程謙國，周明泰

（1.?？悼h人民檢察院，湖北 襄陽 441600；2.湖北文理學(xué)院，湖北 襄陽 441053）

環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為新時(shí)期具有中國特色的環(huán)境保護(hù)法律體系內(nèi)容，在維護(hù)我國環(huán)境利益上發(fā)揮著重要作用。檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸改革以后，其公益訴訟職能提上日程且不斷發(fā)展，其中，又以環(huán)境檢察公益訴訟的發(fā)展最為顯著。2020年，我國檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件3 454件，同比上升82.3%，已成為提起環(huán)境公益訴訟成為“絕對(duì)主力”。［1］環(huán)境檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)損害公共環(huán)境利益的行為，發(fā)揮支持起訴、公益訴訟人、法律監(jiān)督者的職能，參與或監(jiān)督訴訟的訴訟程序。具體而言是通過①支持相關(guān)環(huán)保組織或團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟；②經(jīng)公告后直接提起環(huán)境檢察民事公益訴訟；③對(duì)收到檢察建議后仍不履職的行政部門提起環(huán)境檢察行政公益訴訟。（本文研究環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接，主要是環(huán)境檢察民事公益訴訟、環(huán)境檢察行政公益訴訟兩個(gè)具體方面與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接。）由此，其性質(zhì)上屬于公益訴訟，且法律監(jiān)督性質(zhì)統(tǒng)攝環(huán)境檢察民事公益訴訟與環(huán)境檢察行政公益訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度是為了實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)、彌補(bǔ)公益訴訟關(guān)于國家自然資源所有權(quán)受損無主體索賠的制度缺失而建立的訴訟制度，制度建設(shè)是為了更深入、更全面地保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境。但因其本身訴訟主體的特殊性，加之與環(huán)境檢察公益訴訟在訴訟目的和范圍上的契合性，使得實(shí)踐中產(chǎn)生了一些問題。首先，單從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度本身特點(diǎn)來看，可以說是行政部門就本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境問題的自我披露和解決的方式，這種自省稍有偏差便會(huì)淪為環(huán)境損害者的保護(hù)殼，隨即環(huán)境問題被掩蓋，出現(xiàn)無人提起訴訟或訴訟不盡職、不到位，即“一案無訴”或“訴不到位”的情形。其次，從兩訴訟運(yùn)行上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境檢察民事公益訴訟在訴之目的和范圍上的高度鍥合性，易出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和行政部門同時(shí)提起訴訟的情形，即“一案兩訴”的情形。上述問題構(gòu)成了兩訴訟銜接的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為解決這些問題，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行制度銜接，即以生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟為監(jiān)督和補(bǔ)充手段，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)建設(shè)發(fā)揮合力。

一、兩訴訟銜接的必要性

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度存在的“一案無訴”或“訴不到位”問題，需要通過檢察機(jī)關(guān)的檢察建議、環(huán)境檢察行政公益訴訟監(jiān)督

實(shí)踐層面上，“一案無訴”或“訴不到位”產(chǎn)生的根本原因在于行政部門訴權(quán)行使不到位、環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行不盡職。但《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱“《若干規(guī)定》”）中并未對(duì)訴訟主體的訴權(quán)運(yùn)行規(guī)則做出明確規(guī)定，［2］于是對(duì)于行政部門義務(wù)履行監(jiān)督，需要銜接環(huán)境檢察行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，具體而言即檢察機(jī)關(guān)先以檢察建議方式督促行政部門履職，在行政部門不履職或不充分履職時(shí)，提起環(huán)境檢察行政訴訟，將行政部門推上被告席。如江西省安義縣國土資源局，在多次收到檢察建議后，仍不履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)遂提起環(huán)境檢察行政訴訟要求其承擔(dān)責(zé)任。［3］

以北京動(dòng)車段違法排污案［4］、江蘇南通某廢油偷排案［5］、福建南平自然資源局與被告劉某案［6］等案件，歸納出目前實(shí)踐中環(huán)境檢察行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟銜接類型為：①檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索，向行政部門發(fā)送檢察建議，主動(dòng)監(jiān)督行政部門履職；②行政部門發(fā)現(xiàn)案件線索，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)支持磋商程序及后期訴訟程序。進(jìn)一步分析兩種類型形成的背后原因，第一種類型，起點(diǎn)在環(huán)境檢察公益訴訟的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)線索、檢察建議、移送線索為行政部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟程序提供了初始關(guān)鍵資料，檢察機(jī)關(guān)司法上的專業(yè)性與政府職能部門的執(zhí)行力保證了司法效率。第二種類型，開端于行政職能部門的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，行政部門與檢察機(jī)關(guān)積極聯(lián)動(dòng)，一方面，在檢察機(jī)關(guān)支持磋商、起訴的過程中，借助檢察機(jī)關(guān)所具有的專業(yè)法律隊(duì)伍彌補(bǔ)自身可能欠缺的法律資源，減少聘請(qǐng)律師的經(jīng)濟(jì)成本。另一方面，也是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的途徑，即在檢察權(quán)的監(jiān)督下提高自我履職效率和質(zhì)量。由此，目前實(shí)踐中的操作看來，兩訴訟的銜接發(fā)展，對(duì)解決“一案無訴”、“訴不到位”具有重要意義，同時(shí)能在一定程度上縮短訴訟周期、節(jié)省司法資源、節(jié)省經(jīng)濟(jì)支出，從而提高司法效率和經(jīng)濟(jì)效益，為更好地維護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮合力。

