張益鑫，杜 超，單 凱

（江蘇省蘇力環(huán)境科技有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210019）

0 引言

噪聲作為施工污染排放物之一，普遍存在且倍受關(guān)注。當(dāng)噪聲水平超過80 dB 時，人類的聽力閾值開始發(fā)生偏移。噪音會導(dǎo)致許多健康問題，諸如聽力損失、壓力、耳鳴、頭痛、體力衰竭、注意力難以集中、睡眠障礙、心跳加快、腎上腺素水平升高等。公共衛(wèi)生領(lǐng)域有學(xué)者研究指出，建筑工地噪音被認為是第二大令人厭煩的噪音[1,2]。

隨著國家對綠色施工越來越重視，人們對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注越來越多，如實施垃圾分類、使用公共道路前清洗車輪以及減少建筑工地上的灰塵和噪音[3]。2021年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過，2022年6月5日起正式實施的《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱“新噪聲法”）對夜間建筑施工噪聲污染有了更細化、更明確、更嚴格的監(jiān)管要求[4]：一是明確建設(shè)單位責(zé)任，要求將噪聲污染防治費用列入工程造價，設(shè)置噪聲自動監(jiān)測系統(tǒng)，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責(zé)；二是明確施工單位責(zé)任，要求制定噪聲污染防治實施方案，采取有效措施，減少振動、降低噪聲；三是明確夜間施工要求，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域，禁止夜間施工，除非是因生產(chǎn)工藝要求或者其他特殊需要必須連續(xù)施工的搶修、搶險施工作業(yè)；四是明確優(yōu)先使用低噪聲施工工藝和設(shè)備的要求。新增規(guī)定和要求給夜間施工噪聲污染防治管理帶來更大的挑戰(zhàn)和機遇。本文從技術(shù)、標(biāo)準、部門聯(lián)動、執(zhí)法管理等方面，提出若干建議，以期為推動新噪聲法落地落實提供參考。

1 噪聲污染形勢分析

《2020年中國環(huán)境噪聲污染防治報告》 顯示，“全國生態(tài)環(huán)境信訪投訴舉報管理平臺”共接到公眾投訴舉報44.1 萬余件，其中噪聲擾民問題占全部投訴舉報的41.2%，受理的噪聲投訴舉報中建筑施工噪聲占41.4%，僅次于社會生活噪聲占比（46.1%）。江蘇省環(huán)境噪聲投訴舉報占本地各類環(huán)境污染舉報的比例達到49.2%。

1.1 江蘇省噪聲污染形勢分析

江蘇省污染防治綜合監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)顯示，2021年，平臺共納入環(huán)境污染問題線索34.5 萬條，其中噪聲污染線索15.7 萬條，占比達45.5%，是群眾投訴最多、線索占比最大的污染類型。雖然噪聲污染有局部性、暫時性等特點，但已成為影響群眾生活的主要環(huán)境問題。以南京市為例，鼓樓區(qū)、江寧區(qū)、秦淮區(qū)3 區(qū)噪聲投訴總數(shù)13 713 件，其中建筑施工噪聲投訴占比達92.7%。從投訴時段分析，夜間投訴10 956 件，占比79.9%，其他時段投訴占比20.1%。夜間建筑施工噪聲已成為我省噪聲污染投訴問題的重中之重。

1.2 國內(nèi)噪聲污染防治現(xiàn)狀

為了有效治理建筑施工噪聲污染，各省、市開展了相關(guān)實踐和探索，主要分為以下3 種模式：

（1）以溫州市、成都市為代表的制度建設(shè)模式。2020年溫州市政府制定了《溫州市建筑施工噪聲污染防治管理辦法》，從總則、日常防治與信息公開、規(guī)范夜間施工、明確具體處罰等方面作出相關(guān)規(guī)定；2021年成都市住建局出臺了《成都市建設(shè)施工噪聲污染防治管理辦法》，要求住建、城管等主管部門嚴格夜間施工許可審批、施工單位落實噪聲源頭減量、過程削減措施，推行噪聲智慧管理，首次提出行業(yè)主管部門要采取隨機檢查、暗訪督查等形式組織開展建設(shè)工地施工噪聲污染防治情況檢查，并將夜間施工違法違規(guī)行為納入施工單位信用評價管理，加大聯(lián)合懲戒力度。

