趙金龍

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、制度建設(shè)：國家治理現(xiàn)代化核心

（一）制度建設(shè)是化解社會主要矛盾的根本保障

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（以下簡稱《報告》）中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提升，對美好生活的需求也在不斷增加，同時，我國仍存在發(fā)展不平衡不充分等問題，造成發(fā)展與人民對美好生活的向往不匹配的情況，并不斷推動我國主要矛盾變化。

當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨對新時代中國社會主要矛盾的概括，代表了黨對我國發(fā)展新階段的國情變化的精準(zhǔn)判斷和描述，亦是對我國現(xiàn)代化建設(shè)工作重心的方向指南。因此，對新時代中國社會主要矛盾的涵義進行解讀，就是在宏觀層面對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的脈絡(luò)進行梳理和把握。

從歷史變遷的角度來看，社會主要矛盾的重心是不斷變化的，對矛盾的應(yīng)對策略和實施方法也是有差別的。在此之前的社會主要矛盾及實踐解決方案主要集中在經(jīng)濟建設(shè)上，學(xué)界對社會主要矛盾的解讀也多采用經(jīng)濟視角。但從黨對新時代社會主要矛盾的描述中可以發(fā)現(xiàn)，這種以經(jīng)濟為中心的解讀需要有所轉(zhuǎn)變?！秷蟾妗分刑岬健叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”，這一論斷就是對上述需求變化的印證。對這些需求增長的關(guān)注，相比起經(jīng)濟領(lǐng)域，更需要對政治和法治領(lǐng)域的關(guān)注。從目前我國的發(fā)展實踐看，經(jīng)濟領(lǐng)域存在的發(fā)展差異問題，仍會長期存在，隨之而來的其他領(lǐng)域的問題卻需要提高重視程度。

桑玉成教授從政治制度建設(shè)角度對此進行了考察，他認為在社會物質(zhì)財富相對發(fā)達的今天，人民對政治生活的需要必然提升。新時代人民對“美好生活的需要”實質(zhì)就是對“美好政治生活的需要”。而發(fā)展不充分不平衡的原因在于有效制度供給不足，具體表現(xiàn)為對制度建設(shè)之必要性和重要性的認識不足、既定制度的有效性和權(quán)威性不足、制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性不足。①簡言之，新時代中國社會的主要矛盾就是人民對美好政治生活的需要與有效制度供給不足之間的矛盾。

姚建宗教授在此基礎(chǔ)上，從法學(xué)視角對新時代中國社會的主要矛盾進行解讀。他認為社會主要矛盾分為兩個方面，其中需求的增長是矛盾的主要方面，而發(fā)展的不足是矛盾的次要方面，矛盾的主要方面具有決定性，因此，確定了“需要”的基本內(nèi)涵，就可以界定“發(fā)展”的基本內(nèi)涵，進而在實際上把握新時代中國社會主要矛盾的基本內(nèi)涵。姚建宗教授認為“人民日益增長的美好生活需要”包括“物質(zhì)”層面和“精神”層面的需求增長。這種增長不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更體現(xiàn)為對更高品質(zhì)的物質(zhì)生活和精神生活的追求。換言之，對“人民美好生活的需要”就是對具有“人性尊嚴”的“豐富”而高質(zhì)量、高品質(zhì)的“物質(zhì)生活”與“精神生活”的需要。矛盾的次要方面，即“不平衡不充分的發(fā)展”的內(nèi)涵，姚建宗教授將其界定為具備“基本正義”內(nèi)在要素的“有效制度供給不足”。簡言之，新時代中國社會主要矛盾的基本內(nèi)涵為：人民日益增長的對于更高水平的物質(zhì)文化生活以及法治、公平、安全、環(huán)境等精神生活在內(nèi)的美好生活需要，與能夠滿足這些需要的正義的基本制度框架或者正義的“社會基本結(jié)構(gòu)”的供給及其實踐效用顯現(xiàn)的不平衡不充分之間的矛盾。②

（二）制度建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化實踐方案

從上述對社會主要矛盾的政治和法治角度的解讀可以看出，新時代中國社會主要矛盾涉及的內(nèi)容已不再偏重于某一領(lǐng)域，而是涉及全方位各領(lǐng)域的制度建設(shè)。有效制度的缺失，尤其是滿足基本正義需求的基本制度建設(shè)不平衡不充分的發(fā)展是制約人民追求美好生活的主要因素。因此，新時代社會主要矛盾的實踐解決方案應(yīng)當(dāng)著眼于滿足基本正義需求的制度建設(shè)。

2019 年10 月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》沿著中國共產(chǎn)黨十九大的精神脈絡(luò)，圍繞著新時代社會主要矛盾發(fā)展變化，指明了進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方向。《決定》指出，“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！边@就表明《決定》的核心內(nèi)容就是制度建設(shè)，分為國家治理體系和治理能力兩部分。國家治理體系是關(guān)于國家制度建設(shè)的存在和發(fā)展問題，運用制度進行治理，制度是手段，實現(xiàn)良善的治理是目的。治理能力建設(shè)則涉及人作為治理主體，以不同的組織形態(tài)在現(xiàn)代化建設(shè)中運用制度進行治理的能力及實現(xiàn)的效果問題。在治理能力建設(shè)中，人既是目的，又是手段，能力的評判標(biāo)準(zhǔn)在于制度運行的實效。因此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)涉及客觀制度與人的行動兩方面內(nèi)容，是目的與手段的統(tǒng)一，二者是共同建設(shè)、共同發(fā)展的關(guān)系。

