喬淑貞

（河南警察學(xué)院 法律系,河南 鄭州 450046）

應(yīng)急警務(wù)機制是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。在突發(fā)事件應(yīng)對中，警察通常承擔(dān)著巡邏盤查、交通、治安秩序維護、突發(fā)警情處置和緊急救援及保障等任務(wù)。[1]應(yīng)急警務(wù)機制的科學(xué)完善關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。本文借用經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的“新常態(tài)”一詞，用以描述秩序恢復(fù)和步入常態(tài)化的社會狀態(tài)。隨著經(jīng)濟社會進入新常態(tài)，突發(fā)事件應(yīng)對也進入常態(tài)化階段。我們應(yīng)及時審視新冠肺炎疫情防控中應(yīng)急警務(wù)機制運行的特點和問題，對應(yīng)急警務(wù)機制進行必要的調(diào)整和制度完善。

一、應(yīng)急警務(wù)的概念梳理

應(yīng)急警務(wù)，是指應(yīng)對突發(fā)事件或緊急狀態(tài)的警務(wù)活動，其目的在于通過建立有效的應(yīng)急反應(yīng)機制，迅速恢復(fù)秩序。在學(xué)界的研究中，應(yīng)急警務(wù)、危機警務(wù)和緊急警務(wù)這三種表達并存，甚至一定程度上存在著混用。作為本文分析的基礎(chǔ)，首先需對三個相關(guān)概念進行梳理：一是應(yīng)急警務(wù)。應(yīng)急意為應(yīng)付迫切需要，或應(yīng)對突發(fā)緊急事件。作為法律術(shù)語，“應(yīng)急”一詞最早出現(xiàn)于2003年《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》中。這是我國第一部應(yīng)急管理地方性法規(guī)。此后，國務(wù)院相繼出臺了突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大動物疫情等一系列應(yīng)急管理行政法規(guī)。2020 年以來，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，先后有多個省份出臺了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的地方性法規(guī)。我國應(yīng)急規(guī)范體系的確立為“應(yīng)急警務(wù)”提供了基本的規(guī)范依據(jù)。二是危機警務(wù)。在社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，危機通常指由于突發(fā)事件引發(fā)的應(yīng)對困難，危機管理則指為了應(yīng)對各種危機所進行的決策、化解危機的活動。危機警務(wù)是學(xué)者引入西方危機管理理論的成果。①三是緊急警務(wù)。緊急狀態(tài)通常用來描述“危及一個國家正常的憲法和法律秩序、對人民的生命和財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重威脅的正在發(fā)生或迫在眉睫的危險事態(tài)”。[2]緊急狀態(tài)是各國憲法和法律普遍使用的法律術(shù)語，有著明確的法律意涵。我國雖然于2004 年以憲法修正案的方式將緊急狀態(tài)寫入憲法，但因?qū)ｉT的“緊急狀態(tài)法”遲遲未能出臺，緊急狀態(tài)法律體系尚未建立，因此，“緊急警務(wù)”概念在我國缺乏必要的法律基礎(chǔ)。

學(xué)者江必新指出，“緊急狀態(tài)”指“特別重大”的突發(fā)事件導(dǎo)致的法律狀態(tài)而不是指一般意義上的突發(fā)事件。[3]為了應(yīng)對突發(fā)事件而進行的非常規(guī)警務(wù)活動，不僅包括處置特別重大突發(fā)事件，還包括對一般突發(fā)事件的處置。因此，“應(yīng)急警務(wù)”一詞更符合我國現(xiàn)階段的警務(wù)實際。

二、應(yīng)急警務(wù)的實踐特點

為了科學(xué)評估應(yīng)急警務(wù)的運行情況，筆者所在的課題組通過座談與網(wǎng)絡(luò)問卷相結(jié)合的方式，對河南省各地市應(yīng)急警務(wù)運行情況進行了實地調(diào)研，調(diào)研結(jié)果反映了應(yīng)急警務(wù)運行的特點。