（2）以無錫市、南昌市為代表的行業(yè)規(guī)范管理模式。2020年無錫市住建局印發(fā)《關(guān)于推進建筑工地智慧監(jiān)管工作的通知》，要求所有建筑施工工地在施工現(xiàn)場安裝實名制人臉抓拍、視頻監(jiān)控、揚塵（含噪聲數(shù)據(jù)）在線監(jiān)測等系統(tǒng)，并對系統(tǒng)設(shè)置作了詳細規(guī)定；2021年南昌市政府印發(fā)《南昌市建設(shè)工程“智慧工地”管理實施意見（試行）》，要求在2022年底前分3 個階段完成 “南昌市智慧工地信息管理平臺”建設(shè)，管理平臺中的環(huán)境監(jiān)管模塊主要為揚塵噪聲監(jiān)控，利用專業(yè)設(shè)備對施工現(xiàn)場的揚塵顆粒物濃度及噪聲進行實時監(jiān)測。

（3）以深圳市為代表的綜合管理模式。2018年深圳市修訂 《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》，對夜間建筑施工噪聲情形、證明主體、證明材料、信息公開、處罰方式進行了規(guī)范，并規(guī)定“對建筑施工噪聲超過規(guī)定排放標(biāo)準或者技術(shù)規(guī)范限值的”“可以實施按日連續(xù)處罰”。2021年又印發(fā)《關(guān)于進一步加強建設(shè)工程揚塵噪聲污染防治工作的六條措施》，要求住建、交通、生態(tài)環(huán)境等部門建立信息共享機制、開展揚塵噪聲聯(lián)合執(zhí)法行動，依法查處違法行為，并配套出臺了《深圳市建設(shè)市場主體信用管理辦法》《深圳市建設(shè)工程施工噪聲污染防治技術(shù)指南》等規(guī)范性文件。

2 夜間建筑施工噪聲污染防治難點

經(jīng)與群眾代表、基層執(zhí)法人員、建筑施工單位、設(shè)計院、渣土運輸單位等就建筑施工噪聲管理及新噪聲法實施以后有關(guān)問題進行走訪溝通，調(diào)研發(fā)現(xiàn)建筑施工噪聲管理主要存在5 個方面的問題：

（1）管理體系建設(shè)滯后。目前，江蘇省建筑施工噪聲管理多以生態(tài)環(huán)境部門為主，實施主體主要為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員。在面對廣闊的地域面積和數(shù)量眾多的建筑工地，以單一生態(tài)環(huán)境部門實施現(xiàn)場查處為主的夜間施工噪聲管理中，因未能建立全面管理體系并充分發(fā)揮基層網(wǎng)格員作用，管理機動性和問題處理時效性、實效性較差，雖然通過加強主動巡查和嚴懲違法行為能在一定程度上彌補缺失，但較群眾對于高質(zhì)量美好生活的需求，仍有差距[5]。江蘇省部分地區(qū)結(jié)合城市綜合執(zhí)法改革，將建筑施工噪聲管理等部分環(huán)保領(lǐng)域處罰權(quán)相對集中到城管部門，但從實踐情況來看，生態(tài)環(huán)境部門與城管部門之間的監(jiān)管職責(zé)還不夠明晰。有的基層生態(tài)環(huán)境部門以處罰權(quán)集中至城管部門為由，片面地認為噪聲的監(jiān)管職能也隨著行政處罰權(quán)的劃轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移，履職意愿大幅降低；有的甚至提出和夜間施工有關(guān)的施工審批由生態(tài)環(huán)境部門委托城管部門行使，白天施工方面的投訴也應(yīng)由城管部門處理。管理與執(zhí)法嚴重脫節(jié)，未能形成合力，造成“源頭治理缺位、末端以罰代管”的尷尬局面。

