李儀航

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院

王岳＊

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院

2003年“非典”之后，國(guó)家大力加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，公共衛(wèi)生服務(wù)體系、法律法規(guī)、籌資機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)均得到了一定程度的發(fā)展，公共衛(wèi)生體系建設(shè)取得了顯著成效。但是隨著2009年新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的啟動(dòng)和深入，國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的重心從公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)向醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，公共衛(wèi)生體系發(fā)展步伐放慢。2019年末，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情迅速席卷全球，給世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為我國(guó)公共衛(wèi)生體系變革提供了機(jī)遇。

2020年6月2日，習(xí)近平總書(shū)記在專家學(xué)者座談會(huì)上發(fā)表了題為“構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系為維護(hù)人民健康提供有力保障”的重要講話[1]，為我國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)指明了方向。隨后《2021年政府工作報(bào)告》[2]中指出要加大公共衛(wèi)生體系建設(shè)力度，全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系；推進(jìn)衛(wèi)生健康體系建設(shè)，堅(jiān)持預(yù)防為主，持續(xù)推進(jìn)健康中國(guó)行動(dòng)，深入開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，深化疾病預(yù)防控制體系改革，強(qiáng)化基層公共衛(wèi)生體系，創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機(jī)制，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急處置和物資保障體系，建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機(jī)制。

構(gòu)建現(xiàn)代化的公共衛(wèi)生體系，需要我們進(jìn)行多方面的創(chuàng)新，要求我們從被動(dòng)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)建構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)包括公共衛(wèi)生行政部門(mén)、疾病預(yù)防控制中心、公立醫(yī)院等多方主體參與的協(xié)同化服務(wù)體系。

國(guó)家通過(guò)行使公共衛(wèi)生權(quán)力采取有效措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，對(duì)可能出現(xiàn)的具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，建構(gòu)出一套具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防前置制度，使公眾廣泛參與到公共衛(wèi)生體系建設(shè)中來(lái)，從而通過(guò)采取有效、及時(shí)的預(yù)防措施來(lái)保障公眾健康利益。

一、主動(dòng)健康風(fēng)險(xiǎn)管理要求公共衛(wèi)生體系變革

（一）主動(dòng)健康促進(jìn)公共衛(wèi)生體系發(fā)展

一直以來(lái)，公共衛(wèi)生關(guān)注的重點(diǎn)在于傳染病防控，但在現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系下，公共衛(wèi)生已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的規(guī)制重點(diǎn)范圍，不僅要加強(qiáng)突發(fā)急性傳染病的應(yīng)對(duì)，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控，穩(wěn)步發(fā)展公共衛(wèi)生服務(wù)體系。國(guó)家通過(guò)行使公共衛(wèi)生權(quán)力采取有效措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，對(duì)可能出現(xiàn)的具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，建構(gòu)出一套具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防前置制度，使公眾廣泛參與到公共衛(wèi)生體系建設(shè)中來(lái)，從而通過(guò)采取有效、及時(shí)的預(yù)防措施來(lái)保障公眾健康利益。