《決定》從13 個方面展示了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，對新時代全面深化改革具有十分重要的意義。從制度地位來看，這13 個方面包含了我國的根本制度、基本制度和重要制度，正是這些制度構(gòu)成了社會主義中國多層次的國家結(jié)構(gòu)；從制度發(fā)展角度來看，這13 個方面既涉及應(yīng)當(dāng)“堅持和完善”的各項制度，應(yīng)當(dāng)遵循的各類原則和制度建設(shè)規(guī)律，又涉及“待建”的制度③、亟需創(chuàng)新的制度，以及需要探索的制度建設(shè)規(guī)律；從覆蓋的領(lǐng)域來看，這13 個方面包含了政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)、社會五位一體的制度建設(shè)領(lǐng)域。

張文顯教授將《決定》內(nèi)容總結(jié)為五個核心命題，指出中國特色社會主義制度是偉大的創(chuàng)造，突出了中國特色社會主義的根本地位，明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大優(yōu)勢，在依法治國道路上應(yīng)當(dāng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等。④張文顯教授從這五個方面對《決定》的內(nèi)容進行分析，對國家制度建設(shè)領(lǐng)域和國家治理現(xiàn)代化領(lǐng)域的理論成果進行總結(jié)，對現(xiàn)代化建設(shè)的治理路徑進行深挖和探尋?？偠灾?，十九屆四中全會的《決定》標(biāo)志著中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力更加規(guī)范化；表明了黨和國家對堅持和完善社會主義制度、推進國家治理現(xiàn)代化這一長期而重大的戰(zhàn)略任務(wù)的決心和信念。⑤

從對新時代社會主要矛盾的意涵解讀再到對《決定》內(nèi)容的把握可以看出，中共十九大和中共十九屆四中全會的精神是一脈相承的，在宏觀理論層面對制度建設(shè)的關(guān)注已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重心，制度建設(shè)已成為現(xiàn)階段國家工作的重要手段和途徑。因此，將制度作為研究對象對其理論進行深挖應(yīng)成為學(xué)界關(guān)注的重點。

二、制度與國家治理現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系

（一）制度的概念

“制度”，即“節(jié)制人民行為的尺度”。⑥從社會學(xué)角度來說，制度“是社會公認的比較復(fù)雜而有系統(tǒng)的行為規(guī)則?！睆奈⒂^層面來看，制度是公眾共同遵守的準(zhǔn)則。從宏觀層面來看，制度是某一歷史條件下，所形成的社會各個方面系統(tǒng)的準(zhǔn)則體系。美國社會學(xué)家戴維·波普諾將制度理解為“為了滿足社會基本需要而組織起來的一組穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)?！雹呙绹鐣W(xué)家帕森斯將制度定義為“結(jié)構(gòu)化的要求?！倍鴱慕?jīng)濟學(xué)的角度來說，美國經(jīng)濟學(xué)家諾思則認為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！雹?/p>

綜合考察“制度”的不同概念可知，“制度”概念上的差異源于學(xué)科和研究視角的不同。前述觀點因其側(cè)重點的不同可以概括為規(guī)則說（如諾思的觀點）和社會結(jié)構(gòu)說（如戴維·波普諾、帕森斯的觀點）。規(guī)則說注重制度的調(diào)節(jié)作用，將制度看作一種動態(tài)的行為模式，強調(diào)制度對人之行為的調(diào)節(jié)，凸顯制度的規(guī)范性。社會結(jié)構(gòu)說則是從制度的客觀表現(xiàn)形式出發(fā)，將制度看作社會系統(tǒng)或組織，凸顯制度的靜態(tài)特征，注重將制度本身作為客觀對象，對其運作和作用進行研究。值得注意的是，前述觀點都只觀察到了“制度”這一研究對象的某一方面。行為規(guī)則或規(guī)范體系，只是制度的一部分，主要涉及的是制度與人的相互關(guān)系。制度確實包含著調(diào)節(jié)人之行為方式的規(guī)則體系，因為制度的存在目的就是為人的行為提供指引和約束，但這只是制度的規(guī)范性的表現(xiàn)，而非制度的全部內(nèi)容。若非如此，制度就與規(guī)則等同，甚至從屬于規(guī)則，這顯然與我們在實踐中對制度的理解和運用不相符。

制度不僅包含著行為的規(guī)則、模式，還包括結(jié)構(gòu)化的組織形式，是一種結(jié)構(gòu)化的要求，表現(xiàn)為一種社會系統(tǒng)的形象。換言之，制度還包括程序性、組織構(gòu)成性特征，具有一種相對靜態(tài)的面相。此時，制度作為一種社會系統(tǒng)或組織，涉及的是制度與制度之間、制度與社會之間的關(guān)系。另一方面，制度是運行著的，是在人們的互動關(guān)系中形成、發(fā)展、完善、更新或消滅的。因此，制度也具有一種動態(tài)面相。如果忽略制度的空間運行狀況，那么制度就會淪為紙面的構(gòu)想，只是制度設(shè)計而不是真正的制度。因此，制度是靜與動的結(jié)合，制度包含著行為規(guī)定，亦包含著組織化、結(jié)構(gòu)化、程序化的要求，這些是制度的存在前提，是制度的構(gòu)成特征。制度的生命在于實踐運行，制度的產(chǎn)生源于社會實踐需求，制度的發(fā)展和完善在于社會實踐需求的變化，制度的更新和消滅在于社會環(huán)境的變遷。作為社會的組成部分，制度的效果需要在社會實踐中得到檢驗，否則其永遠只是一種制度構(gòu)想。換言之，各類制度規(guī)范的形成和頒布是制度的設(shè)計階段，此時并未形成完善的制度形式，而只是制度存在的前提。制度執(zhí)行則是制度的實踐構(gòu)成階段。只有經(jīng)過制度執(zhí)行，制度才走出紙面，形成真正的制度，體現(xiàn)一種制度化的結(jié)構(gòu)，并為人的活動提供場合和規(guī)范指引。

