張嘉軍 劉建超
20世紀(jì)80年代以前,我國水利工程建設(shè)管理一直處于計劃經(jīng)濟(jì)投資體制內(nèi),由各級水利行政主管部門下達(dá)指令性計劃,安排所屬單位從事水利工程規(guī)劃、設(shè)計、施工活動以及相應(yīng)階段的管理工作。這種管理體制在建國后百廢待興的局面下,保證了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。但這種體制下沒有明確的單位對工程建設(shè)全過程負(fù)責(zé),監(jiān)督機(jī)制也不健全。
20世紀(jì)80年代以來,經(jīng)過不斷探索與改革,逐步形成了以推行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等為中心的水利工程建設(shè)管理制度。在堅持“三項制度”的基礎(chǔ)上,形成了以項目法人為核心的平行發(fā)包模式,即將工程的監(jiān)理、設(shè)計、施工及采購等分別進(jìn)行發(fā)包并簽訂合同,建設(shè)單位自行組建項目管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)工程項目全過程管理,同時承擔(dān)項目建設(shè)的全部風(fēng)險。如三峽工程、小浪底工程等一大批水利工程,都是在這種建設(shè)管理模式下完成的。直到目前,平行發(fā)包的建管模式仍然是采用最為廣泛的建設(shè)管理模式。
隨著改革不斷深入,平行發(fā)包建管模式出現(xiàn)了一些問題。一是建設(shè)單位權(quán)利過于集中,決策風(fēng)險大,廉政風(fēng)險高;二是由于承擔(dān)了工程建設(shè)的幾乎全部風(fēng)險和責(zé)任,造成建設(shè)單位的壓力很大,從而滋生出“能少干就少干”,甚至于“能不干就不干”等錯誤思想;三是建設(shè)單位為了達(dá)到一定的項目管理水平,需要配備足夠的技術(shù)和管理人員。如果人力資源配備不足,工程項目管理能力可能達(dá)不到基本要求,將影響工程各項建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn);而人力資源配備齊全,工程建設(shè)結(jié)束后又面臨大量人員安置問題,與目前精簡機(jī)構(gòu)的總體改革方向相悖。
鑒于平行發(fā)包模式存在的不足,各地結(jié)合國際通行項目建設(shè)組織方式和先進(jìn)管理經(jīng)驗進(jìn)行了有益嘗試。隨著中央及地方陸續(xù)出臺一系列關(guān)于推進(jìn)工程總承包的指導(dǎo)性意見及相關(guān)規(guī)定,近年來在水利工程建設(shè)中涌現(xiàn)出了代建制、項目管理服務(wù)(PM)、設(shè)計采購施工總承包(EPC)、項目管理總承包、設(shè)計施工總承包(DB)等多種建管模式。
代建制指通過招標(biāo)、直接委托等方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位,負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施,竣工驗收后移交給運行管理單位。
代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的中小型水利工程。
(1)有利于項目專業(yè)化管理,可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢,彌補(bǔ)地方政府、項目法人專業(yè)力量和管理能力的不足,提高建設(shè)管理水平。
(2)項目法人可以從具體的項目管理工作中解脫出來,著力做好項目前期工作,籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)水利工程外部條件等。
代建單位一般難以承擔(dān)籌措工程建設(shè)資金、協(xié)調(diào)地方政府推進(jìn)征地拆遷移民安置、維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。
另外,代建制的代建單位是項目實施期間的法人,按照合同約定全權(quán)負(fù)責(zé)項目管理,承擔(dān)項目風(fēng)險及建設(shè)過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任。但利潤回報除有限建管費外,約定的結(jié)余分成存在極大不確定因素,風(fēng)險責(zé)任與回報不對等。因此,代建單位較難招募到優(yōu)秀的管理人才,難以確保投入優(yōu)質(zhì)管理資源。
一般代建制不適用于大型、復(fù)雜的水利工程。例如,南水北調(diào)工程部分建設(shè)內(nèi)容在實施代建制一段時間后,由于效果欠佳,最終停止了此種模式的應(yīng)用。但在中小型水利工程建設(shè)中,代建制取得了較好的效果。例如泰安市大汶河攔蓄工程(中型)、四川省馬頭山水庫工程(小型)等項目,另外浙江省水利工程建設(shè)中采用代建制的實踐案例更是達(dá)到30余項。