2015年我國(guó)各領(lǐng)域?qū)＜铱缃缏?lián)合，在“數(shù)字醫(yī)療和健康促進(jìn)”十三五科技規(guī)劃中首次提出了“主動(dòng)健康”一詞。2017年 5月 16日，國(guó)家科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家體育總局、原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、中央軍委后勤保障部印發(fā)《“十三五”衛(wèi)生與健康科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》，首次將主動(dòng)健康列入我國(guó)專項(xiàng)規(guī)劃中。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將主動(dòng)健康定義為 “通過(guò)對(duì)人體主動(dòng)施加可控刺激，增加人體微觀復(fù)雜度，促進(jìn)人體多樣化適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)人體功能增強(qiáng)或慢性病逆轉(zhuǎn)的醫(yī)學(xué)模式”[3]。主動(dòng)健康是一種理念，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中同樣具有適用的可能性與合理性。在新冠肺炎疫情的背景下，如何“完善我國(guó)重大疫情防控體制機(jī)制、健全國(guó)家公共衛(wèi)生體系、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力”成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。2020年6月2日，習(xí)近平總書(shū)記在專家學(xué)者座談會(huì)上提出要改革完善疾病預(yù)防控制體系、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)能力、健全重大疫情救治體系、發(fā)揮中醫(yī)藥在重大疫病防治中的作用等，為我們探索上述問(wèn)題的解決方案提供了基本框架。在這個(gè)健康關(guān)口前移、防治結(jié)合、中西醫(yī)結(jié)合、各部門(mén)協(xié)同參與、全社會(huì)共同參與等關(guān)鍵詞構(gòu)建的基本框架下，公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵地位愈發(fā)突出。主動(dòng)健康是現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系的基本理念，也是價(jià)值基礎(chǔ)，主動(dòng)健康理念下的公共衛(wèi)生體系建設(shè)以加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、及時(shí)穩(wěn)妥處置重大新發(fā)突發(fā)傳染病為目標(biāo)，以預(yù)防為主、加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控為出發(fā)點(diǎn)，以防治結(jié)合為主要手段，以公共衛(wèi)生法律法規(guī)不斷完善為保障，以科技在重大疫情防控中的作用為支撐，以構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系、健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制、全面提升防控和救治能力為內(nèi)容來(lái)構(gòu)建更加積極主動(dòng)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系價(jià)值觀和治理方式，通過(guò)改善公共衛(wèi)生體系手段、以公共衛(wèi)生服務(wù)體系人才隊(duì)伍建設(shè)為驅(qū)動(dòng)，主動(dòng)進(jìn)行公共衛(wèi)生體系建設(shè)，形成和諧、健康的社會(huì)生態(tài)體系。目前，公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)正朝著主動(dòng)健康的方向全面而深入地穩(wěn)步推進(jìn)，在主動(dòng)健康框架下，公共衛(wèi)生體系變革已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，主動(dòng)健康在落實(shí)“預(yù)防為主”原則的基礎(chǔ)上改變了公共衛(wèi)生體系傳統(tǒng)的“重治輕防”“重醫(yī)輕衛(wèi)”觀念，是最有效、最實(shí)用的健康策略，它對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)提出了更高的要求，不僅強(qiáng)調(diào)要為公民提供強(qiáng)有力的社會(huì)支持，更要“關(guān)口前移”，關(guān)注慢性病的預(yù)防以及人們的精神衛(wèi)生，強(qiáng)調(diào)社會(huì)在人們生活方式中的決定性作用，良好健康的一個(gè)基本條件便是為社會(huì)公眾創(chuàng)造更加健康、公平與安全的社會(huì)環(huán)境，這是人類從被動(dòng)參與公共衛(wèi)生建設(shè)走向主動(dòng)自覺(jué)干預(yù)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)模式的新探索。

（二）覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共衛(wèi)生體系框架已基本建立

我國(guó)公共衛(wèi)生體系經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展與改革，已經(jīng)建立起覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共衛(wèi)生體系框架。2021年7月13日，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布《2020年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）[4]，《公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示全國(guó)衛(wèi)生健康系統(tǒng)在抗擊新冠肺炎疫情、統(tǒng)籌推進(jìn)衛(wèi)生健康各方面的工作中取得了積極進(jìn)展。我國(guó)已基本形成以四級(jí)疾控中心、各類?？萍膊》揽貦C(jī)構(gòu)為骨干，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體的基本公共衛(wèi)生體系框架。

1.醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)不斷增加

截至2020年末，全國(guó)共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1 022 922個(gè)，比2019年增加了1.5%。其中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu) 970 036 個(gè)，與2019年相比增加了1.64%；專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)14 492個(gè)。專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，疾病預(yù)防控制中心3384個(gè)，其中省級(jí)31個(gè)、市（地）級(jí) 403 個(gè)、縣（區(qū)、縣級(jí)市）級(jí) 2762 個(gè)，婦幼保健機(jī)構(gòu)3052個(gè)，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)2934個(gè)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）35 365個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院35 762個(gè)，診所和醫(yī)務(wù)室259 833個(gè)，村衛(wèi)生室608 828個(gè)。

2.衛(wèi)生人員總數(shù)有所增長(zhǎng)