（2）管理措施滯后。目前，建筑施工單位對揚塵污染控制比較重視，基本上都制定了揚塵控制方案，并采取噴淋、裸土覆蓋和綠化等抑塵措施，但對噪聲污染防治普遍重視不夠?，F(xiàn)有施工噪聲管理措施偏重于施工時間的調(diào)整和采取臨時性隔聲措施，雖然有一定成效，但周邊敏感人群的滿意度不高。比如，樁機打樁施工、砼土澆注等容易產(chǎn)生高噪聲施工作業(yè)，缺乏進一步減少噪聲排放的技術(shù)和管理手段支撐，低噪設(shè)備和低噪工藝的源頭替代工作進展也較為緩慢。新噪聲法要求，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域施工作業(yè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置噪聲自動監(jiān)測系統(tǒng)，并與生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，這項工作大部分地區(qū)尚未開展。另外，由于渣土運輸限時和禁區(qū)管理，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域夜間施工，挖掘機噪聲、渣土車運輸噪聲擾民嚴重，是當(dāng)前夜間噪聲污染投訴的重點。

（3）施工噪聲擾民投訴處置難。噪聲在建筑施工過程中客觀存在，但不同個體的感知有明顯的差異，不同人群對噪聲的敏感度不同，如何兼顧排放數(shù)據(jù)達標(biāo)和百姓滿意，界定達標(biāo)和擾民，這方面的標(biāo)準界限尚不明確。建筑施工單位依法獲取夜間施工許可，并按照要求進行施工，但因工地距離住宅小區(qū)較近，夜間渣土開挖外運、砼土澆注作業(yè)必將影響周邊居民休息而引發(fā)投訴，部分居民甚至自購監(jiān)測儀器進行監(jiān)測，投訴噪聲超標(biāo)，要求立即停工，雖然無法律層面的保障，但溝通協(xié)調(diào)解決比較困難[6]。

（4）污染防治技術(shù)指南、標(biāo)準不完善。一方面，夜間建筑施工噪聲污染防治的主體責(zé)任在施工單位，一些監(jiān)理人對施工噪聲防治意識不足，低噪聲工藝和設(shè)備研發(fā)推廣不足，采取的污染防治措施和技術(shù)比較落后；另一方面，受背景值影響可能出現(xiàn)施工廠界噪聲達標(biāo)但敏感點位超標(biāo)的情況。江蘇省暫無關(guān)于建設(shè)施工噪聲污染防治配套的技術(shù)指南且原有的噪聲排放標(biāo)準不夠完善，致使執(zhí)法人員在檢查過程中缺乏判定依據(jù)。

（5）部門聯(lián)動不暢。建筑施工噪聲污染防治的監(jiān)管和執(zhí)法，涉及生態(tài)環(huán)境、住建、城管、公安等部門。生態(tài)環(huán)境和城管部門在執(zhí)法過程中建筑施工信息缺乏，執(zhí)法的針對性、有效性不強；住建部門掌握的建筑施工信息較多，但其認為對夜間建筑施工噪聲污染防治的監(jiān)管不屬于其職權(quán)范圍，只能在提供施工信息方面予以配合。因此，在實際執(zhí)法過程中，各部門間缺乏有效的信息溝通和協(xié)調(diào)機制，易出現(xiàn)行政管理真空。

3 江蘇省新噪聲法實施的建議

3.1 明確責(zé)任分工，規(guī)范夜間施工審批

新噪聲法對交通噪聲、社會生活噪聲以及建筑施工噪聲管理部門未作明確規(guī)定，多以“由地方人民政府指定的部門”進行表述，建議在修訂《江蘇省噪聲污染防治條例》時，結(jié)合江蘇省實際，明確建筑施工噪聲污染防治主管部門，落實工作責(zé)任，建立聯(lián)動機制，形成監(jiān)管合力。

生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)噪聲污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，非建筑施工的行業(yè)主管部門，不具備對特殊工藝或特殊需要進行認定的能力，而通過新工藝的普及或避免非必要夜間施工，可以從源頭減少夜間施工噪聲污染，建議住建部門作為行業(yè)主管部門，出具夜間施工審批前置意見，加強施工工藝和施工時段管理。在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域，逐步實施夜間施工總量審批制度，推進渣土白天運輸。同時，建筑施工過程中各類突發(fā)情況錯綜復(fù)雜，且涉及施工安全等問題，應(yīng)進一步壓實施工單位主體責(zé)任，建議從加強管理出發(fā)建立建筑施工單位積分管理制度，將建筑施工噪聲崗前培訓(xùn)、管理制度、行政處罰和信訪投訴等情況納入評分，對分值高的單位夜間施工予以優(yōu)先審批或豁免，對分值低的單位采取限批措施。