（一）應(yīng)急警務(wù)規(guī)范體系初步確立

以2003 年“非典”疫情應(yīng)對為契機，近二十年來我國突發(fā)事件應(yīng)對法律體系不斷完善。從國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中檢索到的結(jié)果來看，截至2022 年7 月，我國出臺有突發(fā)事件應(yīng)急管理類法律1 部、行政法規(guī)7 部、地方性法規(guī)22 部；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律1 部、行政法規(guī)1 部、現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)13 部，其中11 部是在新冠肺炎疫情暴發(fā)后的緊急立法。此外，還有突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案構(gòu)成的預(yù)案體系。②依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）的規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府對各類突發(fā)事件處置擔(dān)負統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，公安機關(guān)作為政府主要組成部門，在各類突發(fā)事件處置中承擔(dān)不同的主體責(zé)任。在應(yīng)急警務(wù)專項法規(guī)尚未出臺的情況下，以上規(guī)范體系為我國應(yīng)急警務(wù)的運行提供了合法性基礎(chǔ)。

以河南省地方立法為例，可以管窺我國地方性應(yīng)急立法的概貌。截至2022 年7 月，河南省先后公布實施的相關(guān)規(guī)范性文件包括：2016 年《河南省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布運行管理辦法（試行）》、2017 年12 月《河南省突發(fā)事件應(yīng)對條例（草案征求意見稿）》、2018 年《河南省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》和《河南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》?！胺堑洹币咔楹托鹿诜窝滓咔楸┌l(fā)后，河南省進行緊急立法，先后出臺了2003 年《河南省實施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉辦法》、2020 年《關(guān)于依法全力做好新冠疫情防控工作的決定》和2021 年《河南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》。在國家統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法律體系下，河南省應(yīng)急規(guī)范體系已初步確立。

（二）警務(wù)大數(shù)據(jù)的深度運用

大數(shù)據(jù)“正在改變我們的生活以及理解世界的方式”[4]，推動著社會治理模式的大變革。大數(shù)據(jù)技術(shù)在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮著日益重要的作用。地方政府在新冠肺炎疫情防控中，依托各種大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)精準防控，這正是科技助力社會治理的生動體現(xiàn)。如鄭州市政府推行數(shù)字化疫情防控，通過建設(shè)一體化疫情防控數(shù)據(jù)平臺，有效地進行資源整合，實現(xiàn)了地區(qū)間數(shù)據(jù)共享，從而有效地進行精準防控、精準施策。

隨著經(jīng)濟社會進入新常態(tài)，大數(shù)據(jù)在社會各領(lǐng)域的應(yīng)用得以深化。公安機關(guān)作為擁有最大個人信息庫的政府主體，其警務(wù)大數(shù)據(jù)在我國電子行政中發(fā)揮著重要作用。2018 年，在“金盾工程”建設(shè)的基礎(chǔ)上，公安部正式提出“公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，有效提升了公安機關(guān)的應(yīng)急預(yù)警和處置能力，有力推動了公安機關(guān)發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對指揮中心作用。

在公安部的統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)下，各地公安機關(guān)積極進行數(shù)字化警務(wù)實踐，為轉(zhuǎn)變警務(wù)治理模式奠定了重要基礎(chǔ)。河南省公安機關(guān)聚焦智慧公安建設(shè)，致力于推進公安大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)和應(yīng)用，各地市級公安機關(guān)也在實踐中積極探索利用便捷有效的數(shù)字化平臺。新冠肺炎疫情防控期間，公安機關(guān)民警利用微信小程序定制個人二維碼，并輔以正式文件說明，推送給轄區(qū)居民，居民按照電子表逐項填寫后提交給排查的民警或輔警。定制二維碼既降低了因接觸轄區(qū)居民而交叉?zhèn)魅镜娘L(fēng)險，又有效提高了滾動排查和信息采集工作進度。

（三）輿情引導(dǎo)成效顯著

輿情是突發(fā)事件應(yīng)對中影響社會秩序恢復(fù)的重要因素。龍波曾提出應(yīng)急警務(wù)的“六個環(huán)節(jié)”，即預(yù)警、指揮、預(yù)案、處置、保障和輿論引導(dǎo)。[5]公安機關(guān)通過建立有效的輿論引導(dǎo)機制，及時發(fā)布事件處置的真實信息，可以防止虛假、負面信息傳播，避免造成公眾心理恐慌，對于迅速穩(wěn)定和恢復(fù)秩序起到重要的積極作用。[5]

