。信息公開在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中作用巨大，政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應以滿足公眾信息需求為目標，采取平等對話的策略[2]。但是非常態(tài)的信息公開通常缺乏明確指導，同時突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身動態(tài)性極強，具有一定的生命發(fā)展周期，需要及時調整。新冠疫情暴發(fā)以來，我國政府信息公開在疫情公布主體機制、輸入溝通渠道、早期預警等方面亟待完善[3]。

常態(tài)下政府信息公開評價內容主要集中在信息公開質量評價、績效評價等方面。關于信息公開質量的評價，白清禮[4]從信息質量的文化內涵、信息公開依托的法律規(guī)范以及信息公開的科學性內涵論述角度出發(fā)，構建信息公開質量模型；莫祖英[5]從時間、質量兩個維度對貴州信息公開政策進行內容分析，對目前貴州政府信息公開質量包括效率、內容等進行評價；祁克軍[6]利用層次分析法構建信息公開質量評價體系，對青海省信息公開狀況進行評價。關于信息公開績效的評價，其中以組織為單位的研究成果有2018年“中國行政透明指數(shù)”、2010年“政府網站信息公開指數(shù)”、2010年《政府網站信息公開績效評價體系》、2014年《第三方評估指標》。個人文獻方面，晏艷陽[7]基于信息公開的互聯(lián)網途徑構建信息公開評級指標，對我國省級人民政府政府信息公開進行評價。武瑞松[8]通過公眾評議法、調查問卷法、灰色綜合評價法構建信息公開模型，并以山東為對象進行績效評價?；谖墨I發(fā)現(xiàn)，學者對政府信息公開評價的研究已有一定基礎，常態(tài)下政府信息公開評價指標體系研究較為豐富。但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件領域公開的研究相對較少，大多是從宏觀層面展開且并不完全適用于突發(fā)事件背景下政府信息公開評估。同時，在這一特定領域，把政府信息公開和能績評價相結合進行研究十分匱乏，指標體系的構建也尚未形成規(guī)范，亟需相關指標的構建來完善測度研究體系。

能績的漢典釋義：因為具有才能從而取得良好為政成績。“能績”一詞最早出現(xiàn)于由唐朝光州刺史薛用弱所著《集異記》中的《凌華篇》，常用來評價為官治績：“以華昔日曾宰劇縣，甚著能績。”至少從唐代以來，能績就用作為政績的評價，本研究擬提出的能績指標定義有兩個基本內涵：一是該行政工作有對應的法律規(guī)范作為依據；二是該行政工作有可觀測的行動結果可供測評。即該項行政工作在法律層面有對應的規(guī)范可以作為實行的依據，各級政府機關按照相應的規(guī)章制度來履行政務職能；該項行政工作的行動結果是可觀測的，且該行動結果可供測評使用。本研究把政府信息公開和能績評價相結合，擬提出的信息公開能績是指：（1）政府信息公開有依據。（2）信息公開執(zhí)行情況可觀測且能評價。即該項行政工作在法律層面有對應的規(guī)范可以作為實行的依據，各級政府機關按照相應的規(guī)章制度來履行政務職能；該項行政工作的行動結果是可觀測的，且該行動結果可供測評使用。

2 政府網站信息公開能績評價指標體系構建

2.1 評價指標的選取

本文選取新冠疫情為研究案例，采用芬克模型進行危機階段劃分，選取2019年12月1日（武漢首例患者出現(xiàn)）—2020年5月31日（抗疫白皮書統(tǒng)計截止時間）作為本文的研究范圍。危機可以被看作具有生命周期的生命體，其中芬克四階段生命周期分別為：危機潛伏期、危機突發(fā)期、危機蔓延期、危機衰退期[5]。本文通過觀察新冠肺炎疫情事件發(fā)展過程，借鑒芬克四階段模型將其分為四個階段：

第一階段（危機潛在期）：2019年12月1日—2020年1月19日進入我國疫情局部防控階段?！读~刀》相關論文提到2019年12月1日武漢出現(xiàn)首位新冠肺炎病例。從1月開始，國家、地方對疫情防控積極部署，制定治療方案，進行病情通報。

第二階段（危機爆發(fā)期）：2020年1月20日—2月7日進入疫情全面防控階段。1月20日習近平總書記領導召開電視電話會議，會議內容強調加強國際疫情交流合作，主動進行疫情通報，發(fā)揮我國群防群控制度優(yōu)勢積極報告突發(fā)事件信息。