因此，我們可以將制度描述為制度是為調(diào)整人們之間的相互關(guān)系而形成的滿足基本社會需求的社會結(jié)構(gòu)。制度具有以下特征：1.規(guī)范性，主要體現(xiàn)為制度為人的行為和關(guān)系調(diào)整提供規(guī)范性指引和制約；2.結(jié)構(gòu)性，制度作為一種社會系統(tǒng)而存在，是社會治理的一種模式和手段，其整體為社會發(fā)展提供作用；3.動態(tài)性，即制度的生命在于實踐運行，制度的產(chǎn)生、發(fā)展、完善、更新或消滅都源于社會需求的變化，社會發(fā)展的情況是檢驗制度實效的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）制度理論

從制度研究現(xiàn)狀來看，關(guān)于制度的研究主要集中在制度的中層理論和具體應(yīng)用領(lǐng)域。制度的中層理論，即社會生活各領(lǐng)域的“社會制度”的專門研究，以及社會系統(tǒng)中人、關(guān)系、制度集合體的專門研究，如對家庭、組織等的研究。⑨中層理論研究主要涉及的是專門的制度，以及不同制度體之間的關(guān)系、與社會系統(tǒng)之間的關(guān)系等。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯指出，“現(xiàn)代組織形式在所有領(lǐng)域中的發(fā)展與官僚制行政的發(fā)展和持續(xù)擴張是完全相輔相成的?！币獯罄R克思主義理論家安東尼奧·葛蘭西認為，僅僅擁有行政體系不能構(gòu)成完整的國家，還需要具備與意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)密切相關(guān)的各種要素，如制度等。制度的具體應(yīng)用研究主要指：1.在宏觀層面上進行的制度研究，主要是對社會發(fā)展的考察，例如制度對社會發(fā)展過程的考察、對具體的生活領(lǐng)域和特定的生活現(xiàn)象的考察等；2.在微觀層面上進行的制度研究，主要針對的是具體的社會組織，例如對組織本身制度的構(gòu)建和發(fā)展研究、制度對組織內(nèi)部人際關(guān)系的作用和影響等；3.在社會關(guān)系矛盾運動中對制度進行研究，依據(jù)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動，提出對制度發(fā)展的實踐要求，對制度的完善和發(fā)展提出合理且有效的建議。⑩

從研究特色來看，制度研究體現(xiàn)著社會學(xué)研究的特征，即具有整體性、綜合性、實證性特征。制度研究涉及的領(lǐng)域豐富且廣泛，跨學(xué)科特征明顯，對某一制度的研究可以從多領(lǐng)域視角出發(fā)，因此對制度的研究有利于對社會系統(tǒng)作全面分析，由此而言，制度研究具有整體性、綜合性特征。另一方面，制度研究的方法多采用實證研究方法，且制度本身的動態(tài)性要求對其研究必須從社會實踐出發(fā)，去探尋其自身規(guī)律及對社會發(fā)展的影響，因而具有實證性特征。

從研究趨勢來看，制度研究呈現(xiàn)如下趨勢：1.精細化趨勢。從制度研究的發(fā)展來看，早期關(guān)于制度的研究都是針對社會系統(tǒng)某一領(lǐng)域所進行的宏觀制度分析，如生育制度研究、經(jīng)濟制度研究等。但隨著社會變遷的過程，社會矛盾暴露得愈加充分，社會問題越來越多樣且廣泛，隨之發(fā)展的制度研究也越來越精細化，越來越深入。如對各類產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注、對夫妻共同財產(chǎn)制度的關(guān)注等都是對某一領(lǐng)域某一具體制度所進行的分析研究。2.跨學(xué)科、多學(xué)科研究趨勢。隨著現(xiàn)代化進程的深入，社會問題的復(fù)雜面相使得問題的解決方式越來越綜合和靈活。在社會實踐中，舊問題的新面相和新問題的出現(xiàn)為制度研究提出了更高難度的任務(wù)。某一問題的出現(xiàn)不再僅限于一個領(lǐng)域，而需要從多方角度出發(fā)進行把握才能全面且深入地發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)和其影響因素。例如前述提到的產(chǎn)權(quán)問題，就涉及政治、經(jīng)濟、法學(xué)等多領(lǐng)域?qū)ζ涞姆治龊吞接?。制度作為社會系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分，其發(fā)展不是孤立的，其本身就具有綜合性、整體性特征，因此，制度研究只會越來越綜合與全面。3.愈來愈泛化。早期的制度研究多為一般性的研究，對問題的分析比較宏觀且淺顯。隨著研究方法的提高，社會問題的不斷涌現(xiàn)且呈現(xiàn)復(fù)雜面相，從制度角度對社會問題進行把握和分析就成為研究的趨勢，各個領(lǐng)域都在進行“制度”研究，已經(jīng)成為學(xué)界的一種普遍現(xiàn)象。