大數(shù)據(jù)時代，自媒體發(fā)達，突發(fā)事件處置中輿情引導(dǎo)面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情防控中，河南省公安機關(guān)通過傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代媒體、線上與線下相結(jié)合的方式開展全方位多角度的宣傳，取得了顯著成效。面對新冠肺炎疫情，河南省公安廳迅速出臺了應(yīng)對疫情的 30 條措施，把“全面凈化網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境”作為輿情引導(dǎo)的工作目標。實踐表明，以人民利益為出發(fā)點，是做好新時期突發(fā)事件輿情引導(dǎo)工作的關(guān)鍵，應(yīng)充分利用媒體資源，通過正面的宣傳引導(dǎo)，始終掌握主動權(quán)，通過法律手段治理負面信息傳播。

三、應(yīng)急警務(wù)的突出問題

突發(fā)事件應(yīng)對常態(tài)化意味著應(yīng)急行政戰(zhàn)線無限期拉長，同時也使應(yīng)急警務(wù)中隱匿的問題凸顯出來。新冠肺炎疫情防控中，地方政府作為責(zé)任主體在追求快速有效阻斷疫情傳播鏈的過程中可能采取一些過于嚴格的防控措施，有些甚至越過了法律的邊界，不可避免地與公民的人身自由、個人信息權(quán)、人格尊嚴等權(quán)利保護發(fā)生沖突。因此，亟需對行政應(yīng)急措施進行合法性審視，防止應(yīng)急警務(wù)的慣性對公民權(quán)利造成侵害。

（一）地方性應(yīng)急立法存在缺位

我國應(yīng)急規(guī)范體系呈現(xiàn)粗線條、立法分散的特點。地方性應(yīng)急立法以政府規(guī)章和職能部門發(fā)布的即時性規(guī)范文件為主；地方立法主體主動立法較少，多為貫徹上位法的實施性規(guī)范，如 22部地方應(yīng)急法規(guī)中，實施辦法有8 部，占比高達36%；其他以“條例”命名的地方性法規(guī)在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上則大多沿襲“突發(fā)事件應(yīng)對法”，較少體現(xiàn)本地各類突發(fā)事件的規(guī)律和特點。在地方應(yīng)急警務(wù)運行中，作為規(guī)范基礎(chǔ)的地方性應(yīng)急立法存在以下三個方面問題：

1.公安機關(guān)在各類突發(fā)事件應(yīng)對中的主體責(zé)任不夠明確。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅明確了國務(wù)院和地方各級政府的主體責(zé)任，而對公安機關(guān)在各類突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任未有明確規(guī)定。實踐中，公安機關(guān)基于傳統(tǒng)職能在突發(fā)事件處置中自覺承擔(dān)了重要的處置職責(zé)。一方面，由公安機關(guān)所承擔(dān)的常規(guī)職能決定，凡是有可能危害國家安全和公共秩序的突發(fā)事件，公安機關(guān)依其職責(zé)均負有處置職責(zé)。另一方面，各類突發(fā)事件的處置事實上均包括秩序維護和恢復(fù)以及治安保障環(huán)節(jié)。如在新冠肺炎疫情防控中，河南省公安廳的一次重要會議明確了公安機關(guān)在疫情防控中的職責(zé)任務(wù)，主要包括疫情防控和維護穩(wěn)定兩大方面，具體包括：（1）維護醫(yī)療、隔離秩序，配合衛(wèi)生健康部門進行衛(wèi)生檢疫、通道查控和勸返隔離，協(xié)助開展重點區(qū)域封控、人員隔離和勸阻，以及定點醫(yī)療機構(gòu)、隔離場所等重點部位的安保；（2）交通秩序的維護，與交通運輸部門配合，進行形勢預(yù)判、預(yù)案制定、勤務(wù)部署、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作；（3）保障人民安寧，充分運用“一村（格）一警”機制，配合做好鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理，防止疫情蔓延；（4）堅持依法嚴打方針，對新冠肺炎疫情防控期間15 類違法犯罪情形快偵快破，并及時曝光典型案件，形成強大的社會震懾。