截至2020年末，全國(guó)衛(wèi)生人員總數(shù)達(dá)到1347.5萬(wàn)人，比2019年增加54.7萬(wàn)人（增長(zhǎng)4.2%）。其中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生人員總數(shù) 434.0萬(wàn)人，比2019年增加18萬(wàn)人（增長(zhǎng)4.3%，占各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)的32.2%）；專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生人員總數(shù)92.5萬(wàn)人，比2019年增加2.9萬(wàn)人（增長(zhǎng)3.2%，占各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)的6.9%）；疾病預(yù)防控制中心人員總數(shù)19.4萬(wàn)人，比2019年增加0.6萬(wàn)人（增長(zhǎng)3.2%）[4]。

（三）公共衛(wèi)生體系協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全

一個(gè)合格的公共衛(wèi)生防治體系，不僅僅是醫(yī)院系統(tǒng)給個(gè)體治病，更是疾控系統(tǒng)給群體看病[5]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件考驗(yàn)的是一個(gè)國(guó)家疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生系統(tǒng)和臨床治療三者之間的聯(lián)動(dòng)性與協(xié)調(diào)性，此次疫情的暴發(fā)恰恰暴露出我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制在結(jié)構(gòu)以及管理方面存在的一系列不足之處。

1.公共衛(wèi)生與醫(yī)療系統(tǒng)的信息互通不暢

目前，我國(guó)公共衛(wèi)生體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制仍不完善，我國(guó)的醫(yī)療系統(tǒng)和公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和配合存在一定的先天缺陷[6]，一方面，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)院之間的分工合作缺乏長(zhǎng)效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致信息互通和資源共享的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)進(jìn)程緩慢；另一方面，公共衛(wèi)生與臨床醫(yī)學(xué)之間也缺乏聯(lián)動(dòng)，“重治輕防”“重醫(yī)輕衛(wèi)”觀念嚴(yán)重影響了我國(guó)公共衛(wèi)生的體系建設(shè)[7]。

2.疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行保障機(jī)制不健全

一方面，我國(guó)各級(jí)疾病預(yù)防控制中心是各級(jí)政府設(shè)置的實(shí)施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益性事業(yè)單位，在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)能夠發(fā)揮“哨兵”的作用，但是由于其屬同級(jí)衛(wèi)生健康行政部門(mén)管理，在履行職能過(guò)程中往往受到行政機(jī)關(guān)等非專業(yè)因素的干預(yù)，不能完全獨(dú)立行使職權(quán)；另一方面，疾病預(yù)防控制中心目前作為監(jiān)測(cè)和科研機(jī)構(gòu)的定位，無(wú)法充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)與管理各類?？萍膊》乐螜C(jī)構(gòu)、同級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職能。

二、主動(dòng)健康管理下公共衛(wèi)生體系存在的主要問(wèn)題

（一）公共衛(wèi)生體系存在制度與管理的突出矛盾

“非典”之后，國(guó)家加大了對(duì)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)力度。政府通過(guò)加大財(cái)政投入，逐步建成了一套“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，這套系統(tǒng)被譽(yù)為我國(guó)公共衛(wèi)生改革領(lǐng)域最重要的成果之一。直報(bào)系統(tǒng)的建立雖然在很大程度上提升了國(guó)家和社會(huì)群眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決心和信心，但是這套直報(bào)系統(tǒng)在此次疫情暴發(fā)前期并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這首先暴露出我國(guó)公共衛(wèi)生體系在應(yīng)急管理預(yù)警、應(yīng)對(duì)和處置方面能力不強(qiáng)的問(wèn)題；其次，執(zhí)行過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)機(jī)制不靈活，醫(yī)院在信息上報(bào)中容易受到非專業(yè)人士和行政機(jī)構(gòu)人員的干涉，醫(yī)院上報(bào)動(dòng)力不足；再者，我國(guó)公共衛(wèi)生財(cái)政投入機(jī)制不穩(wěn)定，專業(yè)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)力量不足，基層公共衛(wèi)生人員缺乏，重大新發(fā)突發(fā)傳染病處置能力不足；最后，我國(guó)公共衛(wèi)生體系存在“重治輕防”“重醫(yī)輕防”的觀念，公共衛(wèi)生事業(yè)投入較少，疾病預(yù)防控制基本條件以及公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目不完善。產(chǎn)生上述問(wèn)題的一個(gè)重要原因在于“非典”之后雖然國(guó)家極大地加強(qiáng)了對(duì)公共衛(wèi)生的投入和建設(shè)，并出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，使得公共衛(wèi)生體系在政策的推動(dòng)下得到了一定程度的發(fā)展，但隨著醫(yī)改的開(kāi)始，國(guó)家、政府、社會(huì)和行業(yè)的注意力從公共衛(wèi)生服務(wù)體系轉(zhuǎn)向了醫(yī)療服務(wù)體系，逐步出現(xiàn)“重醫(yī)輕衛(wèi)”的傾向，比如2020年全國(guó)疾控中心數(shù)量減少到3384個(gè)，比2019年少了19個(gè)（減少0.6%），受新冠肺炎疫情影響，全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重由2019年的6.64%增加到2020年的7.12%，政府衛(wèi)生支出有所增加，但占GDP比重仍未突破10%[4]。財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足、疾控中心數(shù)量不斷減少，帶來(lái)專業(yè)公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)和重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力減弱的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，疾控體系不能發(fā)揮重大新發(fā)突發(fā)傳染病預(yù)防、應(yīng)對(duì)與處置的完整職能。

