左 雯

(河南省社會科學(xué)院，鄭州 450000)

城鎮(zhèn)化進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市人口加速集聚，土地資源日益緊缺，向地下拓展發(fā)展空間成為現(xiàn)代城市發(fā)展的趨勢。近年來，河南省高度重視地下空間的開發(fā)利用，積極探索地上地下一體化發(fā)展，但是總體來看，地下空間利用仍處于起步階段，滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。地下空間是巨大而豐富的“隱形”空間資源，如果能夠合理開發(fā)和利用，將極大緩解城市空間容量供求矛盾，形成立體化交通，優(yōu)化城市環(huán)境，助力碳中和，實現(xiàn)城市的集約化、立體化、智慧化發(fā)展。

1 地下空間利用的必要性和緊迫性

1.1 有利于拓展發(fā)展空間，加快立體城市建設(shè)

科學(xué)利用地下空間是緩解城市發(fā)展空間容量需求與有限土地資源之間矛盾的必然選擇。研究表明，當(dāng)人均DGP達到3 000美元時，地面價格不斷上漲，大規(guī)模開發(fā)地下空間的條件成熟，將進入開發(fā)建設(shè)的高峰期。2010年，河南人均GDP超過3 000美元，地下空間開發(fā)利用建設(shè)進入綜合開發(fā)階段。一方面，可以緩解土地供給不足。河南是全國糧食生產(chǎn)核心區(qū)，要保證糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定，就要保證耕地面積不減少；河南人口眾多，人均土地面積小，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)用地嚴重不足，部分城市中心城區(qū)土地利用達到飽和狀態(tài)，特別是鄭州市中心城區(qū)土地開發(fā)強度2019年達到了55.74%，遠遠超過了土地開發(fā)強度國際警戒值(30%)，急需向地下發(fā)展，爭取更大的發(fā)展空間。地下空間的開發(fā)利用可以守好耕地紅線，拓展新的發(fā)展空間，緩解城市發(fā)展與土地資源緊缺的矛盾，提高土地利用效率。另一方面，緩解交通擁堵，提高城市功能。地鐵、地下快速路與地上交通共同形成了現(xiàn)代城市立體交通體系，極大緩解了地面交通壓力。此外，市政基礎(chǔ)設(shè)施，包括供水與排水系統(tǒng)、垃圾地下集運與處理系統(tǒng)、通信電纜系統(tǒng)等進入地下空間，節(jié)約了地上空間，對于建設(shè)立體城市有著極其重要的意義。

1.2 有利于節(jié)能減碳，加快碳中和城市建設(shè)

科學(xué)利用地下空間，有利于推動城市綠色低碳發(fā)展，對建設(shè)碳中和城市有著重要的作用。一方面，可以節(jié)約能源。地上建筑占能耗排放的比例很大，而地下空間是恒溫恒濕的環(huán)境，具有低溫、氣密性好的特點，所以地下建筑物能量消耗遠低于地上建筑物，可節(jié)約很多能源。據(jù)統(tǒng)計，地下建筑與地上建筑節(jié)能率相比，服務(wù)型建筑可達到60%，倉庫可達到70%，地下空間對存儲物資非常有利，如糧庫、油庫、冷庫等，運行成本遠遠低于地上運行成本。另一方面，有利于減碳?？衫玫叵驴臻g節(jié)地綠化，地下建筑可保護自然植被，維護生態(tài)平衡。將綜合管廊、垃圾處理、交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)入地下，可減少垃圾圍城、污水橫流、空中電線拉網(wǎng)，節(jié)約出更多的地面空間進行綠化，不僅美化了環(huán)境，還形成了生態(tài)空間，有更多的地面植物吸收二氧化碳，實現(xiàn)生態(tài)碳匯。利用地下空間封閉穩(wěn)定的特點，將二氧化永久封存在地下，實現(xiàn)了人工碳匯，特別是焦作、濮陽等煤炭與石油開采區(qū)，具有較大的應(yīng)用潛力。

1.3 有利于防災(zāi)減災(zāi)，加快韌性城市建設(shè)

災(zāi)害到來時，韌性城市可以抵御災(zāi)害、減輕損失，并能夠快速合理調(diào)配資源恢復(fù)到受災(zāi)前的狀態(tài)，保持城市正常運轉(zhuǎn)，而地下空間是韌性城市建設(shè)的重要組成部分，科學(xué)利用地下空間對于防災(zāi)減災(zāi)具有重大意義。與地上空間相比，地下空間可較好地抵御外部災(zāi)害，對于戰(zhàn)爭、地震等災(zāi)難有較強的抵御能力，可作為災(zāi)害時的臨時避難場所。隨著城市建設(shè)密度的提高，城市生命線的防護就顯得尤為重要，通過地下綜合管廊建設(shè)，將各類管線和設(shè)施轉(zhuǎn)入地下，有利于減少拉鏈馬路的現(xiàn)象，極大提高了城市生命線的防災(zāi)抗毀能力。面對城市內(nèi)澇，現(xiàn)有的排水能力滿不能承載短時間超強降水或連續(xù)性降水，開發(fā)大深度地下蓄水排洪的深隧系統(tǒng)成為解決這一問題的重要途徑，有利于城市防洪排澇，增強城市綜合抗災(zāi)能力。