學(xué)者朱恩濤認為公安機關(guān)應(yīng)在突發(fā)事件處置中發(fā)揮龍頭和樞紐作用。[6]調(diào)研結(jié)果也表明，有相當(dāng)高比例的公安民警認為公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)或在事實上承擔(dān)主要的應(yīng)急處置職責(zé)。學(xué)者和民警的主觀認識與法律規(guī)范之間的差異在一定程度上反映了應(yīng)急警務(wù)規(guī)范與實踐的脫節(jié)。因此，我們亟需在應(yīng)急警務(wù)規(guī)范中明確公安機關(guān)的主體責(zé)任。

2.我國突發(fā)事件分類、分級標準不夠明晰。應(yīng)急管理法律制度的一項核心內(nèi)容是對突發(fā)事件進行科學(xué)的分類、分級與分期，這也是有效應(yīng)對突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)。[7]《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》一般性地將突發(fā)事件分為四個類別、四個級別和四個管理階段。但在行政法規(guī)和地方性法規(guī)體系中各級各類突發(fā)事件的標準未具體化。首先，國務(wù)院已頒布的專項應(yīng)急法規(guī)涵蓋了事故類（如鐵路交通事故、核電廠核事故、電力安全事故、生產(chǎn)安全事故等）、自然災(zāi)害類（如破壞性地震、重大動物疫情）和公共衛(wèi)生三類突發(fā)事件，公共安全事件尚沒有專門法規(guī)。其次，從突發(fā)事件分級來看，國務(wù)院通過《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標準》明確了四類突發(fā)事件中的“特別重大”和“重大”兩級標準,但對“較大”和“一般”事件未再細化分級，而是通過國家總體預(yù)案、各專項預(yù)案和省級總體及專項預(yù)案進行了部分補充。[8]整體而言，我國現(xiàn)行的突發(fā)事件分類主要是依據(jù)事件屬性而作的靜態(tài)分類；現(xiàn)行的分級則主要是基于對事件結(jié)果及危害的評估而作出的。突發(fā)事件通常有一個發(fā)展過程，如果缺乏對突發(fā)事件發(fā)展的動態(tài)評估，則無法采取及時有效的處置措施。此外，在地方應(yīng)急實踐中，各級政府、各部門通過“啟動預(yù)案”形式發(fā)布的突發(fā)事件分類五花八門，類別繁多卻缺少規(guī)范。因此，亟需統(tǒng)一并完善科學(xué)的突發(fā)事件分類分級標準。

3.應(yīng)急預(yù)警程序機制尚需完善。預(yù)警是應(yīng)急警務(wù)的重要環(huán)節(jié)，及時有效的預(yù)警可以將突發(fā)事件的影響控制在最小范圍，甚至可以將其扼殺在萌芽狀態(tài)。預(yù)警失效則有可能引起事態(tài)的擴大，并導(dǎo)致最佳處置時機的錯失。2020 年初新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)后，一方面由于相關(guān)機構(gòu)和社會公眾對疫情的嚴重性普遍認識不足，另一方面則由于公安機關(guān)與醫(yī)療機構(gòu)之間未能進行及時有效的信息對接，導(dǎo)致預(yù)警機制部分失效。但更為重要的原因則在于，相關(guān)規(guī)范對啟動預(yù)警的責(zé)任主體規(guī)定不明確。此后，在中央的重視和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署下，公安機關(guān)的信息和指揮平臺迅速發(fā)揮作用，全國范圍內(nèi)的疫情才得到迅速有效的控制。可見，應(yīng)急預(yù)警機制在什么情況下通過何種程序觸發(fā)是預(yù)警機制發(fā)揮有效作用的關(guān)鍵。