該模式目前沒有統(tǒng)一的合同范本。
項目管理服務(wù)(PM)是指工程項目管理企業(yè)按照合同約定,在工程項目決策階段為建設(shè)單位編制可行性研究報告、進(jìn)行可行性分析和項目策劃;在工程項目實施階段,為建設(shè)單位提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行(竣工驗收)等服務(wù),代表建設(shè)單位對工程項目進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用及合同、信息等管理和控制。PM承包商承擔(dān)管理責(zé)任。
目前,項目管理服務(wù)(PM)模式在實際操作層面既可以獨立開展項目管理工作,也可以由建設(shè)單位組建項目管理機(jī)構(gòu),根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置配備少量管理及技術(shù)人員,由PM單位提供勞務(wù)服務(wù),派駐部分專業(yè)技術(shù)、管理人員參與,進(jìn)行聯(lián)合項目管理工作。
(1)PM模式是單純的項目管理,是一種委托代理關(guān)系,PM單位根據(jù)委托合同在職責(zé)范圍內(nèi)開展工作,建設(shè)單位仍承擔(dān)項目建設(shè)風(fēng)險及相應(yīng)的民事責(zé)任。
(2)PM模式有利于提高建設(shè)期項目管理水平,為實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)提供保障。該模式可以有效地緩解項目建設(shè)單位建設(shè)期管理人員不足(建設(shè)單位依然承擔(dān)主要管理職責(zé),仍需要配備一定數(shù)量的管理人員),又避免了項目建成后大量閑置人員的安置,有利于精簡建設(shè)單位機(jī)構(gòu)。
該模式目前沒有統(tǒng)一的合同范本。
(1)PM單位不是工程建設(shè)責(zé)任主體,主體責(zé)任仍需由建設(shè)單位承擔(dān)。建設(shè)過程中存在建設(shè)單位與PM承包人責(zé)權(quán)交叉、管理混亂等潛在風(fēng)險。
(2)在PM模式下,發(fā)包給PM單位的項目管理費為工程概算中建設(shè)管理費的一定比例。所取比例過高對于建設(shè)單位而言較難接受;對于PM承包人,即使PM合同額達(dá)到建設(shè)管理費的較高比例,滿足項目管理需要的PM承包人的項目管理隊伍人均年產(chǎn)值仍較低。此種情形下,較難找到雙方都可以接受的結(jié)合點。
工程實踐中,從事PM管理業(yè)務(wù)的多為監(jiān)理類型的企業(yè)。在合格項目管理團(tuán)隊資源有限的市場環(huán)境下,此種模式只能是特定條件下的一種有益補(bǔ)充。
(1)浙東引水蕭山樞紐工程,主要包括泵站、引水閘及外江兩側(cè)連接堤等,總投資4.06億元。
設(shè)計采購施工總承包(EPC)是指工程總承包單位按照合同約定,對工程全部或部分項目的設(shè)計、采購、施工、試運行服務(wù)等進(jìn)行總價承包,并對承包內(nèi)容的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負(fù)責(zé)。承包人可以是具有設(shè)計資質(zhì)或施工資質(zhì)的單位,也可以是設(shè)計和施工單位組成的聯(lián)合體。
(1)此種模式下,建設(shè)單位由傳統(tǒng)模式下分別管理多家設(shè)計、施工單位,變?yōu)橹还芾鞥PC承包商,建設(shè)單位的項目管理工作量大幅降低。
(2)該種模式能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)計和施工的深度融合,有效發(fā)揮設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用,有利于工程設(shè)計方案的不斷優(yōu)化。
(3)可有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約和脫節(jié)的矛盾,有利于設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接,有益于實現(xiàn)建設(shè)項目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制目標(biāo)。
(4)EPC模式相對比較成熟,目前可以參考住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本(GF-2020-0216)》或九部委發(fā)布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》中“通用合同條款”相關(guān)內(nèi)容。