（二）“一案兩訴”問題，需要生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境檢察民事訴訟構(gòu)建訴前信息交流機(jī)制，以解決撞車問題、提高司法效率、保障責(zé)任落實(shí)

“一案兩訴”問題成因，一方面在于兩訴訟訴之目的都包含生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)且訴之范圍上都與環(huán)境公共利益有關(guān)；另一方面，實(shí)踐中，行政部門辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，不用同檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告，于是易出現(xiàn)因信息交換不及時(shí)、不充分，導(dǎo)致兩主體同時(shí)起訴的尷尬境地。與其依靠《若干規(guī)定》之第十七條尋求訴中救濟(jì)（二），［2］不如通過建立訴前信息交流機(jī)制。行政部門主動(dòng)聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)，告知其線索，甚至邀約檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境檢察民事公益訴訟支持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的磋商、訴訟機(jī)制，補(bǔ)足行政部門法律專業(yè)性缺口，由此，既可避免兩訴撞車，又可提高司法效率。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)與行政部門的通力合作，為損害者承擔(dān)法律責(zé)任提供了更強(qiáng)有力的保障。

二、兩訴訟銜接的可能性

生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接可能性表現(xiàn)為：①具有堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)②擁有相洽的理論基石。

2019年1月，最高人民檢察院聯(lián)合多部門下發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》的通知中提及，要做好公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的配合和銜接。環(huán)境檢察公益訴訟作為公益訴訟制度中的一個(gè)重要領(lǐng)域，該意見為環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的銜接奠定了政治基礎(chǔ)，使兩訴訟的銜接有了政策性可能。

關(guān)于兩訴訟的銜接理論研究，實(shí)務(wù)界多結(jié)合政策指引，以兩訴訟現(xiàn)行的法律規(guī)范制定訴訟程序的銜接規(guī)則；學(xué)術(shù)界目前對(duì)于兩訴訟的理論研究較少，多偏重研究生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接理論。關(guān)于這兩種訴訟的銜接多采用對(duì)比分析法，探究兩者異同，重點(diǎn)討論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)、訴訟性質(zhì)，并與環(huán)境民事公益訴訟相聯(lián)系。簡而言之，兩者在理論上存在共性，程序上存在重疊，故而有銜接之可能。此法對(duì)研究環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接具有重大啟發(fā)。從理論基礎(chǔ)看，兩訴訟制度都包含環(huán)境權(quán)理論與訴訟信托理論。［7］需要注意的是，環(huán)境檢察公益訴訟是新時(shí)期將“檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”與“檢察官作為公共利益代表”的有機(jī)結(jié)合。［8］突出強(qiáng)調(diào)環(huán)境檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的一種方式。從訴訟性質(zhì)來看，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟，性質(zhì)是法律監(jiān)督。目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

目前關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟性質(zhì)眾說紛紜，具有代表性的如私益訴訟說、［9］國益訴訟說、特殊的環(huán)境公益訴訟說。［10］本文贊同將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)認(rèn)定為特殊的環(huán)境公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟意圖調(diào)整的范圍是國家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，［2］消極范圍是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成人身損害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失、海洋生態(tài)環(huán)境損害事件。由于生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)屬于國有資產(chǎn)，［11］我們能否得出①行政部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是維護(hù)“自身利益”的私益訴訟；②國有資產(chǎn)的國益屬性決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為國益訴訟？筆者認(rèn)為有待商榷。但究其本質(zhì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護(hù)的“生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”的環(huán)境利益，不僅僅是國家的利益，更是全民的利益。或說是一種在法的意義上解決了環(huán)境污染的問題，社會(huì)意義上環(huán)境優(yōu)化惠及全民，最終實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)公眾利益。又因生態(tài)環(huán)境損害賠償制度磋商前置獨(dú)特性，將環(huán)境損壞賠償訴訟認(rèn)定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟較為妥當(dāng)。

環(huán)境檢察公益訴訟既是檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮公益訴訟職能的法律手段，又是法律監(jiān)督的方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為特殊的環(huán)境民事公益訴訟，涉及環(huán)境問題與行政部門的職權(quán)行使，由此為兩訴訟的銜接帶來可能性。

三、兩訴訟銜接的可行性

為了使兩訴訟的銜接達(dá)到切實(shí)可行，兩訴訟的主體要共同堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則、協(xié)商共建原則、禁止濫訴原則。并在此原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度優(yōu)先、環(huán)境檢察公益訴訟補(bǔ)足與監(jiān)督的程序順位，具體而言要關(guān)注案件線索橋梁搭建、磋商機(jī)制中的關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督。