第三階段（危機蔓延期）：2020年2月8日—4月8日進入疫情防控統(tǒng)籌階段時期。從2月3日開始，我國的防控工作進展有序，并且開始出現(xiàn)明顯的成效，全國除湖北武漢外，其他省份（自治區(qū)、直轄市）新冠肺炎新增病例開始下降。

第四階段（危機衰退期）：4月8日至今。2020年4月8日零時，湖北交通管制恢復常態(tài)。黨中央強調各省（自治區(qū)、直轄市）政府相關單位要從全國形式出發(fā)，保持全局意識，對轄區(qū)內疫情狀況實施分級防控，量體裁衣，逐步推進生活生產秩序的恢復。

本文評估對象是指依法履行信息公開政務職責的設有疫情防控專題的省級人民政府網站。指標選取是依據國務院辦公廳近年來發(fā)布的《政府信息公開條例》《突發(fā)事件應對法》《新冠病毒無癥狀感染者管理規(guī)范》等近年來發(fā)布的一系列文件，并結合我國政府與此次信息肺炎疫情信息公開的要求。

在注重目標和主觀性的績效模型研究基礎上，擬定四個維度的多因素指標體系。結合數(shù)據采集結果制定了相應的評價指標量化標準，將各指標按照特征分為 A、B 兩個量化標準類型。其中，A類型指標為政府網站統(tǒng)計數(shù)據，主要為相關信息的發(fā)布條數(shù)；B類型指標為賦值數(shù)據，主要是對疫情發(fā)布時間賦值，根據其具體表現(xiàn)酌情賦分，表現(xiàn)越及時則賦值越高，反之賦值越低。如“疫情信息發(fā)布時間”“一級響應信息發(fā)布時間”，最早時間發(fā)布賦值高，最晚時間發(fā)布得分低。具體指標與指標分類如表1所示：

表1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開能績評價初始指標

續(xù)表

2.2 指標數(shù)據量化

以國務院政務服務平臺下的 “新冠肺炎疫情防控專題”為來源，確定了待評價的各地疫情防控專題平臺共30個。其中，新疆維吾爾自治區(qū)與新疆生產建設兵團作為同一地區(qū)平臺進行評價；西藏自治區(qū)未設立專門的疫情防控專題平臺，因此不納入此次評價范圍。此外，新疆、江西、陜西、山西政府網首頁沒有設置疫情專欄，于是，4省的疫情信息數(shù)據來源于的衛(wèi)健委所設立的疫情防控專題平臺。

首先對數(shù)據進行標準化處理，假設有m個被評價的省份，n個評價指標，第i個被評價的省份的第j項指標為Xij＇，（i=1,2,...,m;j=1,2,...,n）,則原始數(shù)據決策矩陣如圖1，

圖1 原始數(shù)據決策矩陣

數(shù)據標準化處理是一種無量綱化處理方式，本文采取的方式是Min-max法，通過對原始數(shù)據標準化的處理，保證數(shù)據均處于0∽1之間，同時可以規(guī)避正負指標的影響。原始決策矩陣經過數(shù)據標準化處理后，獲得0∽1范圍內新矩陣，數(shù)值越大越優(yōu)。

2.3 指標賦權

變異系數(shù)法能夠對樣本指標數(shù)據進行客觀的賦權，排除人為主觀干擾。變異系數(shù)法從其計算原理上來說也可以稱為標準差率，利用從設置疫情防控專題政府網站獲取的數(shù)據，計算標準差與平均數(shù)的比值，來衡量各省份疫情信息公開的指標數(shù)據與平均值之間的偏離程度。變異系數(shù)越大，則指標的差異性越大，即30個省份在疫情信息公開方面存在差異越大，因此賦予較高的權重。

首先，分別計算出指標的均值及標準差，利用如下公式確定各個指標的具體變異系數(shù)：

公式1中Vi是第i項指標的變異系數(shù)；σi為第i項指標的標準差；為第i項指標的平均值。利用以下公式來確定第i項指標的權重：

最后，指標權重分布結果可以使用公式3來進行合理性的檢驗。

不同的指標數(shù)量，Y值的合理性區(qū)間不同，當指標數(shù)量少且權重區(qū)分不大時，Y值趨向于1時為最優(yōu)；當指標數(shù)量較多時，Y值趨向于0.5最優(yōu)。計算得一級指標層平均值為0.32 ，由于能績評價指標體系具有有19個三級指標，指標數(shù)量相對較多，因此指標權重分布測度值從理論上來講應該相對較小，趨向于最佳值0.5。因此，本文權重設置較為合理。