2 河南地下空間利用現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 地下空間利用現(xiàn)狀

一是規(guī)劃管理水平得到加強。河南地下空間的開發(fā)利用，經(jīng)歷了人防戰(zhàn)備需求階段到地下空間開發(fā)與人防工程結(jié)合階段，再到多樣化綜合開發(fā)階段，體現(xiàn)了城市地下空間利用理念在不斷深化。部分市縣相繼出臺了關(guān)于地下空間開發(fā)利用的規(guī)定，2018年8月20日，出臺了《鄭州市城鄉(xiāng)地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》；2021年7月14日，發(fā)布了《鄭州市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，提出“加強地下空間建設(shè)用地的管理，促進地下空間合理開發(fā)利用，進一步完善城市功能，集約節(jié)約利用土地”，南陽、洛陽、駐馬店等市也出臺了相關(guān)規(guī)定；2020年，出臺了《河南省城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》《河南省城市地下綜合管廊工程人民防空設(shè)計導(dǎo)則》。這些指導(dǎo)性文件的出臺，對于河南城市地下空間規(guī)劃建設(shè)具有較強的指導(dǎo)性，促進了河南地下空間開發(fā)利用水平的整體提升。

二是地下交通建設(shè)加速推進。河南地下軌道交通發(fā)展較快，截至2022年6月，鄭州地鐵運營線路達到7條，分別為1號線、2號線、3號線(一期)、4號線、5號線、9號線(城郊線一期)、14號線(一期)；在建線路有8條，分別為3號線(二期)、6號線(一期)、7號線(一期)、8號線(一期)、9號線(部分)、10號線(一期)、12號線(一期)、鄭許市域鐵路(鄭州地鐵17號線)。2021年3月，洛陽地鐵1號線正式通車運營，成為我國中西部地區(qū)首個開通地鐵的非省會城市，同時在建2號線。地下交通的發(fā)展極大緩解了城市交通擁堵，鄭州、洛陽等城市立體化、綜合性的交通體系正在形成。

三是綜合管廊建設(shè)初顯成效。2015年，河南第一條地下綜合管廊示范段在鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建成。2016年4月，鄭州成功入選全國地下綜合管廊建設(shè)第二批試點城市。2021年，河南省計劃開建地下綜合管廊61 km，各城市新區(qū)、園區(qū)和開發(fā)區(qū)的新建道路要按照各自不同的功能要求，建設(shè)適合該地區(qū)所需的城市地下綜合管廊系統(tǒng)。同時各地積極極促進管線入廊工作，加快電纜、通信管線入廊、污水管線同步建設(shè)等，清理了大量高壓桿塔、“人造蜘蛛網(wǎng)”等設(shè)施，凸顯了地下綜合管廊的社會效益，“干支結(jié)合、纜線管廊為補充的城市地下綜合管廊系統(tǒng)”初步建立。

2.2 河南地下空間利用存在的問題

一是缺乏地下空間利用總體規(guī)劃。河南各地尚未出臺具有前瞻性、科學(xué)性的城市總體地下空間發(fā)展規(guī)劃，與地上空間規(guī)劃相比，城市地下空間規(guī)劃明顯滯后，沒有系統(tǒng)整合地下資源，缺乏對地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商業(yè)、地下科研設(shè)施等整體布局，目前開發(fā)建設(shè)的地下工程呈零星狀分布，不能充分發(fā)揮地下空間開發(fā)利用的復(fù)合功能和綜合能效。由于缺乏地上地下空間利用規(guī)劃的統(tǒng)籌，先期建設(shè)大量地上高層建筑時沒有考慮到地鐵的規(guī)劃、選線、建設(shè)，產(chǎn)生了一系列的后續(xù)問題。

二是管理體制機制有待健全。地下空間開發(fā)利用涉及多個部門，各部門間職責(zé)銜接不清，造成多頭管理、交叉運作、職能重疊等現(xiàn)象，目前尚未建立地下空間綜合管理的協(xié)調(diào)組織，在地下空間開發(fā)利用和管理上出現(xiàn)了相關(guān)政府部門多頭管理和缺位管理的問題，地下空間開發(fā)利用的進程受到了較大影響。

三是地下空間開發(fā)功能單一。目前河南地下空間的主體功能較為單一，且各地下空間多是獨立運營，相互之間缺乏聯(lián)系，大大降低了空間利用效率，如鄭州地鐵沿線缺乏與周邊地下商業(yè)設(shè)施的互聯(lián)互通。特別是缺乏地下空間的連片、深度、綜合開發(fā)，如2017年開工建設(shè)的南京江北新區(qū)地下空間是國內(nèi)規(guī)模最大、最復(fù)雜的地下空間，包括商業(yè)、交通大平層、城市綜合管廊、地下車庫及4條地鐵線路站廳，共有地下7層。河南地下空間的開發(fā)和利用較為零散，缺乏這樣的綜合性項目。