(1)在工程實踐中,部分工程的EPC承包商為聯(lián)合體形式,聯(lián)合體成員之間既是利益共同體,同時一定程度也是利益對立方,雙方可能因為利益分配發(fā)生糾紛。此時,非但預(yù)期的設(shè)計與施工的融合無法實現(xiàn),反而可能嚴(yán)重影響正常的工程建設(shè)。對此,吉林省在吉建辦[2017]50號專門規(guī)定:“為嚴(yán)格落實工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理方面的責(zé)任,切實做到由工程總承包單位負(fù)總責(zé),確保工程投資不超投資限額,我省工程總承包項目應(yīng)由符合條件的設(shè)計或施工總承包企業(yè)一家承攬,不得采用聯(lián)合體方式承攬”。當(dāng)然,從全國來看,尤其是水利工程EPC總承包,聯(lián)合體模式整體還是成功的,目前也僅吉林省針對EPC承包商有此規(guī)定。
(2)對建設(shè)單位而言,規(guī)模較大的工程采取EPC模式,宜劃分多個標(biāo)段,建設(shè)單位分別與各標(biāo)段EPC承包商簽訂合同。此種情況下,建設(shè)單位仍要面對多個標(biāo)段EPC承包商進(jìn)行管理。在這個情形下,工程仍然接近常規(guī)的平行發(fā)包模式。在工程發(fā)包過程中如強(qiáng)行將大型項目作為一個EPC標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)實施,則易因承包商對項目整體掌控能力不足而出現(xiàn)工程推進(jìn)不力、違法分包等現(xiàn)象,影響工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度及投資等建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)。
(3)從政策層面來看,對于承擔(dān)項目前期咨詢服務(wù)的設(shè)計單位是否允許參與EPC總承包,目前爭議較大,各部委及地方規(guī)定也不盡一致。其中,不允許參與的主要依據(jù)來源于九部委的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》(2020版)的第2章投標(biāo)人須知中1.4.3的相關(guān)描述(投標(biāo)人不得存在下列情形之一:……為招標(biāo)項目前期工作提供咨詢服務(wù)的)。
由于中英文在語言形式、語序結(jié)構(gòu)、表達(dá)方式等方面存在較多差異,而合同中又常常使用長句來使得語義更加明確,因此在翻譯長句時,常常出現(xiàn)邏輯混亂、語意不明的情況。這是因為中文結(jié)構(gòu)在形式上較為松散,主要靠語義銜接,而英文更重視嚴(yán)密的邏輯關(guān)系和形式上的連接。在進(jìn)行英譯漢長句處理時,則經(jīng)常打破英文行文的原有順序,進(jìn)行形式調(diào)整,以追求中文譯文的準(zhǔn)確、自然、流暢。在這些操作中,稍有不慎,就可能出現(xiàn)語句邏輯不清晰甚至混亂,造成譯文讓人感到費解的情況。因此,復(fù)雜長句的處理需要反復(fù)斟酌,慎之又慎,把每個成分之間的關(guān)系徹底理清再開始翻譯。
從實際操作層面來看,傾向于前期承擔(dān)咨詢服務(wù)的單位不能參與EPC總承包,主要顧慮還包括此部分單位對項目資料掌握充分,對其他單位投標(biāo)構(gòu)成不公平競爭,但這個問題通過將前期資料予以公開可以得到解決。另外,如果因為承擔(dān)了前期咨詢服務(wù)而不允許其參加EPC總承包投標(biāo),對承擔(dān)前期咨詢服務(wù)的單位而言,也是一種不公平。
從項目本身來看,前期咨詢服務(wù)單位繼續(xù)承接EPC總承包,不但可以保證設(shè)計工作的連續(xù)性,還使設(shè)計單位在前期咨詢階段有意愿加大資源投入,既保證了前期咨詢階段的工作質(zhì)量,又可以為后續(xù)設(shè)計質(zhì)量和工程實施進(jìn)度打下良好的基礎(chǔ)。
(1)柴石灘水庫大型灌區(qū)工程,國家172項重大水利工程建設(shè)項目,總投資32.76億元。
(2)鄂北水資源配置工程,國家172項重大水利工程建設(shè)項目,總投資180億元,項目共分為26個EPC標(biāo)段實施。
(3)蘭州市水源地建設(shè)工程,國家172項重大水利工程建設(shè)項目,總投資57億元。
設(shè)計施工總承包指根據(jù)項目特點以及發(fā)包人要求,按照合同約定,承包人承擔(dān)工程項目設(shè)計和施工,并對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。建設(shè)工程涉及的建筑材料、工程設(shè)備等采購工作,由發(fā)包人自行完成,或委托其他承包人。