運用唯物史觀的方法對制度的發(fā)展歷程進行分析可以看出，對制度的關(guān)注是與社會發(fā)展分不開的，制度研究是隨著政治、經(jīng)濟、文化等社會因素的變化而有所側(cè)重的。究其本質(zhì)，制度研究的重點是隨著社會矛盾的轉(zhuǎn)變而不斷發(fā)展的，制度發(fā)展是為社會發(fā)展服務(wù)的。社會發(fā)展需要是制度研究的方向，滿足社會發(fā)展的需求是制度研究的目的。換言之，制度是社會治理的手段，研究制度是為了探尋社會發(fā)展的規(guī)律，從而促進社會的進一步發(fā)展，所以制度研究是隨著社會矛盾的轉(zhuǎn)變而不斷發(fā)展的。當(dāng)前我國的社會主要矛盾指明了滿足人民法治生活需求的基本制度框架的供給不足和實踐效用不明顯是社會發(fā)展的主要攻克對象。滿足正義需求的基本制度框架的建立和完善是現(xiàn)階段國家治理的重點內(nèi)容，尤其是以法律制度為根基和依托的制度框架的完善是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需求。

現(xiàn)階段對制度的研究主要集中在中層理論和具體應(yīng)用理論部分，除了早期學(xué)者涉及制度的一般理論研究外，對制度的一般理論研究非常少見。雖然學(xué)界對“制度”進行研究已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但對制度的一般理論研究，尤其是制度與國家治理的基本理論研究卻未能受到應(yīng)有的關(guān)注。制度的一般理論、制度與治理的關(guān)系、制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系等問題都需要進行深入的探索和論證。

（三）中國之制（制度）與中國之治（治理）的辯證關(guān)系

現(xiàn)代國家有三項基本功能和要求，其中之一就是創(chuàng)造有效治理。從黨的十六大提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”到黨的十七大報告提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，一系列政策部署的變化，標(biāo)志著黨對國家治理進程的不斷深入。從黨的十八屆三中全會，到黨的十九大，兩次重大會議針對中國特色社會主義制度分別采用了“完善和發(fā)展”“堅持和完善”的表述；針對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都采用了“推進”，這充分表明了我們黨對“中國之制（制度）”與“中國之治（治理）”辯證關(guān)系的認識。?推進中國特色社會主義制度及國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的實踐進程證明制度和治理是一種相輔相成、相互作用的辯證關(guān)系。正如俞可平教授所指出，國家治理體系是對社會權(quán)力、公共秩序進行規(guī)范的制度和程序。這一體系是一個動態(tài)、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的制度運行系統(tǒng)。?可以看出，國家本質(zhì)上是一個制度系統(tǒng)。?因而，國家治理現(xiàn)代化需要以制度為基礎(chǔ)，推進國家治理現(xiàn)代化，就是推進國家制度現(xiàn)代化。?同時，國家制度建設(shè)的現(xiàn)代化需要以法律制度為依托和載體，國家治理的現(xiàn)代化需要在法治化路徑上前進。

1.國家制度與法律制度的關(guān)系。國家治理現(xiàn)代化的核心是制度建設(shè)的現(xiàn)代化。制度建設(shè)現(xiàn)代化的重點是要建立和完善滿足法治需求的正義的制度框架，其中理順國家制度與法律制度的關(guān)系是解決制度供給不足和效用不足的理論基礎(chǔ)。

國家制度與法治制度的關(guān)系，表現(xiàn)為體與形的關(guān)系，國家制度是內(nèi)容、實體，法治制度是形式、載體。?法律制度為國家制度的形成提供合法性和正當(dāng)性依據(jù)，國家制度是實體，法律制度是其依托和載體。國家制度與法律制度具有不可分割性。法律制度為國家制度提供了基本的規(guī)范性支撐，換言之，法律制度保障了國家制度的基本正義需求。另一方面，國家制度的完善促進法律制度的完善。國家制度形成中遇到的問題、收獲的經(jīng)驗通過法律程序轉(zhuǎn)變成法律，從而促進法律體系的更新和完善。國家制度與法律制度是一體兩面的，二者互相促進、互為支撐，共同組成了中國特色社會主義制度。

2.法治與國家治理的關(guān)系。法治是規(guī)范，是衡量國家治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。國家治理的現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力兩方面。國家治理體系是國家各領(lǐng)域的體制、法規(guī)安排。?國家治理能力是參與國家治理的主體，尤其是政府所表現(xiàn)出的活動質(zhì)量。?有學(xué)者指出法治背景下的國家治理能力主要是指法治能力。?國家治理的核心在于權(quán)力的行使方式，所要處理的問題是國家權(quán)力及其與公民(法人)權(quán)利之間的關(guān)系，是在權(quán)力與權(quán)利的平衡關(guān)系中實現(xiàn)法律秩序。

從國家宏觀發(fā)展的角度來看，依法治國的重要性在不斷提升，黨的十五大將其界定為“基本方略”，黨的十八大后將其提升到“法治中國”的高度，黨的十九大對依法治國進行了重新定位。?在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。這充分表明依法治國已成為構(gòu)建國家治理體系的重要依托，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的主渠道。?