3 中國30個省政府網站數(shù)據的綜合評價

本文使用灰色關聯(lián)分析法（GRA），通過計算系統(tǒng)中各項指標與理想對象之間的關聯(lián)程度，進行優(yōu)劣排序，用于研究參考序列與比較序列發(fā)展過程中變化態(tài)勢的相關程度和接近程度，具體可以分為三步：一是選取樣本數(shù)據中最大值確定參考序列；二是根據公式4確定灰色關聯(lián)系數(shù)；三是根據公式5對采集到的30個省份樣本數(shù)據各指標灰色關聯(lián)值的計算，從而對各省份信息公開能績水平進行優(yōu)劣排名。將政府疫情防控專題采集的數(shù)據進行標準化處理后，因為網站信息發(fā)布條數(shù)越多，對于能績評價越優(yōu)，因此數(shù)據都為正指數(shù)，構成最優(yōu)列D如下：

灰色關聯(lián)系數(shù)計算公式為:

計算關聯(lián)度公式為：

4 研究結果分析

4.1 指標相關數(shù)值

本文對指標相關的數(shù)值進行了計算，并對指標賦予了權重，具體如表1所示。一級指標權重中居于首位的是主動公開（R1），其次是交流互動(R4)、組織保障(R3)，最低依申請公開（R4）。由此可見，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，主動公開對信息公開能績評價影響最大。二、三級級指標總體來看，疫情防控物資（r35）、應急預案(r33)在線咨詢（r81）這三個指標的權重居高，其表現(xiàn)也符合理論和現(xiàn)實的研究。

4.2 疫情政府信息公開能績能力

一般情況下，綜合指數(shù)值的優(yōu)劣取決于樣本數(shù)據的灰色關聯(lián)值的高低，兩者成正相關。灰色關聯(lián)度值一般可以根據以下區(qū)間[0-0.3]、[0.3-0.5]、[0.5-0.7]、[0.7-0.9]、[0.9-1]依次劃分為低、較低、中等、較高、高水平5個梯度等級。整體上看，我國30個地區(qū)政府在新冠肺炎疫情事件危機潛伏期到衰退期中信息公開指數(shù)處于中、較低度水平，地區(qū)間信息公開水平差距較大，整體公開能力有待提升。

同時，本文擬定了四個分析維度主動公開、依申請公開、監(jiān)督保障、交流互動。從主動公開方面看，北京、湖北、廣東分項維度完成情況較好，疫情防控物資信息公開、疫情專題板塊設置以及規(guī)范性文件數(shù)量均處于前三位。同時，疫情物資情況、疫情專欄專題設置、信息公開時間、應急預案發(fā)布對政府信息公開能績影響大，不同省份之間存在著差距，需要進一步完善。

表2 指標相關數(shù)值

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件各省政府信息公開能績綜合指數(shù)

從依申請公開方面，廣東、北京、江蘇、上海分項維度完成情況較好。各地政府網站的政府依申請公開水平具有一定的差異性并且都存在進一步提升的空間。經濟發(fā)達地區(qū)依申請公開工作開展較為積極，但是欠發(fā)達地區(qū)工作開展較為緩慢。

從監(jiān)督保障方面看，廣東、北京、江蘇分項維度完成情況較好。三個城市更加注重部門之間的交流合作，充分發(fā)揮媒體在疫情中的宣傳監(jiān)督作用。但是，疫情暴發(fā)初期，早期權威信息發(fā)布平臺話語權的缺失，不少媒體為搶奪熱度，在公共平臺散布虛假謠言，造成公眾恐慌。對于互聯(lián)網時代突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開，政府和媒體的關系還有待探索，媒體管理與規(guī)制有待加強。

從交流互動方面看，上海、福建、北京分項維度的完成情況較好。微博、微信、市長信箱、熱線等交流方式，加強了政府與居民之間的順暢溝通，起到安撫群眾情緒，維護社會穩(wěn)定的作用。但是我國部分政府在新聞發(fā)布會工作中在信息共享渠道、信息資源整合和信息協(xié)同能力等方面存在著不小的差異；地市因為怕麻煩，怕解讀錯誤，很少發(fā)布政策解讀情況，不利于政策宣傳。