（二）應(yīng)急警務(wù)中的侵權(quán)風(fēng)險凸顯

目前學(xué)界關(guān)于常態(tài)下的權(quán)力制約機制是否適用于緊急狀態(tài)尚存爭議。如何平衡應(yīng)急警務(wù)和公民權(quán)利保障也是公安實踐中非常棘手的難題。實踐中，地方政府大多是“摸著石頭過河”，各部門為了降低疫情的風(fēng)險和責(zé)任，通過出臺臨時性的規(guī)范性文件增設(shè)公民義務(wù)或?qū)駲?quán)利進行限制的做法甚為普遍。地方應(yīng)急法規(guī)和即時性規(guī)范是否符合《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第11 條確立的比例原則，是否足以構(gòu)成應(yīng)急警務(wù)的合法性基礎(chǔ)，是疫情防控常態(tài)化下必須予以檢視的。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，地方公安機關(guān)先后宣布進入臨戰(zhàn)或戰(zhàn)時狀態(tài)，嚴陣以待，以非常規(guī)措施應(yīng)對疫情。應(yīng)急警務(wù)運行中采取的強制措施對公民的政治權(quán)利、人身自由權(quán)利和社會經(jīng)濟權(quán)利構(gòu)成不同程度的限制，本文僅以個人信息權(quán)和人身自由權(quán)為例進行分析。

1.對公民個人信息的侵權(quán)風(fēng)險。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在疫情防控中的廣泛運用，人臉識別成為出入社區(qū)和進入公共場所的強制和唯一途徑，伴隨而來的是人臉生物信息采集、使用、處置不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險劇增。比如，2022 年天津“人臉識別糾紛案”即是疫情中較為典型的公民個人信息侵權(quán)案件。當(dāng)健康碼這一個人健康信息被肆意運用于疫情防控之外的其他用途，則會嚴重侵害公民的人身自由、申訴等權(quán)利。公安機關(guān)作為擁有最大個人信息數(shù)據(jù)庫的政府主體，同時又在各類突發(fā)事件應(yīng)對中作為主要或輔助主體，其不當(dāng)處置和利用公民個人信息的風(fēng)險相應(yīng)增加。

2.對公民人身自由的侵權(quán)風(fēng)險。人身自由是受憲法保護的公民基本權(quán)利?；趪?、集體和社會的利益以及出于保護他人合法權(quán)利的需要，可以對公民基本權(quán)利進行限制。在我國，對公民基本權(quán)利的限制屬法律保留事項。發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時，為了盡快恢復(fù)公共秩序，把國家和社會的損失降到最低，政府有必要采取一定措施。依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》，公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)對相關(guān)人員采取強制隔離措施。在新冠肺炎疫情防控中，為防止疫情蔓延，公安機關(guān)配合社區(qū)、網(wǎng)格、物業(yè)等主體對確診和疑似病例、密切接觸人員采取適當(dāng)?shù)母綦x和出行限制措施，對管控、封控區(qū)域進行摸排、檢查，公安交管部門對入市車輛和出入管控、封控區(qū)域的人口、車輛進行檢查，對涉疫重點區(qū)域的公共場所進行檢查等，實際上是對相關(guān)人員的人身自由實施的限制。這些措施如果超出必要限度，則會違反比例原則，構(gòu)成對公民人身自由的侵權(quán)。

四、新常態(tài)下應(yīng)急警務(wù)的制度完善

法治化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是突發(fā)事件應(yīng)對常態(tài)化的必然要求。適應(yīng)常態(tài)化要求，應(yīng)急警務(wù)必須在法治軌道上運行。

（一）完善地方應(yīng)急立法

應(yīng)急立法是應(yīng)急管理法制化的重要體現(xiàn)。作為應(yīng)急警務(wù)運行的規(guī)范基礎(chǔ)，地方應(yīng)急立法亟需在以下三個方面加以完善。