綜上所述，制度與治理具有辯證統(tǒng)一關(guān)系，二者的相互作用推動了現(xiàn)代化建設(shè)的進程。國家治理的現(xiàn)代化建設(shè)實質(zhì)就是制度的現(xiàn)代化建設(shè)。制度與治理的相互作用必然以法為依，憑法為據(jù)，因此國家治理的現(xiàn)代化建設(shè)必然要在法治軌道上進行，換言之，制度的現(xiàn)代化建設(shè)要在法治軌道上進行。

三、制度治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循的原則

從法學(xué)和制度學(xué)雙重視角進行制度研究還應(yīng)遵循以下原則。

（一）堅持法學(xué)思維

在法治軌道上對制度現(xiàn)代化進行研究，一方面是運用法學(xué)思維對制度建設(shè)進行研究，另一方面是以法律制度為根基、法治實踐為土壤從法律制度視角對制度建設(shè)進行整體性和綜合性的研究。無論從哪方面而言，法學(xué)思維的運用和以法治為研究基礎(chǔ)都是必不可少的。

張文顯教授將法學(xué)思維分為法律、法治、法理三種思維。法律思維是規(guī)則思維，是權(quán)利義務(wù)思維，是對人的行為的思考。法治思維是依法治理、依法辦事的思維，是一種治理思維。法治的核心乃是制度化的治理。?因此，法學(xué)思維也是一種制度性思維，一種合法性思維。?法理思維是一種正當(dāng)性思維，其包含著對法律與法治的美好價值的追求，具有更多的想象力和更大的思維空間。?姚建宗教授從法律理論和法律工程的角度，將法學(xué)思維界定為理論思維和工程思維，指出理論思維是一種規(guī)律層面的思想活動，?工程思維是基于真實生活，依據(jù)法律價值，所要達到或?qū)崿F(xiàn)的生活境界。法律理論成果是對已有的歷史與現(xiàn)實資料中的“規(guī)律”或“道理”的綜合研究，所構(gòu)建的法律制度框架。?

從這些關(guān)于法學(xué)思維的描述中可以看出，法學(xué)研究并不是片面的，法學(xué)思維也并不是單一的。法學(xué)研究是一種整體性的研究，是一種理論與實踐綜合的研究。法學(xué)思維是多樣的、全面的、批判的、整體的。運用法學(xué)思維和方法進行制度研究，需要區(qū)分理論與實踐，從不同的切入點進行整體性分析。例如，從目前的研究現(xiàn)狀來看，關(guān)于制度的一般理論的研究有待加強，那么對制度的一般理論研究就可以選擇從法理思維的研究視角進行分析。法理重在對既有制度進行批判和反思,反思的思維方式構(gòu)成法理的本質(zhì)規(guī)定性，能夠從制度的根源出發(fā)，同時向上、下兩個方面，探究影響制度形成的社會背景，以及制度的價值。?正如伯恩·魏德士所言：“社會制度、國家制度和法律制度的互動關(guān)系是法理學(xué)觀察與思考的出發(fā)點?！?因此，運用法理思維對制度理論進行研究無疑是適合的選擇。?

法學(xué)的發(fā)展是扎根在法治實踐的土壤上的，具體表現(xiàn)為：第一，法學(xué)的產(chǎn)生，源自于社會實踐中的法治需求，可以說法治是法學(xué)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。第二，法學(xué)研究需要依托社會實踐的鮮活案例，即實踐資源為法學(xué)研究的實施提供支撐。第三，法學(xué)研究成果，需要在社會實踐中進行檢驗，即社會發(fā)展實踐為法學(xué)研究成果的應(yīng)用提供了平臺。?因此，從法學(xué)視角進行制度理論研究，除了思維方式的選擇，還需要堅持在法治實踐土壤上進行。

（二）堅持法治定位

不論是從社會主要矛盾來看，還是從宏觀政治部署來看，堅持法治都是問題解決的關(guān)鍵和核心。制度的建設(shè)是為了創(chuàng)造有效的治理。治理的基本價值取向是善治，應(yīng)當(dāng)包括善治的六要素，即合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)和有效，?而其中，法治是所有要素的基礎(chǔ)。張文顯教授則將法概括為10 個方面，即社會應(yīng)依法治理，社會整合應(yīng)依法實施，立法應(yīng)民主，法律應(yīng)尊重人權(quán)，法律應(yīng)具有權(quán)威性，法律應(yīng)穩(wěn)定，法律應(yīng)連續(xù)、一致，法律實施應(yīng)堅持平等，法律應(yīng)對國家權(quán)利進行約束，法律應(yīng)追求社會價值平衡。?這 10個方面將法治從概念具像化為制度要素，為法治實踐奠定了基礎(chǔ)。但僅止于此是不夠的。從目前我國的法治發(fā)展進程來看，法治的發(fā)展在近幾年才越發(fā)受到重視。雖然早在改革開放之后，法治的發(fā)展就愈發(fā)受到關(guān)注，但卻未成為人們思考的核心問題。我國法治是政治引導(dǎo)下的法治，如不能夠?qū)⒎蓪?quán)利的約束，上升為法治精神，就會表現(xiàn)為權(quán)力失控。?