5 主要啟示與建議

5.1 研究結論

本文通過梳理國務院、衛(wèi)生部、聯(lián)防聯(lián)控小組近年來發(fā)布的關于政府信息公開的一系列政策文件，在中國政府信息公開第三方評價模型基礎上確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件省級政府網站信息公開能績評價模型：主動公開、依申請公開、監(jiān)督保障、交流互動4個維度，并結合新冠疫情信息公開的特點確定19個三級指標，采用變異系數(shù)法對各指標進行計算賦權，并驗證了權重的合理性。

基于灰色關聯(lián)度法的思想構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件省級政府網站信息公開評價指標體系，進而以此為依據按照芬克模型劃分新冠肺炎疫情為四個階段，以此來確定時間范圍，人工檢索設置疫情防控專題政府網數(shù)據進行實證分析，對各省應對新冠肺炎疫情信息公開效進行綜合評分。依據灰色關聯(lián)度度值將30個省份信息公開能績劃分為高、較高、中等、較低、低五個等級，同時對主動公開、依申請公開、監(jiān)督保障、交流互動四個維度進行綜合評分，挖掘影響政府信息公開的關鍵因素。

5.2 研究啟示

5.2.1 完善信息公開立法，明確疫情公布程序

首先出臺工作規(guī)范明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的內容、形式、程序、渠道、方法、范圍，賦予地方政府疫情信息發(fā)布的權利。其次調整《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等制度，可以考慮把傳染病疫情公開權限適度下放到省級和設區(qū)的市政府，或者通過法律解釋或者補充規(guī)范性文件的方式對“疫情發(fā)布”“疫情預警”進行區(qū)分，“疫情發(fā)布”權仍交予國務院、省級相關部門，但縣級以上地方政府及有關部門均有權進行“疫情預警”，以最大程度保障廣大民眾第一時間可以獲得疫情相關信息。

5.2.2 協(xié)同多元主體參與，堅持正確的輿論引導方向

在政府網站開設公眾、權威專家、社會組織與政府的突發(fā)公共衛(wèi)生事件通報的官方渠道，主動開放群眾提供風險信息線索的窗口，彌補政府在信息預警、危機處理方面的信息盲點。同時，政府應該加強與主流媒體和自媒體的合作，利用媒體及時向公眾闡明政府疫情應對措施的必要性，加強政策解讀，正確的引導社會輿論。

5.2.3 建立智慧、共享醫(yī)療防控體系，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動力量

建立智慧化醫(yī)療防控體系，利用大數(shù)據、人工智能技術將全國各地醫(yī)療健康數(shù)據互聯(lián)互通并實現(xiàn)實時監(jiān)測，設置異常健康數(shù)據多觸發(fā)機制，提供防控預警。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據共享信息平臺，負責對全國的突發(fā)事件信息資源建設進行統(tǒng)籌公開，第一時間公布疫情信息并滾動更新；在平臺上設置疫情物資專欄，明確物資公開對象、內容、規(guī)范發(fā)布格式，規(guī)范信息更新頻率，在疫情關鍵點適當調整。

5.3 研究不足及展望

提高政府信息公開水平有諸多需要考慮的方面，本研究雖然在一定程度上以新冠肺炎疫情為案例進行的解釋和分析，在相關研究方面仍存在一些不足和未來可以改進的地方。

在構建評價體系的過程中，選取的數(shù)據是設置疫情防控專題網站的數(shù)據，共19個初始指標，但突發(fā)公共衛(wèi)生政府信息公開能績評價方面涉及的平臺基礎設施建設、信息質量本身、多元主體參與等方方面面，并且與國家政府引導、多部門合作緊密相連，在數(shù)據量采集和指標選取上還具有一些的局限和欠缺。未來希望增加更多更基礎的指標，從更多的層次思考指標的選取。針對設置疫情防控專區(qū)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府網站進行分析評價，對于一些較為優(yōu)秀的縣級市缺少評價。比如，溫州市政府網站，較早公布了對病例信息進行了報道，同時也繪制疫情防控地圖供群眾查閱。在研究方法上，變異系數(shù)法賦權的前提是，各項指標的重要性是近乎相等的，但是在本文的研究對象中，各項指標的重要性不一定相等，例如區(qū)分度大的指標可能實際上是作用很邊緣的指標。

綜上所述，突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開方面的評價和發(fā)展是一項長期的過程，本研究在今后需要補充不足之處：在對指標選取中，結合國家引導方向和各省信息公開特點實際發(fā)展狀況，厘清更多指標歸類分層，分級細致研究，逐一明確指標內涵，精準把握體系構建的指標選取。在研究方法中，運用定性和定量相結合的研究方法進一步完善信息公開能績指標研究，全面客觀地對政府信息公開能績進行評價和分析。