1.明確公安機關(guān)在各類突發(fā)事件應(yīng)對中的主體責(zé)任。2003 年“非典”疫情暴發(fā)后，我國開始探索建立符合中國特色的突發(fā)事件應(yīng)對機制，這一進程包括相關(guān)規(guī)范體系的確立和專業(yè)的突發(fā)事件處置救援隊伍的建立。在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》制定實施的過程中，國務(wù)院作為突發(fā)事件處置的最高領(lǐng)導(dǎo)主體，曾嘗試過多種可能的模式并進行實地調(diào)研。[6]各省市也積極探索突發(fā)事件應(yīng)對模式，比如浙江省曾推廣社會應(yīng)急聯(lián)動的“金華模式”③。2009 年“長沙會議”后，大多數(shù)省份逐步確立了在119 基礎(chǔ)上建立應(yīng)急聯(lián)動中心的模式④，并以公安消防隊伍為基礎(chǔ)組建專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍。

隨著2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革的推進，我國已逐步實現(xiàn)了應(yīng)急救援的專業(yè)化，但《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》及地方應(yīng)急法規(guī)未做相應(yīng)調(diào)整，公安機關(guān)在各類突發(fā)事件中的職能和地位依然未予明確。實踐中，針對各類突發(fā)事件，公安機關(guān)傾向于制定較為實用的各類預(yù)案，并能在突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動預(yù)案。問題在于，在法律和執(zhí)行部門的大量預(yù)案之間缺乏地方立法的有效銜接，而各種預(yù)案本身又缺乏規(guī)范性?！澳壳暗膰液褪〖夘A(yù)案卻創(chuàng)制、補充了大量的法律規(guī)范用于彌補立法缺陷,事實上已使預(yù)案本身異化為應(yīng)急法律體系的一部分?！盵8]

依法行政是我國行政法的重要原則，該原則要求任何行政權(quán)的行使必須有明確的法律依據(jù)。因此，無論常規(guī)警務(wù)還是應(yīng)急警務(wù)都應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。從現(xiàn)有的規(guī)范看，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和各層級的應(yīng)急規(guī)范僅對政府各部門之間如何協(xié)調(diào)配合進行突發(fā)事件處置進行了整體的規(guī)定，各部門的職責(zé)分工則不甚明晰。只有明確各種類別的突發(fā)事件處置中政府不同部門的不同處置責(zé)任，才能做到責(zé)任明確，相互協(xié)調(diào)配合。

2.優(yōu)化突發(fā)事件分類分級標準。新冠肺炎疫情對全球社會造成難以估量的影響，世界各國都面臨嚴峻的治理考驗。疫情暴發(fā)后，我國迅速建立了分區(qū)域分類分級機制，通過科學(xué)評級，劃分高、中、低風(fēng)險區(qū)域，針對不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢姆揽夭呗?，對于實現(xiàn)“疫情防控和社會經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展雙協(xié)調(diào)”發(fā)揮了重要作用?？梢?，對突發(fā)事件進行科學(xué)分類分級是實現(xiàn)資源有效配置、快速響應(yīng)、精準防疫的前提。

我國幅員遼闊，各區(qū)域之間存在較大差異。疫情防控期間，不同省份、不同城市、不同區(qū)縣、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即便在同一時間也會呈現(xiàn)不同的疫情狀態(tài)，隨著時間推移更會顯現(xiàn)不同的疫情變化特征。基于此，在“全國一盤棋”的指導(dǎo)方針下，統(tǒng)籌發(fā)展是整體要求，而根據(jù)不同地區(qū)精準施策是關(guān)鍵手段，從各個省到各個市再到各個區(qū)縣甚至到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均應(yīng)如此。換言之，不同區(qū)域在不同階段應(yīng)該實施分類分級治理策略。分區(qū)分級治理豐富和發(fā)展了我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對機制。隨著疫情防控常態(tài)化，我們應(yīng)在充分總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時修改完善突發(fā)事件分類分級體系和標準。首先，細化突發(fā)事件分類。從應(yīng)急資源分配的角度，在現(xiàn)有四大類別的基礎(chǔ)上進一步細化分類。應(yīng)急資源既包括應(yīng)急物資，又包括應(yīng)急人員。其次，細化突發(fā)事件分級標準。根據(jù)不同區(qū)域的風(fēng)險狀況、治理能力等，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市對其轄區(qū)內(nèi)不同區(qū)域進行等級劃分。