因此，對法治理論實質(zhì)內(nèi)容進行深挖，準(zhǔn)確定位我國現(xiàn)階段的法治道路是目前我國法治發(fā)展的關(guān)鍵。

從歷史發(fā)展角度來看，法治的發(fā)展是在矛盾運動中進行的，是充滿爭論和批判的。塔馬拉哈將法治理論由弱到強分為三類：依法而治的理論、形式合法性理論、民主與形式合法性理論。依法而治理論是一種淺層的形式法治觀念，與國內(nèi)堅持實質(zhì)法治論者存在一定分歧。為西方形式法治論者公認的法治觀是形式合法性理論。形式合法性理論是由富勒提出，并經(jīng)拉茲、菲尼斯等法學(xué)家進一步完善和發(fā)展的理論，其關(guān)注的是法律之為法律在形式上所應(yīng)達到的標(biāo)準(zhǔn)。第三種法治理論將民主納入到法治之中，但這種民主要素的融入，僅為形式合法性，并沒有實現(xiàn)實質(zhì)上的民主。總體而言，對形式法治的關(guān)注是西方法學(xué)界的主流。

我國法學(xué)界關(guān)于法治的觀點主要分為兩類：

1.堅持實質(zhì)法治理論。中國法學(xué)界支持實質(zhì)法治理論者眾多。這些學(xué)者對形式法治理論的批判主要表現(xiàn)在兩方面：一是對依法而治理論進行批判。實質(zhì)法治理論旨在對現(xiàn)有法制的不足進行修正，而非迎合政治需求，對法律進行松動。二是認為形式法治理論是一種價值無涉論，其遺棄了法律的正當(dāng)性。?

2.堅持形式法治理論。形式法治理論是建立在對實質(zhì)法治論的批判上進行的，其具體表現(xiàn)為兩類：一是結(jié)合國情分析實質(zhì)法治理論潛在的危害性以及需要形式法治理論的必要性。這些學(xué)者指出，實質(zhì)法治理論本身所強調(diào)的價值之間就存在沖突，不能理順其蘊含的價值體系則會使得該理論變得空洞。二是從邏輯角度對實質(zhì)法治理論進行批判。陳景輝教授認為，對法治實質(zhì)價值的強調(diào)，會降低法治的重要程度，只有始終堅持形式法治，才能夠更好地觀察法治理念。?這是一種否定實質(zhì)法治理論存在的形式法治主張。

本文認為，目前我國國情要求國家治理應(yīng)堅持形式法治的優(yōu)勢地位。從概念來看，本文贊同黃文藝教授總結(jié)的形式法治理論對法治的若干理解，即第一，法治是法律固有的美德；第二，法治是一套形式化或程序化的法律原則；第三，法治是基于上述原則所形成的制度體系；第四，法治也是一種社會治理模式。?這一理解體現(xiàn)了法治是制度化的治理這一特征。

從理論發(fā)展角度來看，當(dāng)前學(xué)界對法治理論的分歧和爭論，其根源在于對兩種法治理論存在誤解，并在應(yīng)用中存在誤用，因此法治的概念和一般理論體系還需要進一步完善和推廣。從我國國情來看，過度強調(diào)實質(zhì)法治會帶來社會風(fēng)險，對形式法治的堅持是穩(wěn)定社會轉(zhuǎn)型、維護社會和諧的基礎(chǔ)?！叭魏紊鐣叨疾豢赡芫芙^對實質(zhì)法治目標(biāo)的向往?！薄凹词谷藗儾恢鲝垖嵸|(zhì)法治，實質(zhì)法治也有進入人們思維的路徑。”“實質(zhì)法治不用提倡，對形式法治的追求則需要我們付出更多的努力?！?并且形式法治有助于法治概念的厘清，具有更寬廣的適用范圍，具有更高的可操作性和可接受性。因此，僅從法治理論自身發(fā)展來看，當(dāng)前我國的法治研究應(yīng)在堅持形式法治優(yōu)勢地位的前提下進行。而對形式法治的追求并不是對美德、正義價值的忽視，良法善治仍是我們追求的目標(biāo)和方向。?現(xiàn)代化建設(shè)要堅持在法治軌道上進行，從法治理論自身來看就是堅持形式法治的優(yōu)勢地位。?因而，法治的正當(dāng)性并不需要以其他治理為前提。?

“作為主要的社會控制模式，德治是一種理想。”?就如柏拉圖的《理想國》所描繪的理想城邦，莫爾的《烏托邦》對美好政治生活的憧憬。道德的功能在當(dāng)今國家治理中的主要功能在于育人。法治本身亦有德之追求。法治可以通過形式、程序要件而得到證成。這一證成過程是法治之德的核心，其表現(xiàn)為一種制度的道德。這種制度道德對個人的道德選擇和生活具有支配和先覺意義。因此法治建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的必由之路。道德的功能只有通過轉(zhuǎn)化成法律才能參與到治國之中，也是在此意義上德治與法治才能實現(xiàn)結(jié)合。?

（三）堅持以人民為中心

不論是法治發(fā)展的必然邏輯，還是法治與德治相結(jié)合的條件和限度，都要求我們“堅持以人民為中心”。“唯有人民作為法治與德治相結(jié)合的實現(xiàn)主體才具有合法性和正當(dāng)性?！?因此，以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化制度建設(shè)也要遵循“以人民為中心”的原則。這里的人民泛指一切人，不是特別的人或特定的群體。實施法治，應(yīng)當(dāng)要圍繞人民開展，法治實施的出發(fā)點是為了人民，法治實施的過程需要依靠人民，法治實施的最終目的是為了維護人民的根本利益。只有在法治的過程中，始終堅持以人民為中心，才能夠確保法治社會得到實現(xiàn)，這就需要圍繞人的全面發(fā)展，將法治理念融入到實施法治的各個部門、法律運行的各個環(huán)節(jié)之中。?