3.2 加大行政執(zhí)法力度

行政主管部門在審批夜間連續(xù)施工時應(yīng)嚴格把關(guān)，對于經(jīng)常被群眾投訴的施工單位，做到盡量少批甚至不予批準其夜間連續(xù)施工申請。對于未取得主管部門審批，私自進行夜間施工的、施工過程弄虛作假，違反審批意見的，應(yīng)進行嚴厲懲罰；對于獲得審批的夜間作業(yè)，執(zhí)法部門應(yīng)加強監(jiān)管；對于夜間建筑施工噪聲超標(biāo)的，要加大處罰力度，并限期責(zé)令整改，拒不改正的視情節(jié)啟動按日連續(xù)計罰，查辦一批有影響力的違法典型案例，形成震懾作用[7-9]。

3.3 推廣完善“智慧工地”建設(shè)

對施工現(xiàn)場噪聲的在線監(jiān)測，有助于施工方及時評估機械部署等問題，進一步優(yōu)化技術(shù)流程，實現(xiàn)降噪[10]。建議利用在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控等信息化技術(shù)手段，推廣“智慧工地”建設(shè)。由住建、交通等部門牽頭，督促施工工地（含房屋建筑、市政、軌道交通工程工地）開展“智慧工地”建設(shè)，當(dāng)前階段建設(shè)內(nèi)容至少包括“揚塵噪聲在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控、實名制管理”3大基礎(chǔ)功能。此外，積極探索建筑施工場地噪聲在線監(jiān)測數(shù)據(jù)用于環(huán)境執(zhí)法的途徑。

3.4 建立信息共享機制、開展多部門聯(lián)動執(zhí)法

建立信息共享機制，建議住建部門牽頭建設(shè)“智慧工地信息管理平臺”，實現(xiàn)所有建筑工地項目的系統(tǒng)數(shù)據(jù)接入，實時掌握工地狀況及在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、視頻監(jiān)控信息等，并與生態(tài)環(huán)境、城管、交通等相關(guān)部門共享，實現(xiàn)噪聲污染的動態(tài)監(jiān)管和預(yù)警。

生態(tài)環(huán)境、住建部門會同城管等部門對施工噪聲污染問題突出的工地開展聯(lián)合執(zhí)法，強化屬地街道巡查和提醒提示作用，探索“街道吹哨、部門報到”的聯(lián)合執(zhí)法工作機制，督促施工單位制定并落實噪聲污染防治方案，并通過電子視頻執(zhí)法、聯(lián)合通報等方式，依法查處違法行為。同時參照深圳市做法，建立建筑市場主體信用管理體系，將建筑企業(yè)違反建筑施工噪聲有關(guān)規(guī)定受到處罰的情況作為不良行為記錄存檔，依據(jù)信用評價評分開展相關(guān)的失信懲戒，并向社會公布[11]。

3.5 研究相關(guān)技術(shù)、標(biāo)準

選擇基礎(chǔ)較好的設(shè)區(qū)市作為夜間建設(shè)施工噪聲污染綜合行政執(zhí)法試點，指導(dǎo)試點地區(qū)開展建筑施工噪聲污染防治立法、多部門聯(lián)合執(zhí)法、智慧工地建設(shè)等工作，加強新噪聲法的宣傳，查處并曝光一批典型噪聲污染違法行為，建立長效管理機制，為全省其他地區(qū)提供經(jīng)驗。

發(fā)揮江蘇省科研院所、省環(huán)保集團等科技支撐作用，組織開展技術(shù)攻關(guān)，研發(fā)推廣低噪聲施工工藝和設(shè)備，研究制訂江蘇省建筑施工噪聲污染防治技術(shù)規(guī)范、排放標(biāo)準、執(zhí)法指南等，為噪聲污染防治提供相關(guān)依據(jù)。

4 結(jié)論

我國正處于經(jīng)濟飛速發(fā)展的階段，建設(shè)工程是經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的一部分，但當(dāng)前建設(shè)工地施工噪聲擾民已成當(dāng)前我省環(huán)境信訪訴求的重要內(nèi)容，應(yīng)引起高度重視。建議行政主管部門在審批夜間連續(xù)施工時應(yīng)嚴格把關(guān)，加大執(zhí)法力度，強化部門協(xié)同聯(lián)動，共同推動新噪聲法落實落地。