3.完善應(yīng)急預(yù)警程序機制?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定“國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度”，并對突發(fā)事件的檢測和預(yù)警、預(yù)警信息發(fā)布、預(yù)警級別、預(yù)警的啟動與終止以及違反預(yù)警制度的法律責(zé)任進行了系統(tǒng)的規(guī)定，明確了縣級以上人民政府作為預(yù)警信息發(fā)布的主體，而對于預(yù)警啟動的責(zé)任主體未予明確。突發(fā)事件信息搜集上報通常涉及多個政府部門，需要建立部門間信息溝通機制，并明確各類突發(fā)事件信息上報的第一責(zé)任主體。此外，還應(yīng)完善預(yù)警信息的收集機制，相關(guān)從業(yè)人員通過非正式途徑獲取的信息也應(yīng)納入預(yù)警信息系統(tǒng)。

（二）規(guī)范大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急警務(wù)中的應(yīng)用

科技是一把雙刃劍，在推動人類社會快速發(fā)展的同時也蘊含著各種風(fēng)險因素。因此，我們在享受科技成果的同時也應(yīng)保持必要的人類理性，對科技進行倫理學(xué)層面的審視。為了積極應(yīng)對科技帶來的挑戰(zhàn)，公安機關(guān)應(yīng)積極推動大數(shù)據(jù)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)作為警務(wù)工作的抓手，充分意識到大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的風(fēng)險，通過不斷完善法律體系使大數(shù)據(jù)警務(wù)應(yīng)用得以規(guī)范。

1.規(guī)范大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，完善數(shù)據(jù)警務(wù)的法律基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)風(fēng)險的普遍存在，公安機關(guān)作為擁有最大個人信息庫的政府主體，對公民個人信息和數(shù)據(jù)的采集不僅涉及公民隱私，在特定情況下更是關(guān)系到國家和社會安全。因此，警務(wù)數(shù)據(jù)采集必須有法律的明確授權(quán)。目前，我國公安機關(guān)在數(shù)據(jù)采集方面的法律依據(jù)散見于《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》以及部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。警務(wù)數(shù)據(jù)采集、處置等仍缺乏明確的法律授權(quán)，有待進一步完善。高文英教授指出，“未來的法律授權(quán)必須基于正當(dāng)理由：公安機關(guān)采集公民個人數(shù)據(jù)信息必須是出于維護國家安全和維護社會治安秩序，預(yù)防和打擊違法犯罪職能的需要?！盵9]

2.積極推動大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化升級，避免因技術(shù)漏洞造成對公民權(quán)利的不當(dāng)限制。突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變迅速,尤其是在不明原因的傳染類疾病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件中，人類對傳染源的調(diào)查、傳播途徑和對病原體研究并做出科學(xué)準確的判斷往往需要一定的時間，這無疑增加了突發(fā)事件發(fā)展演變的不確定性。危機預(yù)警是危機管理過程的初始階段，在這個階段，各級各類應(yīng)急主體對信息進行分析、篩查并作出準確研判尤為重要，而技術(shù)的優(yōu)化升級為及時有效地獲取信息提供了基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建應(yīng)急警務(wù)的人權(quán)保護原則和機制

應(yīng)急警務(wù)中公安機關(guān)權(quán)力擴張的正當(dāng)性源自于突發(fā)事件的復(fù)雜性。突發(fā)事件的發(fā)生往往會導(dǎo)致社會秩序失衡，公共安全受到威脅，公民的人身財產(chǎn)陷入危險。為了快速有效地穩(wěn)定和恢復(fù)秩序，國家通過特別法律賦予特定主體以特別的權(quán)力，這些超出一般法律授權(quán)的特別措施往往會對公民權(quán)利構(gòu)成限制。在人權(quán)保障原則的普遍約束之下，非常規(guī)的應(yīng)急措施必須受到嚴格限制。國際人權(quán)公約確立了人權(quán)保障的最低標準以保障即便在緊急狀態(tài)下，公民的一些基本權(quán)利也不得被克減。這一原則也約束警察應(yīng)急執(zhí)法。在完善我國應(yīng)急警務(wù)機制的過程中，我們應(yīng)積極借鑒國際社會在人權(quán)保障領(lǐng)域的有益經(jīng)驗。