3 河南加快地下空間利用的對策建議

3.1 統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)規(guī)劃體系

地下空間開發(fā)利用工程規(guī)模大，時間長，需要科學(xué)系統(tǒng)的合理規(guī)劃。一是加快制定《城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，按照地下淺層、中層、深層和超深層空間，加快出臺近期、中長期開發(fā)利用規(guī)劃。充分借鑒發(fā)達國家和先進地區(qū)的經(jīng)驗，加快制定河南各城市中淺層(40 m內(nèi))地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，適時出臺深層(40～100 m)的地下空間開發(fā)利用規(guī)劃。二是將地下空間開發(fā)利用規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，增強規(guī)劃的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、整體性，推動城市規(guī)劃地上空間和地下空間全覆蓋。三是積極開展前期研究，在制定空間建設(shè)規(guī)劃前，要經(jīng)過多輪詳盡的研究論證，統(tǒng)籌城市發(fā)展與人防建設(shè)、近期目標與長遠規(guī)劃、合理開發(fā)與保護利用、商業(yè)開發(fā)與公益性開發(fā)的關(guān)系，充分考量未來可能面臨的問題和后果。四是進行規(guī)劃戰(zhàn)略性留白，考慮未來地下空間發(fā)展的可擴展性，在開發(fā)技術(shù)不成熟時，采取“留白”方式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 構(gòu)建城市地下空間管理體系

在開發(fā)利用城市地下空間的過程中，多頭管理和無人管理的現(xiàn)象同時存在，因此，各城市要把地下空間管理的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，建設(shè)統(tǒng)一的城市地下空間管理系統(tǒng)。盡快理順政府部門的職責(zé)關(guān)系，明確各部門在城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理中的職能和權(quán)責(zé)，減少部門間的權(quán)責(zé)交叉、管理空白現(xiàn)象。加快構(gòu)建城市地下空間開發(fā)利用管理運行機制，成立“河南省市地下空間開發(fā)管理委員會”，由政府牽頭，人防辦、住建、發(fā)改委、自然資源管理等部門組成，并建立聯(lián)席會議制度和專家咨詢制度。

3.3 提高地下空間開發(fā)利用效益

地下的空間資源十分寶貴，具有不可逆的建設(shè)特點，不合理的開發(fā)利用會造成巨大的空間浪費，帶來新的城市問題。一是要處理好保護和開發(fā)的關(guān)系，促進地下空間的有序開發(fā)。二是統(tǒng)籌地上空間和地下空間的開發(fā)，堅持地上地下同步規(guī)劃，分批施工，避免重復(fù)性的建設(shè)。如在2條地鐵線交匯口，統(tǒng)籌兩個地鐵站建設(shè)，避免建好一條地鐵線剛恢復(fù)地面交通不久，又在同一路口再次封路建設(shè)另一條地鐵線。三是加強地下空間綜合利用，避免地下空間利用功能單一。加快建設(shè)地下城市綜合體，以地鐵樞紐站點為核心，向空中、地下和周圍地區(qū)擴展和輻射，通過地鐵站將地下空間與公共設(shè)施、大型商業(yè)中心貫通與連接，創(chuàng)造出新的城市功能空間。四是統(tǒng)籌不同區(qū)域特點，因地制宜進行地下空間開發(fā)利用。地下交通樞紐地區(qū)，構(gòu)建地下步行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)連通換乘空間、公共設(shè)施、停車設(shè)施及周邊商業(yè)設(shè)施，實現(xiàn)交通樞紐地區(qū)人車立體分流，利用樞紐積聚效應(yīng)增加經(jīng)濟收益；商業(yè)中心地區(qū)應(yīng)重點構(gòu)建地下步行網(wǎng)絡(luò)，連通商業(yè)設(shè)施地下層，實現(xiàn)人行購物空間的連續(xù)性及舒適性，提升環(huán)境品質(zhì)，合理補充公共停車設(shè)施；城市道路下的空間資源是城市公共交通設(shè)置優(yōu)選位置，應(yīng)在豎向上充分分層利用；城市公共綠地下的空間資源，可作為防災(zāi)、停車、公共服務(wù)設(shè)施配建的補充。整合已有的人防工程和開發(fā)利用的地下空間，建設(shè)科學(xué)、平戰(zhàn)結(jié)合的城市地下空間體系，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。

3.4 建立城市地下空間開發(fā)利用信息平臺

城市地下空間建設(shè)和管理需要高效統(tǒng)一、標準通用、智慧共享的信息平臺，因此，要加快地下空間開發(fā)利用的信息平臺建設(shè)，加強對地下空間開發(fā)利用信息平臺的管理和應(yīng)用。加快開展地下空間開發(fā)建設(shè)管理的基礎(chǔ)性信息采集工作，充分借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗。未來，河南地下空間開發(fā)建設(shè)將進入高速發(fā)展時期，各類管網(wǎng)、地下交通、商業(yè)空間在地下立體交叉分布，急需盡快構(gòu)建“河南地下空間信息管理平臺”，將地下空間分布的各類設(shè)施納入平臺統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一標準、功能復(fù)合、共享智能的地下空間信息系統(tǒng)。