從相關(guān)部委政策文件層面來看,DB模式與EPC模式為工程總承包的兩種基本模式。項目招標(biāo)文件模板與EPC模式均采用國家發(fā)改委、住建部等九部委編制的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》(2020年版)。
(1)減少項目建設(shè)單位多頭管理,明確DB承包單位職責(zé)。與傳統(tǒng)平行發(fā)包模式相比,建設(shè)單位僅同DB承包商簽訂合同,工程建設(shè)期間責(zé)任明確,同時減輕了部分項目管理工作內(nèi)容。
(2)有效降低項目建設(shè)周期。在初步設(shè)計甚至更前期階段,DB承包商即可介入項目,在設(shè)計過程中發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢和集成化管理優(yōu)勢,提前考慮項目的可實施性,同時在施工圖設(shè)計期間可以同步開展施工。
(3)對項目承包商要求較高。DB模式下需要承包商具有豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗、雄厚技術(shù)實力以及一定的抗風(fēng)險能力。只有具備這些特點,才能在項目實施中為工程提供綜合的技術(shù)管理和高質(zhì)量的施工建設(shè)。
(1)DB模式和EPC模式采用不同的管理體制,在DB模式下,總承包商承擔(dān)的風(fēng)險相對較小,其主動權(quán)也相對較小,而在EPC模式下,總承包商在承擔(dān)更大風(fēng)險的同時,具有更大的主動權(quán)。
(2)DB模式主要適用工藝成熟、成套性較好、合同金額適中的工程項目。具體包括通用型的工業(yè)工程、標(biāo)準(zhǔn)建筑等。
(3)EPC模式主要適用于專業(yè)技術(shù)要求高、管理難度大的項目。具體適用于規(guī)模比較大、采購工作量大、周期長的項目,目前作為總承包的主流模式被廣泛應(yīng)用。
項目管理總承包模式是指項目建設(shè)單位以招標(biāo)方式選擇項目管理總承包單位,將項目管理工作和項目建設(shè)實施工作以總價承包合同形式進(jìn)行委托;再由總承包單位通過招標(biāo)選擇土建及設(shè)備等承包商,并與承包商簽訂承包合同。
(1)項目管理總承包模式能夠有效緩解建設(shè)單位壓力,化解建設(shè)單位風(fēng)險和責(zé)任。項目管理總承包單位按總承包負(fù)總責(zé)的原則,實施項目建設(shè)全過程的總價承包,具有“包投資、包工期、包質(zhì)量、包安全、包形成生產(chǎn)能力”的“交鑰匙工程”特點,并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險,總承包單位可切實承擔(dān)投資、進(jìn)度和安全等項目建設(shè)主體責(zé)任,最大限度化解建設(shè)單位風(fēng)險和建設(shè)責(zé)任。
(2)有利于工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度與安全處于可控狀態(tài)。采用總價承包,超支不補(bǔ),有利于建設(shè)單位控制投資。除經(jīng)批準(zhǔn)的重大設(shè)計變更、設(shè)計漏項、國家政策性因素、不可抗力等原因引起的相關(guān)費用變化外,實行總價包干,超支不補(bǔ)。由于采用總價承包,可充分調(diào)動總承包單位的積極性,有利于引進(jìn)優(yōu)秀專業(yè)管理團(tuán)隊,并充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢??偝邪鼏挝慌c施工單位之間是施工分包關(guān)系,總承包單位對施工質(zhì)量、進(jìn)度和安全承擔(dān)法律責(zé)任,既有利于增強(qiáng)總承包單位對施工單位的管控力度,又有利于加快工程進(jìn)度,保證工程質(zhì)量和安全。
(3)有效解決建管力量不足問題。項目管理總承包單位全過程、全方位承擔(dān)項目管理工作,建設(shè)單位主要協(xié)調(diào)外部環(huán)境,落實建設(shè)資金,有利于從根本解決項目建設(shè)單位技術(shù)力量和管理人才不足的問題。
(4)有利于設(shè)計同施工深度融合。項目管理總承包單位一般為具備工程咨詢業(yè)務(wù)和經(jīng)驗的企業(yè),同時有能力承擔(dān)資質(zhì)范圍內(nèi)的設(shè)計工作。項目管理總承包單位既能夠發(fā)揮自身技術(shù)和管理優(yōu)勢從建設(shè)角度復(fù)核設(shè)計的可實施性和經(jīng)濟(jì)性,又可以加強(qiáng)對施工組織設(shè)計和重大、專項施工方案的審查,優(yōu)化施工工藝和提高管理水平,從而在初設(shè)以后的各階段中切實加強(qiáng)設(shè)計與施工的深度融合。