我國憲法并未明確規(guī)定“非常限制條款”，也未有關(guān)于基本權(quán)利限制的限制。2004 年憲法修正案將“尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，在一定程度上彌補了基本權(quán)利限制規(guī)定的不足，也給基本權(quán)利保障提供了憲法解釋的基礎(chǔ)。隨著 2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的實施，我國應(yīng)急行政逐步走上法治軌道，但依然存在著重行政輕立法的傾向。因此，我們應(yīng)不斷完善應(yīng)急法律體系，以憲法人權(quán)條款為統(tǒng)領(lǐng),構(gòu)建應(yīng)急警務(wù)的人權(quán)保護原則和機制。同時，完善應(yīng)急執(zhí)法程序，使應(yīng)急警務(wù)的啟動和終止于法有據(jù)。

五、結(jié) 語

應(yīng)急警務(wù)的制度完善是公安機關(guān)依法履行職責(zé)的內(nèi)在要求，是公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的必然要求，同時也是突發(fā)事件應(yīng)對常態(tài)化的客觀需要。完善地方應(yīng)急立法，明確突發(fā)事件應(yīng)對中公安機關(guān)的主體責(zé)任，科學(xué)評估并優(yōu)化突發(fā)事件分類、分級標準；完善數(shù)據(jù)警務(wù)的法律基礎(chǔ)，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化升級；構(gòu)建應(yīng)急警務(wù)的人權(quán)保護原則和機制，無疑是新常態(tài)下我國應(yīng)急警務(wù)制度得以完善的重要路徑。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，應(yīng)急警務(wù)面臨的形勢日益復(fù)雜化，我們應(yīng)科學(xué)評估并準確把握我國應(yīng)急警務(wù)的特點，為不斷完善我國應(yīng)急警務(wù)制度提供依據(jù)。以河南省公安機關(guān)應(yīng)急警務(wù)的調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行分析是不得已之舉，難免有以偏概全之嫌。今后的研究中，我們應(yīng)盡可能擴大調(diào)研范圍，不僅要關(guān)注各地區(qū)之間的差異，也要關(guān)注國家層面的，如應(yīng)急警務(wù)的立法完善。

注 釋：

①相關(guān)研究成果有：張俊,周長明,李祥瑞.危機警務(wù)理念指導(dǎo)下的現(xiàn)代應(yīng)急警務(wù)機制建設(shè):以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理為切入點[J].北京警察學(xué)院學(xué)報,2020(3):52-60.張兆端.危機管理與危機警務(wù)[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報,2005(4):128-135.付有志.危機警務(wù)的概念化[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報,2003(1):48-53.

②學(xué)界對應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)有爭議。林鴻潮認為應(yīng)急預(yù)案不具有法規(guī)范屬性，只是“政府實施非常態(tài)管理時的執(zhí)行方案”。參見林鴻潮.論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力:以國家和省級預(yù)案為考察對象[J].法學(xué)家,2009(2):22-30,156.

③2008 年，金華市成立應(yīng)急聯(lián)動指揮中心，將原公安110、消防119、交警122、衛(wèi)生120 等多個部門的報警接收平臺合并為新的110，構(gòu)建了以應(yīng)急聯(lián)動指揮中心為中樞、以政府各部門為骨干的應(yīng)急大聯(lián)動工作體系。2012 年開始在全省范圍內(nèi)推廣社會應(yīng)急聯(lián)動的“金華模式”。

④湖北省以公安消防部隊為骨干、多種形式消防力量為補充在省、市、縣三級廣泛建立綜合應(yīng)急隊伍。充分發(fā)揮 119 指揮系統(tǒng)優(yōu)勢，與交通、民政、人防、醫(yī)療等部門應(yīng)急系統(tǒng)互聯(lián)互通，建設(shè)政府應(yīng)急指揮平臺。