（一）兩訴訟的銜接原則

兩訴訟的銜接要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則、協(xié)商共建原則、禁止濫訴原則。無論是環(huán)境檢察公益訴訟還是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，最終要解決的問題是環(huán)境問題，要達(dá)到的效果是實(shí)現(xiàn)受損環(huán)境的恢復(fù)和環(huán)境公共利益切實(shí)維護(hù)，各方主體必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先而非“績效優(yōu)先”。

實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害案件具體種類復(fù)雜，如上訴案件中因排污導(dǎo)致的水體污染、土壤污染而使涉案主體有當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)、自然資源管理部門、生態(tài)環(huán)境局、公安機(jī)關(guān)等等，表現(xiàn)出多部門共同參與的局面。因此，各地轄區(qū)內(nèi)與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切的各部門應(yīng)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)需要在堅(jiān)持協(xié)商共建的原則上，通過開展工作交流會(huì)議等形式促成合作模式，避免出現(xiàn)“真空”或“過熱”局面。

禁止濫訴原則不僅是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的要求，也是對(duì)政府部門的要求。高效快速且便捷地解決環(huán)境問題是民之利益、民之所向。目前我國司法資源仍然短缺，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中訴訟程序的周期較長。環(huán)境問題影響重大，不能拖沓。而且從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的磋商機(jī)制不難看出，更傾向以和平快捷的方式達(dá)成磋商一致，是符合生態(tài)環(huán)境優(yōu)先和司法效率原則的。禁止濫訴是要求檢察機(jī)關(guān)支持政府部門盡可能在磋商環(huán)節(jié)達(dá)成一致，以生態(tài)修復(fù)情況作為結(jié)案依據(jù)。

（二）兩訴訟的銜接程序順位

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度優(yōu)先、環(huán)境檢察公益訴訟補(bǔ)足與監(jiān)督?！度舾梢?guī)定》第十六條、十七條就環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位問題做了大致的規(guī)定，突出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的優(yōu)先性。在與環(huán)境檢察公益訴訟銜接中，也要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境損害賠償制度優(yōu)先，環(huán)境檢察公益訴訟補(bǔ)足與監(jiān)督。主要原因在于：第一，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性和憲法定位要求檢察機(jī)關(guān)始終保持謙抑性，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域以中立和滯后補(bǔ)足的方式監(jiān)督與督促各主體履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)；第二，從具體方式上看，環(huán)境檢察公益訴訟的啟動(dòng)不是由檢察機(jī)關(guān)任意啟動(dòng)，需要出現(xiàn)無社會(huì)組織提起或政府部門不積極履職等情形作為前置條件，體現(xiàn)的是兜底性的解決環(huán)境問題方式。于是基于檢察機(jī)關(guān)的地位、檢察環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)方式，將環(huán)境檢察公益訴訟置于后位更合適。

2.案件線索橋梁搭建，可以有效解決“一案兩訴”的撞車情形，有利于理順檢察機(jī)關(guān)與政府部門的關(guān)系。即“線索雙向流動(dòng)--確定案件類型和權(quán)利主體--進(jìn)入磋商或進(jìn)入檢察公益訴訟”。檢察機(jī)關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟范圍的案件，可以通過“橋梁”將線索傳遞給行政部門，由行政部門決定是否進(jìn)行磋商；同樣，政府部門在環(huán)境保護(hù)調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟范圍的案件，將線索通報(bào)給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)決定是否提起環(huán)境檢察公益訴訟。

3.磋商機(jī)制中，融入檢察機(jī)關(guān)支持磋商進(jìn)行，監(jiān)督磋商是否公正、磋商結(jié)果是否符合社會(huì)公共利益。磋商機(jī)制本由政府部門和損害賠償人雙方進(jìn)行，目前實(shí)踐中大多表現(xiàn)為由政府部門邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)支持磋商，本文表示贊同和認(rèn)可，上文已進(jìn)行論述，此處不再贅述，需要說明的是兩主體在磋商程序中的既是合作關(guān)系，又是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)在磋商中給予行政部門法律支持，同時(shí)要監(jiān)督磋商程序中是否存在濫用行政權(quán)、是否存在磋商結(jié)果損害社會(huì)公共利益。

4.檢察機(jī)關(guān)立足環(huán)境公共利益保護(hù)，監(jiān)督行政部門依法恰當(dāng)履職。對(duì)于行政部門的監(jiān)督主要是：①行政部門對(duì)賠償義務(wù)人生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況的評(píng)估、監(jiān)督工作；②當(dāng)賠償義務(wù)人拒不履行時(shí)，行政部門組織實(shí)施環(huán)境修復(fù)工作。磋商協(xié)議或判決只是環(huán)境損害案件司法救濟(jì)手段，其內(nèi)容的執(zhí)行與落實(shí)、生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)才是最終目的。行政部門發(fā)揮環(huán)境保護(hù)專業(yè)性，對(duì)賠償權(quán)利人的生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)行技術(shù)審查，制定評(píng)估報(bào)告，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其工作流程的合法、公正性進(jìn)行監(jiān)督。賠償義務(wù)人不履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)，不能放任環(huán)境損害持續(xù)存在，行政部門組織實(shí)施修復(fù)，檢察機(jī)關(guān)有必要監(jiān)督修復(fù)的過程、［12］賠償金使用情況。