（二）基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)未能發(fā)揮網(wǎng)底作用

基層是疫情防控的最前線，是疫控信息的源頭，是落實(shí)各項(xiàng)傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然而在此次疫情中，卻暴露出我國(guó)基層疾控現(xiàn)狀的諸多問(wèn)題。基層的“神經(jīng)末梢”功能薄弱，基層疫情防控體系面臨諸多困境：政府的政策扶持力度小、財(cái)政投入少、基礎(chǔ)設(shè)施與條件較差、基層公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍力量更加薄弱，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)預(yù)警和快速反應(yīng)能力尚不完善。我國(guó)的醫(yī)療資源分布不均，在疫情暴發(fā)初期，尚未建立科學(xué)研究、疾病控制與臨床治療的有效協(xié)同機(jī)制，同時(shí)各層級(jí)醫(yī)院之間沒(méi)有建立起良好的分級(jí)、分層、分流的傳染病重大疫情救治機(jī)制?；鶎俞t(yī)護(hù)人員的理論水平、評(píng)估能力以及預(yù)警處置能力尚不能得到患者信任，患者在面臨重大傳染病風(fēng)險(xiǎn)時(shí)紛紛涌入三甲醫(yī)院，在一定程度上造成了患者之間的交叉感染。三甲醫(yī)院醫(yī)療資源緊張，而基層醫(yī)療資源利用率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心疾病預(yù)防作用未能得到有效發(fā)揮，聯(lián)防聯(lián)控的基層基礎(chǔ)較為薄弱?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的健康教育和健康宣傳作用也未能得到有效發(fā)揮。

（三）公共衛(wèi)生體系人才隊(duì)伍建設(shè)缺口大

國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家組成員曾光于2020年指出，疾控系統(tǒng)人才外流嚴(yán)重，近三年以來(lái)，僅中國(guó)疾控中心流失的中青年骨干就有百人之多，而基層疾控機(jī)構(gòu)人員組成形勢(shì)更不容樂(lè)觀，大量關(guān)系戶、非專業(yè)人員充斥在公共衛(wèi)生隊(duì)伍之中，專業(yè)人員卻得不到足夠的重視[8]。我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效工資水平和結(jié)構(gòu)限制了公共衛(wèi)生從業(yè)人員的積極性。改革開(kāi)放以后，我國(guó)公立醫(yī)院進(jìn)行了多次改革，公立醫(yī)院的公共衛(wèi)生職能不斷弱化，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成員與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成員之間也缺乏信息協(xié)同，適應(yīng)現(xiàn)代化疾控體系的人才培養(yǎng)機(jī)制尚未健全，基層疾控隊(duì)伍也較為薄弱，我國(guó)高水平公共衛(wèi)生學(xué)院數(shù)量較少，從事病原學(xué)鑒定、疫情形勢(shì)研判和傳播規(guī)律研究、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等實(shí)踐的人才不足，培養(yǎng)具備醫(yī)學(xué)、法學(xué)、公共管理等多學(xué)科交叉衛(wèi)生人才的機(jī)制尚不完善。

公共衛(wèi)生體系在新時(shí)代迎來(lái)了“健康中國(guó)”的重大歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)疾病防控體系變革，在大衛(wèi)生、大健康領(lǐng)域要發(fā)揮疾控機(jī)構(gòu)牽頭或者主導(dǎo)地位，突出疾控中心在疾病預(yù)防控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要作用，這是我國(guó)改革完善公共衛(wèi)生體系的核心任務(wù)。