從制度與人的關(guān)系來看，每個人都處在角色關(guān)系之中，這種角色關(guān)系是一種制度化的產(chǎn)物。制度角色是某一群體、組織或個體在制度中的特定身份，并因這種身份享受制度賦予的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。?制度角色的不同，決定了不同的職責(zé)和觀念。制度觀是人們在制度環(huán)境中對自身及其行為的感受，包括角色觀、行為觀、法治觀和制度發(fā)展觀四種。這四種觀念的出發(fā)點都是人，是人在社會實踐活動中受到文化因素和制度因素影響而形成的。?制度建設(shè)中堅持以人民為中心是制度主體的根本行為準(zhǔn)則，是處理好同一主體不同制度觀的關(guān)系以及不同主體之間的角色和觀念關(guān)系的根本原則。如黨的領(lǐng)導(dǎo)在政治制度之中就要注意區(qū)分公私觀、主仆觀、權(quán)利觀、職責(zé)觀。?這些觀念囊括了黨在制度活動中的角色認知、行為觀念、法治觀念和制度觀念，只有區(qū)分好這些觀念才能進一步完善黨的制度建設(shè)，促進黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治活動，健全我國政治制度生態(tài)環(huán)境。而所有的這些觀念的出發(fā)點都在于以人為本，以人民為中心。

從制度的功能來看，制度不僅是約束，更是社會發(fā)展的動力。有學(xué)者運用恩格斯的“歷史發(fā)展合力論”對社會發(fā)展動力和制度的作用分類進行分析。社會的發(fā)展需要動力來源，因其作用對象的不同可分為社會發(fā)展的宏觀力量（合力）和微觀力量（分力）。二者之間相互作用，合力由分力之間的相互作用形成，合力的效果體現(xiàn)為分力的行動和意志。分力的表現(xiàn)形式就是每個人的具體行動和意志，其外部動力來源于制度的作用。制度由于作用表現(xiàn)形式的不同而分為宏觀制度和微觀制度，其中宏觀制度激發(fā)宏觀力量（整體力量），微觀制度激發(fā)微觀力量（個人力量）。宏觀制度對人的作用是間接的，微觀制度對人的作用是直接的。因此，只有宏觀制度與微觀制度相協(xié)調(diào)，建立科學(xué)合理且良善的制度體系才能為社會發(fā)展提供根本保障。

此外，僅有制度提供的外部動力來源是不夠的。人的意志和行為不僅受外部動力的刺激，還受自身意志的影響。因此，只有外部制度與自身意志相協(xié)調(diào)，即外部制度滿足自身發(fā)展意愿時，其才能產(chǎn)生積極的社會動力，否則就會抑制社會的發(fā)展。但在社會實踐中卻一直存在著制度之間的矛盾沖突，以及制度與人不協(xié)調(diào)的問題。例如，宏觀制度是激勵性的，但與之相對應(yīng)的微觀制度卻表現(xiàn)為消極性、約束性；制度的設(shè)立目的是激勵人的行動，但由于未考慮到人的意愿而表現(xiàn)出阻礙人發(fā)展的效果。?因此，現(xiàn)階段的社會發(fā)展必須堅持以人民為中心，制度建設(shè)必須從人民利益出發(fā)，發(fā)展好、維護好人民的利益，促進微觀制度與宏觀制度的協(xié)調(diào)，完善現(xiàn)代化制度建設(shè)。

從社會主要矛盾的發(fā)展來看，新時代人民對于美好生活的需求的實質(zhì)就是對法治的需求，最終歸結(jié)為對權(quán)利的需求和確認。如張文顯教授所言，就是要堅持以權(quán)利為本位，加強對權(quán)利和義務(wù)的基本理論的深入研究，加強對新問題、新現(xiàn)象、新興權(quán)利的研究，在法律實踐中加強權(quán)利推理，就是要堅定以權(quán)利為本位的信念。?

從國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設(shè)的角度來看，以人民為中心作為現(xiàn)代化治理的理念，將人作為目的和手段的統(tǒng)一，保障了人民對治理的合法參與權(quán)利，促進了治理現(xiàn)代化的展開。?良法善治是國家治理的價值目標(biāo)和追求，良法是國家治理的制度框架和手段依據(jù)，善治是國家治理的理想模式和目標(biāo)樣態(tài)。?以良法善治為目標(biāo)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要處理好政府、社會、個人三方的關(guān)系，其中政府居于治理體系的核心地位。制度構(gòu)建能夠提高社會中各參與者之間的信任，并降低交易成本，形成對權(quán)利的制約。因此，政府治理就要在制度框架內(nèi)進行，在法治軌道上推進。政府領(lǐng)導(dǎo)的社會治理的首要原則就是堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。在此意義上，人民通過參與從“權(quán)利主體”轉(zhuǎn)變成了“權(quán)利——權(quán)力主體”，對政府權(quán)力形成了制約，構(gòu)建了雙方的對話互動機制，推動了國家治理的制度建設(shè)。這整個過程都離不開以人民為中心的理念指導(dǎo)。

（四）堅持以馬克思主義為指導(dǎo)

無論是在法治軌道上推進制度理論研究，還是堅持以人民為中心的準(zhǔn)則，其根本都是要堅持馬克思主義指導(dǎo)。新中國的發(fā)展史就是馬克思主義理論的發(fā)展史，馬克思主義指導(dǎo)思想是我國各領(lǐng)域建設(shè)的根本指導(dǎo)思想，是新中國建設(shè)的理論指引。堅持馬克思主義理論的指導(dǎo)是我國在法治軌道上進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本遵循。