(5)政策依據(jù)方面:水利部辦公廳《關(guān)于印發(fā)2018年水利建設(shè)與管理工作要點的通知》中提出“因地制宜推行水利工程代建制、項目管理總承包、設(shè)計施工總承包等模式,提升水利建設(shè)管理專業(yè)化水平”。另外,在貴州、湖北及上海等省市陸續(xù)出臺了相關(guān)政策、導(dǎo)則,指導(dǎo)項目管理總承包模式的健康、良性發(fā)展。
在2020年水利部頒布的《水利工程建設(shè)項目法人管理指導(dǎo)意見》中將項目管理總承包同代建制、全過程咨詢及EPC總承包等共同列入到了重點推薦的建設(shè)管理模式行列。
在項目管理總承包模式實踐推廣過程中,部分水利工程的建設(shè)單位對此種建管模式并不認(rèn)可,原因主要有以下幾點:(1)整體來看,國家部委層面出臺的項目管理總承包專門政策、意見及管理辦法與EPC模式相比有較大差距。(2)與項目管理總承包模式相配套的標(biāo)準(zhǔn)合同范本需要規(guī)范、完善。(3)部分已建或在建項目的項目管理總承包承包商因過于追求利潤最大化,在項目實施過程中出現(xiàn)“以包代管”、一味壓縮施工單位合理利潤等違規(guī)行為。
針對以上問題,國家相關(guān)部委宜盡快制定相應(yīng)的規(guī)范、導(dǎo)則使該模式更好的發(fā)揮其自身優(yōu)勢;項目法人在項目管理總承包實施過程中,需主動增強(qiáng)責(zé)任意識,加大對總承包商在施工分包及日常項目管理的監(jiān)管力度,確??偝邪棠軌驀?yán)格按照雙方合同約定履約;總承包商則要積極修煉內(nèi)功,調(diào)整企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、資源布局,建立適合自身的項目管理體系,通過全力提高客戶服務(wù)質(zhì)量和水平來提升自身競爭力。
(1)銅仁市大興水利樞紐工程為中型,投資額14.09億元。
(2)安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程為大(2)型,投資額14.63億元。
(3)廣西桂西北治旱百色水庫灌區(qū)工程是國家172項重大水利工程建設(shè)項目,為大(2)型,投資額47.04億元。
(4)青海海西州那棱格勒河水利樞紐是國家172項重大水利工程建設(shè)項目,為大(2)型,投資22.67億元。
在工程總承包領(lǐng)域中除上述建設(shè)模式外,目前還存在設(shè)計-采購(EP)、采購-施工(PC)及設(shè)計-建造-運營(DBO)等模式。
EP模式下,承包商負(fù)責(zé)(主體)工程設(shè)計、采購工作,同時還可以在施工、安裝及調(diào)試階段向業(yè)主提供咨詢服務(wù)或負(fù)責(zé)施工管理工作。PC模式下,承包人按照合同約定承擔(dān)工程項目的采購和施工,并對承包工程的采購和施工的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。建設(shè)工程勘察設(shè)計工作由發(fā)包人另行委托。DBO模式是指政府授權(quán),由承包商負(fù)責(zé)項目的設(shè)計和建設(shè),并在項目建成后的一定期限內(nèi)進(jìn)行項目的運營,至期滿后將項目移交給政府或其指定部門。
以上幾種建管模式在水利工程建設(shè)中應(yīng)用較少,但根據(jù)不同工程的特點和外部條件,在將來的工程實踐中都有被采用的可能。尤其是DBO模式,對于西藏、新疆等邊疆地區(qū)的水利工程建設(shè)管理需求具有較大契合度,可以推廣。
目前,在推進(jìn)工程總承包的過程中上仍存在若干制約因素亟待解決,比如建管模式由誰確定、如何選擇與項目契合度更高的建管模式、如何確定招標(biāo)限價等。為此,提出以下建議:
(1)建議在政策層面給建設(shè)單位充分授權(quán),由其自行確定建管模式。目前,有些建設(shè)單位有意采取工程總承包,但是自己不敢做主,向政府或行業(yè)主管部門申請又經(jīng)常不予受理。類似情況嚴(yán)重困擾了工程總承包的推廣。
(2)建議提倡廣義的工程總承包。對于項目管理、勘測設(shè)計、工程施工、設(shè)備采購、后期運行管理等工程建設(shè)管理要素,可以根據(jù)項目特點及建設(shè)單位實際需要進(jìn)行組合,承包內(nèi)容以合同約定為準(zhǔn),只要不與現(xiàn)行建設(shè)管理監(jiān)督機(jī)制沖突,不違反有關(guān)法律法規(guī)要求,就都應(yīng)得到支持,而不必去套用某種特定的建管模式。
(3)建議從政策層面規(guī)定,總承包項目發(fā)包以初步設(shè)計概算為招標(biāo)限價。目前,部分地區(qū)在初設(shè)概算批復(fù)后組織財政評審,然后以評審價作為工程總承包招標(biāo)限價。這既是對行業(yè)主管部門概算審批嚴(yán)肅性的不尊重,同時以壓低工程費用為目的的財審也不利于工程建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。