三、主動(dòng)健康視野下公共衛(wèi)生體系變革的初步設(shè)想

（一）創(chuàng)新疾控運(yùn)行機(jī)制

公共衛(wèi)生體系在新時(shí)代迎來(lái)了“健康中國(guó)”的重大歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)疾病防控體系變革，在大衛(wèi)生、大健康領(lǐng)域要發(fā)揮疾控機(jī)構(gòu)牽頭或者主導(dǎo)地位，突出疾控中心在疾病預(yù)防控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要作用，這是我國(guó)改革完善公共衛(wèi)生體系的核心任務(wù)[9]。習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[10]。健康風(fēng)險(xiǎn)管理是針對(duì)人群各個(gè)健康狀態(tài)風(fēng)險(xiǎn)因素，以及一些危害系數(shù)高、治療費(fèi)用大的慢性非傳染性疾病進(jìn)行及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與干預(yù)，以期維持或者改善人們的健康水平。健康風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)從整體上提高公眾的健康，落實(shí)在公共衛(wèi)生體系變革方面更要強(qiáng)調(diào)主動(dòng)健康風(fēng)險(xiǎn)管理，要對(duì)以疾控體系為重點(diǎn)的公共衛(wèi)生治理體系進(jìn)行深刻變革。

1.健全公共衛(wèi)生體制協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

加強(qiáng)重大疾病防控體系建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)疾病的監(jiān)測(cè)進(jìn)一步加大網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)和管理力度，不斷健全以國(guó)家、省、市、縣四級(jí)疾控中心和各類?？萍膊》乐螜C(jī)構(gòu)為骨干，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為依托，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為網(wǎng)底的疾控體系，建立上下聯(lián)動(dòng)的分工協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)各級(jí)疾控、醫(yī)院與科研單位之間的協(xié)同合作，及時(shí)進(jìn)行信息共享，建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，以增強(qiáng)對(duì)各類已知和新發(fā)傳染病的預(yù)警能力建設(shè)，提高對(duì)健康危險(xiǎn)因素的敏感度和回應(yīng)度。

2.明確衛(wèi)生行政部門(mén)與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式數(shù)字化智能化。深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，明確衛(wèi)生行政部門(mén)和疾病預(yù)防控制中心的職責(zé)，為公眾提供強(qiáng)有力的支持。各級(jí)疾控中心負(fù)責(zé)相關(guān)信息的收集與披露，以便及時(shí)實(shí)施應(yīng)急反應(yīng)觸發(fā)機(jī)制。各級(jí)政府要提升對(duì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，衛(wèi)生財(cái)政投入要優(yōu)先保障公共產(chǎn)品供給，讓疾控中心運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，更好地發(fā)揮其在疫情監(jiān)測(cè)分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的支撐作用。

（二）完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記在談及健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系時(shí)指出，要改革完善疾病預(yù)防控制體系，堅(jiān)決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅(jiān)持常備不懈，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫[11]。筆者認(rèn)為這與主動(dòng)健康觀念不謀而合，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在我國(guó)疫情防控中發(fā)揮著“兜底”作用，公共衛(wèi)生體系的建設(shè)要重視基層作用，加強(qiáng)對(duì)基層群眾的健康教育與健康促進(jìn)。健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，健全疾控機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)社區(qū)的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心疾病預(yù)防職責(zé)，貫徹醫(yī)療資源優(yōu)先投入基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的政策，加大對(duì)農(nóng)村和社區(qū)等基層防控和公共衛(wèi)生項(xiàng)目的財(cái)政投入，加強(qiáng)對(duì)基層全科醫(yī)生和農(nóng)村定向醫(yī)學(xué)專業(yè)人員的公共衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)，以提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生服務(wù)能力，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)院與專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作能力，夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控的基層基礎(chǔ)。構(gòu)建“城鄉(xiāng)全覆蓋、功能互補(bǔ)、連續(xù)協(xié)同”的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。

（三）加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系人才隊(duì)伍建設(shè)