從制度的發(fā)展史來看，堅持馬克思主義理論研究為制度研究提供了方向和方法的指引。黑格爾的社會哲學(xué)在19 世紀(jì)之所以重要在于它把社會看成一套制度，制度史研究以及從制度的角度對經(jīng)濟和政治問題進行探討在當(dāng)時是一種新發(fā)現(xiàn)，這是早期自由主義所欠缺的一種洞見。馬克思繼承了這一觀點并發(fā)展了自己的歷史哲學(xué)，他的社會發(fā)展理論仍然認為辯證法是唯一能夠論證社會發(fā)展之法則的強力邏輯方法。他吸收了費爾巴哈的觀點，即社會歷史的動力乃是物質(zhì)的。馬克思認為，經(jīng)濟因素是解釋社會發(fā)展的最根本因素，但同時承認除經(jīng)濟因素外還有其它因素的影響，社會的發(fā)展就是這些因素影響下的規(guī)則性發(fā)展，也可以說是一種制度性的發(fā)展。新制度與舊制度下的意識形態(tài)的對立，促進了社會的發(fā)展。馬克思的制度史觀具有強大的解釋力，其對社會發(fā)展的透徹分析為制度研究提供了方法論基礎(chǔ)。

注 釋：

①參見桑玉成：《論人民美好生活需要之制度供給體系的建構(gòu)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018 年第2 期。

②參見姚建宗：《新時代中國社會主要矛盾的法學(xué)意涵》，載《法學(xué)論壇》2019 年第1 期。

③參見莫紀(jì)宏：《黨的十九屆四中全會決定中關(guān)于“制度”規(guī)定的語義學(xué)分析》，載《中國特色社會主義研究》2020 年第1 期。

④參見張文顯：《國家制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的五個核心命題》，載《法制與社會發(fā)展》2020 年第 1期。

⑤前引4，張文顯文。

⑥參見陳朝宗：《<制度學(xué)原理>論綱》，載《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》2001 年第4 期。

⑦參見彭和平：《制度學(xué)理論和制度創(chuàng)新路徑初探（上）》，載《人民公仆》2015 年第11 期。

⑧參見鄭吉峰：《制度學(xué)習(xí)：現(xiàn)代國家建構(gòu)的政制邏輯》，載《行政科學(xué)論壇》2018 年第7 期。

⑨參見賀培育：《制度學(xué)芻議》，載《長沙電力學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》1993 年第3 期。

⑩前引9，賀培育文。

?前引4，張文顯文。

?參見俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2000 年9 月版。

?前引8，鄭吉峰文。

?參見胡鞍鋼：《治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化：如何理解全面深化改革的總目標(biāo)》，載《人民論壇》2013年第22 期。

?前引4，張文顯文。

?習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆但中全會精神上來》，載《人民日報》2014 年1 月1 日。

?李景鵬：《關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”》，載《天津社會科學(xué)》2014 年第2 期。

?參見陳金釗：《提升國家治理的法治能力》，載《理論探索》2020 年第1 期。

?參見姚建宗：《當(dāng)代中國語境中的法治革命》，載《理論探索》2020 年第2 期。

?前引2，姚建宗文。

?參見張文顯：《走進法理新時代——專訪“法理研究行動計劃”的倡導(dǎo)者和推進者張文顯教授》，載《中國法律評論》2019 年第3 期。

?參見李擁軍，侯明明：《法理學(xué)二元劃分的意義與功用——對法理學(xué)與部門法學(xué)關(guān)系的深層省思》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019 年第4 期。

?參見姚建宗：《法學(xué)研究及其思維方式的思想變革》，載《中國社會科學(xué)》2012 年第1 期。

?參見李擁軍：《中國法理學(xué)的思維方式與研究路徑》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018 年第4 期。

?見[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013 年7 月版，第5 頁。

?參見王廣祿：《中國法學(xué)70 年回眸與前景展望》，載《中國社會科學(xué)報》2019 年10 月29 日。

?前引8，鄭吉峰文。

?前引2，姚建宗文。

?陳金釗：《實質(zhì)法治思維路徑的風(fēng)險及其矯正》，載《清華法學(xué)》2013 年第4 期。

?參見黃文藝：《為形式法治理論辯護——兼評<法治：理念與制度>》，載《政法論壇》2008 年第1 期。

?參見陳景輝：《法治必然承諾特定價值嗎？》，載《清華法學(xué)》2017 年第1 期。

?前引30，黃文藝文。

?前引29，陳金釗文。

?參見錢繼磊：《論法治與德治相結(jié)合：前提、限度及其路徑》，載《濟南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019 年第2 期。

?參見孫莉：《德治與法治正當(dāng)性分析——兼評中國與東亞法文化傳統(tǒng)之檢省》，載《法治現(xiàn)代化研究》2002年第1 期。

?前引35，孫莉文。

?參見張中秋：《法治及其與德治關(guān)系論》，載《南京大學(xué)學(xué)報》2002 年第3 期。

?前引37，張中秋文。

?前引38，錢繼磊文。

?參見張文顯：《中國民法典的歷史方位和時代精神》，載《經(jīng)貿(mào)法律評論》2018 年第1 期。

?前引7，彭和平文。

?前引7，彭和平文。

?參見姚建宗：《當(dāng)代中國政治生態(tài)的修復(fù)、重建與養(yǎng)護——一個法學(xué)視角的觀察與思考》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第1 期。

?前引40，張文顯文。

?前引21，張文顯文。

?參見王建國，劉小萌《善治視域下公民參與的實踐邏輯》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019 年第2 期。

?前引46，王建國，劉小萌文。

?前引46，王建國，劉小萌文。

?前引9，賀培育文。

?參見朱振：《加快構(gòu)建中國特色法治話語體系》，載《中國大學(xué)教學(xué)》2017 年第5 期。