新冠肺炎疫情防控斗爭(zhēng)從以“治療為中心”的被動(dòng)防御轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴邦A(yù)防為中心”的積極防御，在主動(dòng)健康原則指引下，公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控能力不斷得到提升，這得益于在疫情面前發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)、分布在公共衛(wèi)生體系各鏈條各環(huán)節(jié)為疫情防控作出卓越貢獻(xiàn)的專業(yè)人士。人才隊(duì)伍建設(shè)是加強(qiáng)公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，要建立良好的公共衛(wèi)生教育體制機(jī)制，加大公共衛(wèi)生教育體制的改革。首先，要不斷強(qiáng)化醫(yī)學(xué)院校公共衛(wèi)生的專業(yè)教育，建設(shè)一批具有高水平、高質(zhì)量的公共衛(wèi)生學(xué)院，加強(qiáng)疾控人才隊(duì)伍建設(shè)，大力培養(yǎng)能解決病原學(xué)鑒定、疫情形勢(shì)研判和傳播規(guī)律研究、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等實(shí)際問(wèn)題的人才，要持續(xù)加強(qiáng)呼吸科、麻醉科及重癥醫(yī)學(xué)等專業(yè)學(xué)科人才的培養(yǎng)，發(fā)揮公共衛(wèi)生人員在加強(qiáng)科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療方面的作用。其次，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障，逐步突破傳統(tǒng)的事業(yè)單位績(jī)效工資水平和結(jié)構(gòu)的限制，建立起符合我國(guó)公共衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，改革薪酬制度。最后，疾控部門(mén)要積極履行職能，大力開(kāi)展公共衛(wèi)生專業(yè)領(lǐng)域的研究生教育、繼續(xù)教育和相關(guān)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，大力支持公共衛(wèi)生系統(tǒng)人員進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)人員素質(zhì)，建立適應(yīng)現(xiàn)代化疾病預(yù)防控制體系的人才培養(yǎng)機(jī)制，強(qiáng)化其人才儲(chǔ)備的能力，發(fā)揮領(lǐng)頭雁作用。

（四）醫(yī)療服務(wù)回歸公益性，才能從“看病”回歸到“防病”

從被動(dòng)醫(yī)療到主動(dòng)健康，防患于未然才是解決健康問(wèn)題的正確路徑。在此次疫情救治工作中，“三主導(dǎo)”原則即堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公益性主導(dǎo)、公立醫(yī)院主導(dǎo)發(fā)揮了重要作用?！吨腥A人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》于2020年6月起正式實(shí)施，其立法目的之一就是要遏制這些年醫(yī)院市場(chǎng)化運(yùn)行與發(fā)展帶來(lái)的諸多問(wèn)題，讓醫(yī)療服務(wù)回歸公益性。于2021年4月1日起實(shí)施的國(guó)務(wù)院《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用形成的收入，由本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)規(guī)定具體管理辦法。以上立法意味著醫(yī)院“自己賺錢養(yǎng)自己、自己賺錢自己花”的時(shí)代結(jié)束了，醫(yī)療服務(wù)回歸公益性，對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)具有重要作用。一方面，公立醫(yī)院改變傳統(tǒng)的以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，有利于更好地履行諸如重大傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)等公共衛(wèi)生職責(zé)；另一方面，公立醫(yī)院在進(jìn)行公益性改革時(shí)，政府要出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，完善相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，吸引更多高素質(zhì)公共衛(wèi)生人才主動(dòng)投入到公共衛(wèi)生事業(yè)中來(lái)。踐行人民健康至上理念，鼓勵(lì)資源與人才從“看病”回歸到“防病”，這不僅是新時(shí)代發(fā)展的必然選擇，更是公共衛(wèi)生服務(wù)體系主動(dòng)承擔(dān)“健康中國(guó)”建設(shè)的責(zé)任，是推動(dòng)主動(dòng)健康的一種擔(dān)當(dāng)。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并舉，需要衛(wèi)生行政部門(mén)、疾控機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院等多方主體在“主動(dòng)健康”理念指引下，貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康方針。完善的公共衛(wèi)生服務(wù)體系是保護(hù)公眾健康、保障公共衛(wèi)生安全的前提。主動(dòng)健康觀念下的公共衛(wèi)生服務(wù)體系要求我們不斷對(duì)疾控運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)而發(fā)揮好基層的網(wǎng)底作用，加大公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)機(jī)制，始終把民眾健康放在第一位，建立現(xiàn)代化的公共衛(wèi)生體系。

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